柴慧婕

【摘要】從憲法規(guī)定的層面來(lái)看，官員首先是中華人民共和國(guó)的公民，從而應(yīng)享有公民隱私保護(hù)權(quán)。因此，需要建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與財(cái)產(chǎn)私權(quán)的平衡關(guān)系，注重全面把握官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法治精神、有序合理推進(jìn)組織生態(tài)文明建設(shè)、建立制度執(zhí)行前的動(dòng)員和教育機(jī)制、借助新媒體工具正確建立輿論導(dǎo)向等方面。在司法實(shí)踐中，應(yīng)構(gòu)建全面一體化行政監(jiān)督，明確監(jiān)督職責(zé)、方式，盡早明確申報(bào)機(jī)制的獨(dú)立性，完備體系，落到實(shí)處，穩(wěn)步實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】財(cái)產(chǎn)申報(bào) 財(cái)產(chǎn)私權(quán) 平衡關(guān)系 對(duì)策

【中圖分類號(hào)】 D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.20.022

各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，執(zhí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有助于構(gòu)建一種外部監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)而規(guī)避官員的道德失范行為。當(dāng)前，我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在逐步實(shí)施中，取得了一定的積極效果。然而，在“一邊倒”的輿論趨勢(shì)下，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是否關(guān)注了對(duì)官員隱私權(quán)益的保護(hù)？盡管官員具有一定的公權(quán)力資源，但從憲法規(guī)定的層面來(lái)看，他們首先是中華人民共和國(guó)的公民，理應(yīng)享有隱私保護(hù)權(quán)。因此，當(dāng)前需要在理論層面理清官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與財(cái)產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)行使執(zhí)法監(jiān)督提出切實(shí)可行的建議。

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)應(yīng)厘清的三個(gè)問(wèn)題

申報(bào)義務(wù)的邊界問(wèn)題。社會(huì)輿論對(duì)貪官污吏的聲討，可以作為擴(kuò)大官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息發(fā)布范圍的理由，但我們更應(yīng)注重從組織層面及制度層面探究官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的義務(wù)邊界。官員比非官員多出的這項(xiàng)義務(wù)表明，這是他們擁有公權(quán)力資源的一種交換條件。在責(zé)權(quán)利對(duì)等原則下，他們將自身的私產(chǎn)信息向組織發(fā)布，也體現(xiàn)出組織對(duì)他們擁有相應(yīng)公權(quán)力資源的資格審查。由此，官員申報(bào)義務(wù)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)界定為一種資格審查和確保自身廉潔的宣誓，借以達(dá)到約束和規(guī)范其行為的有效方式。當(dāng)前，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已經(jīng)成為法治國(guó)家普遍實(shí)行的一種極具約束力的防腐反腐制度。①

申報(bào)信息的歸口問(wèn)題。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最早起源于240多年前的瑞典，在西方被稱為“陽(yáng)光法案”，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱之為“烈日法案”。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是指在法定范圍內(nèi)對(duì)自己的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行申報(bào)并接受監(jiān)督，以證明自己任職期間所有經(jīng)濟(jì)收入合法的一項(xiàng)法律制度，具體包括有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記和公布。

當(dāng)前有人提到，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)只是針對(duì)黨組織而不是全社會(huì)，這樣就使得官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)不具有公信力。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的歸口，直接根源于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的義務(wù)邊界，同時(shí)也根源于官員的責(zé)權(quán)利對(duì)等原則。但在實(shí)踐中存在著一個(gè)誤區(qū)，即官員在進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)時(shí)有擴(kuò)大申報(bào)范圍的趨勢(shì)，如將配偶、子女的財(cái)產(chǎn)狀況一同申報(bào)。對(duì)此需要注意，盡管財(cái)產(chǎn)申報(bào)擴(kuò)大的目的在于防止裙帶關(guān)系的產(chǎn)生，但這又有侵犯公民隱私之嫌。這方面在《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定（試行）》）中有諸多完善之處，其中提出，中央紀(jì)委、中央組織部對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告可以核查。②

申報(bào)信息的認(rèn)定問(wèn)題。在無(wú)罪推論下，組織應(yīng)認(rèn)定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)中“形式要件”的有效性和真實(shí)性，但這卻在現(xiàn)階段的反腐倡廉中被社會(huì)輿論所誤讀。在當(dāng)前社會(huì)貧富差距較大的形勢(shì)下，社會(huì)輿論對(duì)官員的不信任感由來(lái)已久。特別是隨著近年來(lái)反腐力度的不斷加大，“官員”一詞在部分民眾心里已經(jīng)臉譜化。由于《規(guī)定（試行）》是由中共中央組織部、中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)頒布的，屬于政策層面，局限了公眾對(duì)該制度的知曉程度，也因此阻礙了其監(jiān)督力度，導(dǎo)致相應(yīng)的權(quán)威性缺乏。在此背景下，加強(qiáng)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息認(rèn)定的權(quán)威性和公信力，則是今后黨委組織需要著力建設(shè)的重點(diǎn)。

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與財(cái)產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系分析

以上三方面問(wèn)題的分析，為我們認(rèn)識(shí)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)提供了理性視野，也為我們尋找兩者的平衡關(guān)系創(chuàng)造了條件。

申報(bào)邊界與財(cái)產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系。從基礎(chǔ)理論出發(fā)來(lái)認(rèn)識(shí)“財(cái)產(chǎn)私權(quán)”，應(yīng)當(dāng)包括財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，以及由此衍生出的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)、財(cái)產(chǎn)收益權(quán)等。財(cái)產(chǎn)私權(quán)賦予了官員決定是否發(fā)布財(cái)產(chǎn)信息的權(quán)利，而這種權(quán)利實(shí)質(zhì)就是公民所享有的“隱私權(quán)”。協(xié)調(diào)申報(bào)邊界與財(cái)產(chǎn)私權(quán)的關(guān)系，需要明確三個(gè)方面：首先，全面申報(bào)。不僅申報(bào)存款、房產(chǎn)等常規(guī)財(cái)產(chǎn)，如果擁有海外財(cái)產(chǎn)同樣需要申報(bào)。此外，還有直系親屬名下的財(cái)產(chǎn)相關(guān)狀況，都應(yīng)全面申報(bào)。其次，公開(kāi)申報(bào)。申報(bào)必須要公開(kāi)，如果得不到公眾的認(rèn)可，財(cái)產(chǎn)申報(bào)只是虛名而已。最后，具備方便查閱性③。申報(bào)的信息對(duì)社會(huì)公開(kāi)后，普通群眾也可以查閱，這樣才不違背制度的初衷。此外，還有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容主要包括但不限于動(dòng)產(chǎn)、船舶、汽車及航空器，對(duì)于外幣、有價(jià)證券及其他債權(quán)、債務(wù)及對(duì)外之投資都應(yīng)劃定一定金額范疇④。官員需要通過(guò)發(fā)布財(cái)產(chǎn)信息來(lái)作為獲得公權(quán)力資源的交換條件，并以此信息來(lái)宣誓自身的廉潔奉公。由此，申報(bào)的邊界應(yīng)嚴(yán)格界定在他們的私有財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)。從隱私權(quán)的相關(guān)法律角度分析，只要官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能盡可能完善具體范疇，并做到對(duì)相關(guān)信息的合理化管理，申報(bào)邊界與財(cái)產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系是可以實(shí)現(xiàn)的。

申報(bào)歸口與財(cái)產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系。雖然官員以發(fā)布財(cái)產(chǎn)信息作為獲得公權(quán)力資源的交換條件，但官員財(cái)產(chǎn)信息的擴(kuò)散性與官員任期的有限性之間卻存在著矛盾。也就是說(shuō)，即使官員財(cái)產(chǎn)信息屬于合規(guī)范疇，但財(cái)產(chǎn)信息的發(fā)布必然會(huì)在相對(duì)封閉的圈子中形成信息共振。同時(shí)，這一影響并不會(huì)因官員任期的結(jié)束而消失。特別是在我國(guó)人際社會(huì)的特征下，這種微妙的影響所累積釋放出的負(fù)面因素是不可低估的?？傊?cái)產(chǎn)申報(bào)歸口管理必須嚴(yán)格，從而杜絕信息失密情況的發(fā)生。這與“陽(yáng)光信息化”的申報(bào)要求之間必然存在微妙的平衡關(guān)系。

財(cái)產(chǎn)私權(quán)意味著產(chǎn)權(quán)具有完全的封閉性，這一特質(zhì)決定了組織對(duì)官員所提交的形式要件應(yīng)給予認(rèn)可。即使有輿論對(duì)部分官員的財(cái)產(chǎn)信息表示質(zhì)疑，在沒(méi)有獲得確鑿證據(jù)之前仍不得隨意更改評(píng)價(jià)。

建立平衡關(guān)系的幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題

我們需要意識(shí)到，建立平衡關(guān)系需要突破諸多難點(diǎn)問(wèn)題，以下三個(gè)方面尤其需要引起足夠重視。endprint

組織生態(tài)問(wèn)題。若要建立起財(cái)產(chǎn)申報(bào)與財(cái)產(chǎn)私權(quán)的平衡關(guān)系，需要黨組織的制度保障。只有在制度保障下，才能避免出現(xiàn)申報(bào)范圍擴(kuò)大、申報(bào)信息失密和更換申報(bào)認(rèn)定的事件發(fā)生。目前，在某些黨委組織中仍存在著人治痕跡，即以“黨委領(lǐng)導(dǎo)”為幌子而大行“一言堂”。因此，在建立二者平衡關(guān)系的同時(shí)，還需要優(yōu)化組織生態(tài)，將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)活動(dòng)納入正常的軌道上。

同時(shí)，在行政監(jiān)督的過(guò)程中還存在權(quán)責(zé)模糊、監(jiān)督者不夠獨(dú)立、缺乏權(quán)威性等問(wèn)題，從而導(dǎo)致行政監(jiān)督形同虛設(shè)。在具體的司法實(shí)踐中，監(jiān)督權(quán)與行政管理權(quán)相混和，導(dǎo)致在某種程度上作為行政領(lǐng)導(dǎo)的官員在申報(bào)財(cái)產(chǎn)時(shí)，既是申報(bào)人，又是被監(jiān)督者，結(jié)果可想而知，行政監(jiān)督并不能發(fā)揮它應(yīng)有的職能。

官員心態(tài)問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，中央反腐力度不斷加強(qiáng)，在“老虎”和“蒼蠅”一起打的高壓態(tài)勢(shì)下，各地、各級(jí)官場(chǎng)都產(chǎn)生了極大的震動(dòng)，深刻影響到各級(jí)官員的職場(chǎng)心理感受和職業(yè)預(yù)期。隨著申報(bào)制度的執(zhí)行，勢(shì)必導(dǎo)致心存“聯(lián)想”的一些官員出現(xiàn)或多或少的失范行為。為此，對(duì)官員進(jìn)行心理干預(yù)和思想政治教育，則是當(dāng)前各級(jí)黨組織需要開(kāi)展的工作。在具體問(wèn)題上，需要正視財(cái)產(chǎn)申報(bào)這一制度的初衷，并認(rèn)識(shí)到它與私有財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)并不沖突，財(cái)產(chǎn)受保護(hù)的前提應(yīng)是正當(dāng)合法收入及投資收益。

輿論引導(dǎo)問(wèn)題。輿論引導(dǎo)包括組織內(nèi)部的輿論引導(dǎo)和社會(huì)的輿論引導(dǎo)，其中如何借助新媒體工具來(lái)引導(dǎo)社會(huì)輿論則是關(guān)鍵。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，人們針對(duì)黨政工作人員及其行為有了更及時(shí)、更便捷的監(jiān)督。若是社會(huì)輿論缺乏有效的正面引導(dǎo)，這勢(shì)必將干擾黨委組織對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的認(rèn)同感，也勢(shì)必會(huì)對(duì)官員帶來(lái)不必要的心理負(fù)擔(dān)。如果“官員”成為了“高?！甭殬I(yè)，那么他們又怎能安心為人民服務(wù)呢？

對(duì)策及展望

擇機(jī)出臺(tái)相關(guān)規(guī)范、法規(guī)。廣大民眾對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有著強(qiáng)烈呼聲及較高的期望值，反腐也是當(dāng)前國(guó)家新形勢(shì)下的重要問(wèn)題，所以我們應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)制度體系的規(guī)范化，在全國(guó)各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行普及。正如全國(guó)人大代表韓德云講到的：“中央已經(jīng)明確，路徑也非常清楚，先從黨內(nèi)做起，然后再全面鋪開(kāi)，全面從嚴(yán)。”

首先，合理確定財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍，與刑法有關(guān)“貪污賄賂罪”“巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪”相適應(yīng)。目前，主體范疇問(wèn)題還有一定爭(zhēng)議，要根據(jù)職務(wù)性質(zhì)及涉腐風(fēng)險(xiǎn)大小來(lái)確定是否應(yīng)延伸至親屬財(cái)產(chǎn)。為嚴(yán)密法網(wǎng)，縣（處）級(jí)以上干部，公檢法及各類在職公務(wù)員或離休后合理年限內(nèi)，均有申報(bào)必要。

其次，申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍不僅應(yīng)包括靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)包括動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)，比如股票等投資行為下的收益及支出。負(fù)責(zé)登記財(cái)產(chǎn)申報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格管理，防止信息泄露侵犯隱私權(quán)，尤其要注意完善申報(bào)內(nèi)容的檔案管理，包括接送移轉(zhuǎn)制度。

完善監(jiān)督環(huán)節(jié)。一是進(jìn)一步捋順現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督職能，關(guān)注監(jiān)督與被監(jiān)督問(wèn)題，規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)；二是充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，適當(dāng)激勵(lì)民眾監(jiān)督，這也是借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的一方面。

此外，建立獨(dú)立的受理與審查機(jī)構(gòu)。比如明確層級(jí)職能，進(jìn)行對(duì)應(yīng)申報(bào)登記；對(duì)于高層級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的申報(bào)，可以由專設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這樣就形成一條由上而下獨(dú)立完善的體系進(jìn)行受理及審查，有利于構(gòu)建社會(huì)公信力與私有權(quán)利的私密性保護(hù)之間的平衡關(guān)系。最后，司法機(jī)關(guān)作為補(bǔ)充行政監(jiān)督，應(yīng)針對(duì)涉及刑法等相關(guān)法律法規(guī)問(wèn)題進(jìn)行更加規(guī)范全面的執(zhí)法取證。

增強(qiáng)懲處力度。目前，由于責(zé)任追究制度欠缺，導(dǎo)致監(jiān)督效果降低。對(duì)于那些不配合的人員，例如不報(bào)、虛假隱瞞等情形，進(jìn)行相應(yīng)處分；情節(jié)嚴(yán)重者甚至可以免去職務(wù)。此外，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，等待時(shí)機(jī)成熟之時(shí)立法設(shè)立相關(guān)罪名進(jìn)行懲戒，從而將行為人的申報(bào)責(zé)任劃入法律層面，做到有法可依，依法監(jiān)督。

（本文系河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目部門法學(xué)專項(xiàng)“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的實(shí)踐路徑和機(jī)制構(gòu)建”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為：2015BFX018）

注釋

①黎慈：《阿勒泰官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的辯證反思及其啟示》，《桂海論叢》，2009年第5期。

②殷國(guó)偉、葉翠：《試論我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法及完善》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》，2010年第2期。

③李滿春：《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)離立法還有多遠(yuǎn)》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2009年3月1日。

④何家弘：《探索有中國(guó)特色的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度》，《南方都市報(bào)》，2009年11月8日。

參考文獻(xiàn)

張琪，2015，《我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的阻力及對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，第7期。

劉再春，2015，《廣東官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的實(shí)踐探索和對(duì)策探析》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，第1期。

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責(zé) 編/戴雨潔endprint