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        如何平衡官員財產(chǎn)申報與財產(chǎn)私權(quán)的關(guān)系

        2017-12-02 21:25:07柴慧婕
        人民論壇·學(xué)術(shù)前沿 2017年20期
        關(guān)鍵詞:對策

        柴慧婕

        【摘要】從憲法規(guī)定的層面來看,官員首先是中華人民共和國的公民,從而應(yīng)享有公民隱私保護(hù)權(quán)。因此,需要建立官員財產(chǎn)申報與財產(chǎn)私權(quán)的平衡關(guān)系,注重全面把握官員財產(chǎn)申報的法治精神、有序合理推進(jìn)組織生態(tài)文明建設(shè)、建立制度執(zhí)行前的動員和教育機(jī)制、借助新媒體工具正確建立輿論導(dǎo)向等方面。在司法實(shí)踐中,應(yīng)構(gòu)建全面一體化行政監(jiān)督,明確監(jiān)督職責(zé)、方式,盡早明確申報機(jī)制的獨(dú)立性,完備體系,落到實(shí)處,穩(wěn)步實(shí)施。

        【關(guān)鍵詞】財產(chǎn)申報 財產(chǎn)私權(quán) 平衡關(guān)系 對策

        【中圖分類號】 D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

        【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.20.022

        各國的經(jīng)驗(yàn)表明,執(zhí)行官員財產(chǎn)申報制度有助于構(gòu)建一種外部監(jiān)管機(jī)制,進(jìn)而規(guī)避官員的道德失范行為。當(dāng)前,我國官員財產(chǎn)申報制度在逐步實(shí)施中,取得了一定的積極效果。然而,在“一邊倒”的輿論趨勢下,官員財產(chǎn)申報是否關(guān)注了對官員隱私權(quán)益的保護(hù)?盡管官員具有一定的公權(quán)力資源,但從憲法規(guī)定的層面來看,他們首先是中華人民共和國的公民,理應(yīng)享有隱私保護(hù)權(quán)。因此,當(dāng)前需要在理論層面理清官員財產(chǎn)申報與財產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系,對執(zhí)法機(jī)關(guān)行使執(zhí)法監(jiān)督提出切實(shí)可行的建議。

        官員財產(chǎn)申報應(yīng)厘清的三個問題

        申報義務(wù)的邊界問題。社會輿論對貪官污吏的聲討,可以作為擴(kuò)大官員財產(chǎn)申報信息發(fā)布范圍的理由,但我們更應(yīng)注重從組織層面及制度層面探究官員財產(chǎn)申報的義務(wù)邊界。官員比非官員多出的這項(xiàng)義務(wù)表明,這是他們擁有公權(quán)力資源的一種交換條件。在責(zé)權(quán)利對等原則下,他們將自身的私產(chǎn)信息向組織發(fā)布,也體現(xiàn)出組織對他們擁有相應(yīng)公權(quán)力資源的資格審查。由此,官員申報義務(wù)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)界定為一種資格審查和確保自身廉潔的宣誓,借以達(dá)到約束和規(guī)范其行為的有效方式。當(dāng)前,官員財產(chǎn)申報制度已經(jīng)成為法治國家普遍實(shí)行的一種極具約束力的防腐反腐制度。①

        申報信息的歸口問題。財產(chǎn)申報制度最早起源于240多年前的瑞典,在西方被稱為“陽光法案”,我國臺灣地區(qū)稱之為“烈日法案”。財產(chǎn)申報制度是指在法定范圍內(nèi)對自己的財務(wù)狀況進(jìn)行申報并接受監(jiān)督,以證明自己任職期間所有經(jīng)濟(jì)收入合法的一項(xiàng)法律制度,具體包括有關(guān)財產(chǎn)申報、登記和公布。

        當(dāng)前有人提到,官員財產(chǎn)申報只是針對黨組織而不是全社會,這樣就使得官員的財產(chǎn)申報不具有公信力。筆者認(rèn)為,現(xiàn)階段官員財產(chǎn)申報信息的歸口,直接根源于官員財產(chǎn)申報的義務(wù)邊界,同時也根源于官員的責(zé)權(quán)利對等原則。但在實(shí)踐中存在著一個誤區(qū),即官員在進(jìn)行財產(chǎn)申報時有擴(kuò)大申報范圍的趨勢,如將配偶、子女的財產(chǎn)狀況一同申報。對此需要注意,盡管財產(chǎn)申報擴(kuò)大的目的在于防止裙帶關(guān)系的產(chǎn)生,但這又有侵犯公民隱私之嫌。這方面在《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定(試行)》)中有諸多完善之處,其中提出,中央紀(jì)委、中央組織部對領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財產(chǎn)報告可以核查。②

        申報信息的認(rèn)定問題。在無罪推論下,組織應(yīng)認(rèn)定官員財產(chǎn)申報中“形式要件”的有效性和真實(shí)性,但這卻在現(xiàn)階段的反腐倡廉中被社會輿論所誤讀。在當(dāng)前社會貧富差距較大的形勢下,社會輿論對官員的不信任感由來已久。特別是隨著近年來反腐力度的不斷加大,“官員”一詞在部分民眾心里已經(jīng)臉譜化。由于《規(guī)定(試行)》是由中共中央組織部、中共中央紀(jì)律檢查委員會頒布的,屬于政策層面,局限了公眾對該制度的知曉程度,也因此阻礙了其監(jiān)督力度,導(dǎo)致相應(yīng)的權(quán)威性缺乏。在此背景下,加強(qiáng)對財產(chǎn)申報信息認(rèn)定的權(quán)威性和公信力,則是今后黨委組織需要著力建設(shè)的重點(diǎn)。

        官員財產(chǎn)申報與財產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系分析

        以上三方面問題的分析,為我們認(rèn)識官員財產(chǎn)申報提供了理性視野,也為我們尋找兩者的平衡關(guān)系創(chuàng)造了條件。

        申報邊界與財產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系。從基礎(chǔ)理論出發(fā)來認(rèn)識“財產(chǎn)私權(quán)”,應(yīng)當(dāng)包括財產(chǎn)所有權(quán),以及由此衍生出的財產(chǎn)處置權(quán)、財產(chǎn)收益權(quán)等。財產(chǎn)私權(quán)賦予了官員決定是否發(fā)布財產(chǎn)信息的權(quán)利,而這種權(quán)利實(shí)質(zhì)就是公民所享有的“隱私權(quán)”。協(xié)調(diào)申報邊界與財產(chǎn)私權(quán)的關(guān)系,需要明確三個方面:首先,全面申報。不僅申報存款、房產(chǎn)等常規(guī)財產(chǎn),如果擁有海外財產(chǎn)同樣需要申報。此外,還有直系親屬名下的財產(chǎn)相關(guān)狀況,都應(yīng)全面申報。其次,公開申報。申報必須要公開,如果得不到公眾的認(rèn)可,財產(chǎn)申報只是虛名而已。最后,具備方便查閱性③。申報的信息對社會公開后,普通群眾也可以查閱,這樣才不違背制度的初衷。此外,還有學(xué)者認(rèn)為,財產(chǎn)申報的內(nèi)容主要包括但不限于動產(chǎn)、船舶、汽車及航空器,對于外幣、有價證券及其他債權(quán)、債務(wù)及對外之投資都應(yīng)劃定一定金額范疇④。官員需要通過發(fā)布財產(chǎn)信息來作為獲得公權(quán)力資源的交換條件,并以此信息來宣誓自身的廉潔奉公。由此,申報的邊界應(yīng)嚴(yán)格界定在他們的私有財產(chǎn)范圍內(nèi)。從隱私權(quán)的相關(guān)法律角度分析,只要官員財產(chǎn)申報制度能盡可能完善具體范疇,并做到對相關(guān)信息的合理化管理,申報邊界與財產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系是可以實(shí)現(xiàn)的。

        申報歸口與財產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系。雖然官員以發(fā)布財產(chǎn)信息作為獲得公權(quán)力資源的交換條件,但官員財產(chǎn)信息的擴(kuò)散性與官員任期的有限性之間卻存在著矛盾。也就是說,即使官員財產(chǎn)信息屬于合規(guī)范疇,但財產(chǎn)信息的發(fā)布必然會在相對封閉的圈子中形成信息共振。同時,這一影響并不會因官員任期的結(jié)束而消失。特別是在我國人際社會的特征下,這種微妙的影響所累積釋放出的負(fù)面因素是不可低估的。總之,財產(chǎn)申報歸口管理必須嚴(yán)格,從而杜絕信息失密情況的發(fā)生。這與“陽光信息化”的申報要求之間必然存在微妙的平衡關(guān)系。

        財產(chǎn)私權(quán)意味著產(chǎn)權(quán)具有完全的封閉性,這一特質(zhì)決定了組織對官員所提交的形式要件應(yīng)給予認(rèn)可。即使有輿論對部分官員的財產(chǎn)信息表示質(zhì)疑,在沒有獲得確鑿證據(jù)之前仍不得隨意更改評價。

        建立平衡關(guān)系的幾個難點(diǎn)問題

        我們需要意識到,建立平衡關(guān)系需要突破諸多難點(diǎn)問題,以下三個方面尤其需要引起足夠重視。endprint

        組織生態(tài)問題。若要建立起財產(chǎn)申報與財產(chǎn)私權(quán)的平衡關(guān)系,需要黨組織的制度保障。只有在制度保障下,才能避免出現(xiàn)申報范圍擴(kuò)大、申報信息失密和更換申報認(rèn)定的事件發(fā)生。目前,在某些黨委組織中仍存在著人治痕跡,即以“黨委領(lǐng)導(dǎo)”為幌子而大行“一言堂”。因此,在建立二者平衡關(guān)系的同時,還需要優(yōu)化組織生態(tài),將官員財產(chǎn)申報活動納入正常的軌道上。

        同時,在行政監(jiān)督的過程中還存在權(quán)責(zé)模糊、監(jiān)督者不夠獨(dú)立、缺乏權(quán)威性等問題,從而導(dǎo)致行政監(jiān)督形同虛設(shè)。在具體的司法實(shí)踐中,監(jiān)督權(quán)與行政管理權(quán)相混和,導(dǎo)致在某種程度上作為行政領(lǐng)導(dǎo)的官員在申報財產(chǎn)時,既是申報人,又是被監(jiān)督者,結(jié)果可想而知,行政監(jiān)督并不能發(fā)揮它應(yīng)有的職能。

        官員心態(tài)問題。黨的十八大以來,中央反腐力度不斷加強(qiáng),在“老虎”和“蒼蠅”一起打的高壓態(tài)勢下,各地、各級官場都產(chǎn)生了極大的震動,深刻影響到各級官員的職場心理感受和職業(yè)預(yù)期。隨著申報制度的執(zhí)行,勢必導(dǎo)致心存“聯(lián)想”的一些官員出現(xiàn)或多或少的失范行為。為此,對官員進(jìn)行心理干預(yù)和思想政治教育,則是當(dāng)前各級黨組織需要開展的工作。在具體問題上,需要正視財產(chǎn)申報這一制度的初衷,并認(rèn)識到它與私有財產(chǎn)受法律保護(hù)并不沖突,財產(chǎn)受保護(hù)的前提應(yīng)是正當(dāng)合法收入及投資收益。

        輿論引導(dǎo)問題。輿論引導(dǎo)包括組織內(nèi)部的輿論引導(dǎo)和社會的輿論引導(dǎo),其中如何借助新媒體工具來引導(dǎo)社會輿論則是關(guān)鍵。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展,人們針對黨政工作人員及其行為有了更及時、更便捷的監(jiān)督。若是社會輿論缺乏有效的正面引導(dǎo),這勢必將干擾黨委組織對官員財產(chǎn)申報信息的認(rèn)同感,也勢必會對官員帶來不必要的心理負(fù)擔(dān)。如果“官員”成為了“高?!甭殬I(yè),那么他們又怎能安心為人民服務(wù)呢?

        對策及展望

        擇機(jī)出臺相關(guān)規(guī)范、法規(guī)。廣大民眾對官員財產(chǎn)申報制度有著強(qiáng)烈呼聲及較高的期望值,反腐也是當(dāng)前國家新形勢下的重要問題,所以我們應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)制度體系的規(guī)范化,在全國各級機(jī)關(guān)進(jìn)行普及。正如全國人大代表韓德云講到的:“中央已經(jīng)明確,路徑也非常清楚,先從黨內(nèi)做起,然后再全面鋪開,全面從嚴(yán)?!?/p>

        首先,合理確定財產(chǎn)申報的主體范圍,與刑法有關(guān)“貪污賄賂罪”“巨額財產(chǎn)來源不明罪”相適應(yīng)。目前,主體范疇問題還有一定爭議,要根據(jù)職務(wù)性質(zhì)及涉腐風(fēng)險大小來確定是否應(yīng)延伸至親屬財產(chǎn)。為嚴(yán)密法網(wǎng),縣(處)級以上干部,公檢法及各類在職公務(wù)員或離休后合理年限內(nèi),均有申報必要。

        其次,申報的財產(chǎn)范圍不僅應(yīng)包括靜態(tài)的財產(chǎn),也應(yīng)包括動態(tài)財產(chǎn),比如股票等投資行為下的收益及支出。負(fù)責(zé)登記財產(chǎn)申報的機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格管理,防止信息泄露侵犯隱私權(quán),尤其要注意完善申報內(nèi)容的檔案管理,包括接送移轉(zhuǎn)制度。

        完善監(jiān)督環(huán)節(jié)。一是進(jìn)一步捋順現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督職能,關(guān)注監(jiān)督與被監(jiān)督問題,規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)公職人員的財產(chǎn)申報;二是充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段,適當(dāng)激勵民眾監(jiān)督,這也是借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)的一方面。

        此外,建立獨(dú)立的受理與審查機(jī)構(gòu)。比如明確層級職能,進(jìn)行對應(yīng)申報登記;對于高層級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的申報,可以由專設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這樣就形成一條由上而下獨(dú)立完善的體系進(jìn)行受理及審查,有利于構(gòu)建社會公信力與私有權(quán)利的私密性保護(hù)之間的平衡關(guān)系。最后,司法機(jī)關(guān)作為補(bǔ)充行政監(jiān)督,應(yīng)針對涉及刑法等相關(guān)法律法規(guī)問題進(jìn)行更加規(guī)范全面的執(zhí)法取證。

        增強(qiáng)懲處力度。目前,由于責(zé)任追究制度欠缺,導(dǎo)致監(jiān)督效果降低。對于那些不配合的人員,例如不報、虛假隱瞞等情形,進(jìn)行相應(yīng)處分;情節(jié)嚴(yán)重者甚至可以免去職務(wù)。此外,可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn),等待時機(jī)成熟之時立法設(shè)立相關(guān)罪名進(jìn)行懲戒,從而將行為人的申報責(zé)任劃入法律層面,做到有法可依,依法監(jiān)督。

        (本文系河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目部門法學(xué)專項(xiàng)“官員財產(chǎn)申報的實(shí)踐路徑和機(jī)制構(gòu)建”的階段性成果,項(xiàng)目編號為:2015BFX018)

        注釋

        ①黎慈:《阿勒泰官員財產(chǎn)申報制度的辯證反思及其啟示》,《桂海論叢》,2009年第5期。

        ②殷國偉、葉翠:《試論我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的立法及完善》,《中共寧波市委黨校學(xué)報》,2010年第2期。

        ③李滿春:《官員財產(chǎn)申報離立法還有多遠(yuǎn)》,《檢察日報》,2009年3月1日。

        ④何家弘:《探索有中國特色的官員財產(chǎn)公開制度》,《南方都市報》,2009年11月8日。

        參考文獻(xiàn)

        張琪,2015,《我國官員財產(chǎn)申報制度實(shí)施的阻力及對策》,《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》,第7期。

        劉再春,2015,《廣東官員財產(chǎn)申報的實(shí)踐探索和對策探析》,《中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報》,第1期。

        李恩俠,2010,《出臺“官員財產(chǎn)申報制度”遭遇的困境與對策》,《上海政法學(xué)院學(xué)報》,第1期。

        責(zé) 編/戴雨潔endprint

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