(.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430070;.廣東中地土地房地產(chǎn)評(píng)估與規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司,廣東 廣州 50000)

不同治理結(jié)構(gòu)下農(nóng)村宅基地有償退出模式探析
——以金寨、薊州、義烏3個(gè)典型試點(diǎn)為例

胡銀根1,王 聰1,廖成泉2,吳 欣1
(1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430070;2.廣東中地土地房地產(chǎn)評(píng)估與規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司,廣東 廣州 510000)

運(yùn)用交易費(fèi)用法分析試點(diǎn)區(qū)宅基地退出的治理結(jié)構(gòu),揭示不同治理結(jié)構(gòu)下宅基地有償退出的模式,剖析各種模式運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,以便其他地區(qū)借鑒。研究表明:①金寨縣、薊州區(qū)、義烏市分別在層級(jí)制、混合制和市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)下,形成了“貨幣+宅基地、貨幣+購(gòu)房補(bǔ)貼、資產(chǎn)置換”3種宅基地退出模式;②3種退出模式出現(xiàn)了補(bǔ)償資金不足、復(fù)墾利用效率低、權(quán)屬不完整等問(wèn)題。因此,各地區(qū)應(yīng)因地制宜地選擇不同的治理結(jié)構(gòu)和退出模式。

治理結(jié)構(gòu);宅基地;有償退出;退出模式

1 引言

當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村存在大量閑置宅基地,土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、土地利用效益下降。截至2013年底,全國(guó)宅基地總面積約1133萬(wàn)hm2,約占集體建設(shè)用地總面積的54%[1]。據(jù)調(diào)查,農(nóng)村宅基地空心化率達(dá)10.2%,宅基地利用低效的比重達(dá)14.9%[2],而城鎮(zhèn)建設(shè)用地面臨土地資源的剛性約束,供需矛盾十分尖銳。宅基地有償退出既可增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,減少經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[3],又可盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地存量、提高利用效率、改善農(nóng)居條件和環(huán)境[4,5],為城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)騰挪空間[6]。

2015年1月我國(guó)出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》規(guī)定,將對(duì)15個(gè)試點(diǎn)宅基地制度進(jìn)行改革,探索進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。2016年中央1號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》中提出,支持引導(dǎo)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)等權(quán)益。2016年10月,國(guó)土資源部在《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》中提出,允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地,因此宅基地有償退出是我國(guó)亟待解決的問(wèn)題。

在宅基地退出過(guò)程中,由于受地區(qū)經(jīng)濟(jì)、制度與政策等多種因素的影響,全國(guó)各地形成了各具特色的退出模式。朱燁辛認(rèn)為,置換農(nóng)民宅基地使用權(quán)主要有兩種方式:一是通過(guò)評(píng)估農(nóng)民房屋,給予農(nóng)民現(xiàn)金,并由農(nóng)民自由選擇購(gòu)買(mǎi)社區(qū)房屋;二是給農(nóng)民補(bǔ)貼相應(yīng)面積的社區(qū)房屋[7]。張嫻從運(yùn)作方式角度分析認(rèn)為,宅基地置換可分為已有項(xiàng)目套用置換、近期規(guī)劃結(jié)合置換、行政指令推進(jìn)和遺留問(wèn)題借用置換等模式[8]。在宅基地流轉(zhuǎn)與退出形式上,“宅基地?fù)Q住房、宅基地?fù)Q資金、宅基地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q保險(xiǎn)”等模式備受關(guān)注[9]。劉衛(wèi)柏等將宅基地流轉(zhuǎn)分為農(nóng)戶主導(dǎo)自由租賃模式、村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓模式、村集體經(jīng)濟(jì)組織外部轉(zhuǎn)讓模式、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓模式[10]；徐小峰從置換對(duì)象角度,將宅基地置換分為宅基地?fù)Q貨幣、宅基地?fù)Q宅基地和宅基地?fù)Q房3種模式[11],通常將3種模式相互結(jié)合,確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。

眾多學(xué)者都從不同角度總結(jié)和比較了不同宅基地置換模式,但均沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)、全面、有理論依據(jù)的模式。當(dāng)前,在統(tǒng)一的政策框架下,15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)就宅基地有償退出均制定了規(guī)范性文件,不同程度地開(kāi)展了宅基地自愿有償退出工作,形成了各具特色的宅基地退出模式。本文從不同治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的交易費(fèi)用差異性視角,揭示不同治理結(jié)構(gòu)下宅基地有償退出的3種典型模式,剖析各種模式運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,為其他地區(qū)提供借鑒。

2 治理結(jié)構(gòu)

在研究社會(huì)問(wèn)題過(guò)程中,Williamson提出了“社會(huì)基礎(chǔ)—制度環(huán)境—治理結(jié)構(gòu)—資源配置”四層次理論,該理論為許多社會(huì)分析提供了清晰的框架[12]。治理結(jié)構(gòu)是四層次理論的一部分[13],交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)將治理結(jié)構(gòu)比喻成一條光譜,左端光譜屬于市場(chǎng)治理，中間光譜屬于混合治理，右端光譜屬于層級(jí)治理[13](圖1)。其中,交易費(fèi)用的不同,影響著不同治理結(jié)構(gòu)的選擇。Williamson認(rèn)為,交易費(fèi)用的大小取決于資產(chǎn)專(zhuān)用性、交易不確定性和交易頻率三個(gè)基本維度,當(dāng)資產(chǎn)專(zhuān)用性程度較低、不確定性較小、交易頻率較低的交易產(chǎn)生的交易費(fèi)用較小時(shí),傾向于市場(chǎng)制治理結(jié)構(gòu);當(dāng)資產(chǎn)專(zhuān)用性、不確定性和交易頻率均處于中等水平時(shí),傾向于中間混合制治理結(jié)構(gòu);當(dāng)資產(chǎn)專(zhuān)用性程度較高、不確定性較大、交易頻率較高、產(chǎn)生的交易費(fèi)用較大時(shí),傾向于層級(jí)制治理結(jié)構(gòu)[14,15]。衡量資產(chǎn)專(zhuān)用性高低主要是取決于它對(duì)周邊環(huán)境因素的依賴程度。如果產(chǎn)生的依賴程度越小,離當(dāng)前的環(huán)境后價(jià)值損失減少越小,表明資產(chǎn)專(zhuān)用性越低,產(chǎn)生的交易費(fèi)用越小[16]。宅基地對(duì)農(nóng)民居住、倉(cāng)儲(chǔ)糧食和農(nóng)機(jī)具有保障作用,所以其資產(chǎn)專(zhuān)用性程度的高低主要取決于農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活和生產(chǎn)環(huán)境的依賴程度。

圖1 不同治理結(jié)構(gòu)的類(lèi)型傾向

本文主要從兩個(gè)方面衡量宅基地的資產(chǎn)專(zhuān)用性程度:①土地稀缺程度。衡量土地稀缺程度主要選擇人均耕地面積、人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積和人均城市建設(shè)用地面積3個(gè)指標(biāo)。當(dāng)區(qū)域人均耕地面積較小時(shí),土地稀缺程度較高,農(nóng)地承載能力較弱,農(nóng)民以農(nóng)業(yè)維持生計(jì)的程度較低,對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境的依賴程度降低;當(dāng)人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積和人均城市建設(shè)用地面積較小時(shí),土地稀缺程度較高,建設(shè)用地價(jià)值將會(huì)上升,農(nóng)民更愿意退出宅基地來(lái)獲取一定的價(jià)值,此時(shí)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境的依賴程度降低。所以,3個(gè)指標(biāo)值越小,土地的稀缺程度越高,農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)和生活環(huán)境的依賴越少。②非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)程度。主要通過(guò)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重、非農(nóng)就業(yè)人口所占比重、常住人口占戶籍人口的比重3個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量。第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和非農(nóng)就業(yè)人口所占比重越大,表明本地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)越多,工資性收入越穩(wěn)定,對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境的依賴降低;當(dāng)常住人口占戶籍人口的比重較大時(shí),表明大量外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)入該區(qū)域工作,新增租房、購(gòu)房需求增強(qiáng)了本地農(nóng)民退出宅基地的主動(dòng)性,此時(shí)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境的依賴程度降低。所以,3個(gè)指標(biāo)值越大,非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)就越大,農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)和生活環(huán)境的依賴越少。因此,土地稀缺程度較高、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較大的地區(qū),農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活和生產(chǎn)環(huán)境的依賴程度較低,宅基地的資產(chǎn)專(zhuān)用性程度較低;反之,則宅基地的資產(chǎn)專(zhuān)用性程度較高。

Williamson認(rèn)為,引起交易不確定性因素主要有環(huán)境不可預(yù)見(jiàn)性、行為不確定性。交易不確定性越大,交易費(fèi)用越大[17];行為的不確定性主要取決于信息對(duì)稱(chēng)性,宅基地退出中農(nóng)民與政府之間的信息是透明的,農(nóng)民自愿決定是否退出宅基地,其行為的不確定性不存在信息不對(duì)稱(chēng)影響。宅基地退出中環(huán)境不可預(yù)見(jiàn)性主要取決于農(nóng)民是否可將承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益和更加完善的社會(huì)保障服務(wù)。所以,宅基地退出的不確定性大小主要取決于環(huán)境的不可預(yù)見(jiàn)性。

本文從兩個(gè)方面衡量宅基地退出的不確定性：①農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度。衡量指標(biāo)主要選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)所占比重。在宅基地退出過(guò)程中,農(nóng)地流轉(zhuǎn)所占比重較大的地區(qū),表明流轉(zhuǎn)初具規(guī)模,流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已成熟穩(wěn)定,農(nóng)民獲得農(nóng)地收益的穩(wěn)定程度較高,大大降低了環(huán)境的不可預(yù)見(jiàn)性。②農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度。選取農(nóng)民享有的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和最低生活保障作為主要指標(biāo)。農(nóng)民的社會(huì)保障越完善,農(nóng)地的社會(huì)保障功就越弱化,宅基地退出中的不可預(yù)見(jiàn)性越低。因此,農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重越高、農(nóng)村社會(huì)保障越完善,宅基地退出的不確定性越小;反之,宅基地退出的不確定性越大。此外,交易頻率只影響各種交易方式的相對(duì)成本,并不影響交易費(fèi)用的絕對(duì)值。在不同的宅基地退出模式中,農(nóng)民宅基地退出實(shí)現(xiàn)集中居住后,屬于一次性交易[18]。本研究假設(shè)該交易對(duì)各地區(qū)宅基地退出交易費(fèi)用的影響是一致的,不會(huì)影響宅基地退出模式的選擇。

3 宅基地有償退出的治理結(jié)構(gòu)傾向

自實(shí)施宅基地有償退出改革以來(lái),我國(guó)各試點(diǎn)區(qū)域均根據(jù)地區(qū)情況制定了相關(guān)的政策,形成了各具特色的退出模式,也產(chǎn)生了較好的效果?；诟鞯貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)水平差異,通過(guò)對(duì)各地實(shí)施模式的歸納總結(jié),選擇金寨縣、薊州區(qū)、義烏市3個(gè)典型進(jìn)行探析。本文僅研究金寨縣、薊州區(qū)、義烏市宅基地資產(chǎn)專(zhuān)用性、交易不確定性等各項(xiàng)指標(biāo),分析各地區(qū)宅基地退出傾向的治理結(jié)構(gòu)(表1)。

表1 試點(diǎn)區(qū)資產(chǎn)專(zhuān)用性和不確定性的指標(biāo)對(duì)比

注:①表中數(shù)據(jù)均為2015年數(shù)據(jù),只有薊州區(qū)的非農(nóng)就業(yè)人口比重為2013年數(shù)據(jù),該數(shù)據(jù)變化不大,可適用;基礎(chǔ)養(yǎng)老金均采用2017年的數(shù)據(jù),更準(zhǔn)確。②表中數(shù)據(jù)除人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積是根據(jù)本縣土地利用規(guī)劃文本計(jì)算得到外,其余數(shù)據(jù)來(lái)源于金寨縣、薊州區(qū)、義烏市政府網(wǎng)及統(tǒng)計(jì)局。

3.1 資產(chǎn)專(zhuān)用性程度分析

土地稀缺性:主要選取人均耕地面積、人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積和人均城市建設(shè)用地面積對(duì)各地區(qū)的土地稀缺性進(jìn)行對(duì)比,金寨縣的耕地面積為753m2/人,農(nóng)村居民點(diǎn)面積、城市建設(shè)用地面積分別為221.64m2/人、161.93m2/人;薊州區(qū)耕地面積為613m2/人,農(nóng)村居民點(diǎn)面積、城市建設(shè)用地面積分別為208.12m2/人、132.3m2/人;義烏市耕地面積為253m2/人,農(nóng)村居民點(diǎn)面積、城市建砷用地面積分別為100m2/人、125m2/人。通過(guò)數(shù)據(jù)分析可知，金寨縣的三項(xiàng)指標(biāo)值均較大,土地稀缺性低。其中,金寨縣人均耕地面積較大,表明該地區(qū)農(nóng)民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境依賴性大。同時(shí)，金寨縣人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積與人均城市建設(shè)用地面積較大,表明建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值較小,宅基地的資產(chǎn)價(jià)值不易實(shí)現(xiàn),宅基地退出需求不強(qiáng)烈,此時(shí)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境的依賴程度較高。相反,義烏市作為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū),土地稀缺性高。一方面,該地區(qū)農(nóng)民以非農(nóng)就業(yè)為主,對(duì)耕地的需求不高,所以對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境依賴程度較低;另一方面,該地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,土地資源緊張,土地價(jià)值不斷上升,農(nóng)民更愿意退出宅基地實(shí)現(xiàn)其價(jià)值,此時(shí)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境依賴程度較低。薊州區(qū)土地稀缺程度相較于金寨縣和義烏市則處于中等水平。

非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì):選取第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重、非農(nóng)就業(yè)人口占地區(qū)總?cè)丝诒戎?、常住人口占戶籍人口比?個(gè)指標(biāo)衡量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。金寨縣第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重為79.5%,非農(nóng)就業(yè)人口比重為52.5%,常住人口占戶籍人口比重為78%;薊州區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重為92.02%,非農(nóng)就業(yè)人口比重為67.12%,常住人口占戶籍人口的比重為105%;義烏市第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重為97.95%,非農(nóng)就業(yè)人口比重為93.94%,常住人口占戶籍人口比重為163%。通過(guò)數(shù)據(jù)分析可知:金寨縣是農(nóng)業(yè)大縣,第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重相較于薊州區(qū)、義烏市偏低,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值仍然占有較大比重,非農(nóng)就業(yè)人口比重為52.5%,也處于較低水平,說(shuō)明該地區(qū)農(nóng)業(yè)占有很大比例,非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較少;同時(shí),金寨縣的常住人口占戶籍人口的比重為78%,表明外來(lái)人口較少,外出人口較多,非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較少?？梢?jiàn),金寨縣農(nóng)民對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境依賴性較高。相反,薊州區(qū)和義烏市指標(biāo)相對(duì)較大,非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較多,對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境依賴性較低。

綜上所述,金寨縣的土地稀缺程度較低、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較小,所以宅基地的資產(chǎn)專(zhuān)用性較高,產(chǎn)生的交易費(fèi)用較高;薊州區(qū)的土地稀缺程度、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)處于中等水平,所以宅基地的資產(chǎn)專(zhuān)用性中等,產(chǎn)生的交易費(fèi)用中等;義烏市的土地稀缺程度較高,非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較多,所以宅基地的資產(chǎn)專(zhuān)用性較低,產(chǎn)生的交易費(fèi)用較低。

3.2 交易的不確定性分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度:農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度選取農(nóng)地流轉(zhuǎn)所占比重作為主要指標(biāo)。金寨縣流轉(zhuǎn)的土地面積為1.26萬(wàn)hm2,占耕種面積的24.8%;薊州區(qū)流轉(zhuǎn)的土地面積1.35萬(wàn)hm2,占耕種面積的28%;義烏市流轉(zhuǎn)的土地面積1.07萬(wàn)hm2,占耕種面積的54.3%。通過(guò)調(diào)查分析可知，金寨縣農(nóng)民的農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)比例較小,沒(méi)有形成一定規(guī)模的流轉(zhuǎn)環(huán)境,農(nóng)民難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益;而義烏市的流轉(zhuǎn)比例高達(dá)54.3%,流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已成熟,農(nóng)民的土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理,農(nóng)民每年可得到持續(xù)穩(wěn)定的股權(quán)收益,農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度較高；薊州區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度則處于中等水平。

社會(huì)保障穩(wěn)定程度:農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度選取農(nóng)民享有的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、最低生活保障類(lèi)作為衡量指標(biāo),3個(gè)縣市已經(jīng)全部實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策,但新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村最低生活保障的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)存在著明顯的差異。金寨縣2015年農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為150元/月·人,2017年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為70元/月·人;薊州區(qū)2015年農(nóng)村居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為540元/月·人,2017年城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為150元/月·人;義烏市2015年農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為640元/月·人,2017年城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為150元/月·人。通過(guò)數(shù)據(jù)分析可知，義烏市的社會(huì)保障體系較完善,農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能被削弱,宅基地退出中的不確定性降低；金寨縣農(nóng)民社會(huì)保障水平相對(duì)較低,農(nóng)民仍對(duì)農(nóng)地的就業(yè)和社會(huì)保障功能依賴程度較大,宅基地退出中環(huán)境的不確定性較高；薊州區(qū)社會(huì)保障水平處于中等水平,宅基地退出中的不確定性中等。

綜上所述,金寨縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度較低,在宅基地退出過(guò)程中的不確定性較大,產(chǎn)生的交易費(fèi)用較高;薊州區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度相對(duì)較高,宅基地退出的不確定性處于中等水平,產(chǎn)生的交易費(fèi)用適中；義烏市的農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度均處于較高水平,宅基地退出的不確定性較小,產(chǎn)生的交易費(fèi)用較低。

表2 試點(diǎn)區(qū)交易費(fèi)用大小和治理結(jié)構(gòu)傾向?qū)Ρ?/p>

3.3 宅基地有償退出治理結(jié)構(gòu)傾向

通過(guò)分析比較3個(gè)試點(diǎn)區(qū)的8個(gè)不同指標(biāo)可知,各試點(diǎn)區(qū)在宅基地退出過(guò)程中產(chǎn)生的交易費(fèi)用多少與治理結(jié)構(gòu)傾向存在明顯的差異。金寨縣宅基地作為資產(chǎn)的專(zhuān)用性程度較高,交易不確定性較大,宅基地退出交易費(fèi)用較大,傾向?qū)蛹?jí)制治理結(jié)構(gòu);薊州區(qū)宅基地作為資產(chǎn)的專(zhuān)用性程度中等,交易不確定性中等,宅基地退出交易費(fèi)用適中,傾向中間混合制治理結(jié)構(gòu);義烏市宅基地作為資產(chǎn)的專(zhuān)用性程度較低,交易不確定性較小,宅基地退出交易費(fèi)用較小,傾向市場(chǎng)制治理結(jié)構(gòu)(表2)。

4 宅基地有償退出的三種模式

依據(jù)Williamson的四層次理論,各試點(diǎn)區(qū)的宅基地有償退出政策是一項(xiàng)正式制度,它是在一定的社會(huì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境下形成的。在宅基地退出政策的實(shí)施過(guò)程中,通過(guò)采用不同的治理結(jié)構(gòu),將會(huì)形成不同的退出模式,每種退出模式又會(huì)產(chǎn)生差異明顯的實(shí)施效果。

圖2 金寨縣“貨幣+宅基地”的退出模式

表3 金寨縣宅基地退出補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則[19]

4.1 金寨縣“貨幣+宅基地”模式

金寨縣形成了“貨幣+宅基地”退出模式。即在符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃前提下,鼓勵(lì)自愿退出宅基地的農(nóng)戶由自然村向中心村、中心鎮(zhèn)集聚,實(shí)行統(tǒng)建、聯(lián)建、自建等,同時(shí)通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善,以建設(shè)性補(bǔ)償作為輔助性補(bǔ)償,對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。該模式中宅基地的退出范圍包括縣城規(guī)劃區(qū)(含現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村宅基地。具體做法為:①運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)民原有的宅基地由村集體統(tǒng)一組織復(fù)墾,復(fù)墾指標(biāo)優(yōu)先保障村內(nèi)農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)等用地需求,節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)以720元/m2的價(jià)格在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用,收益由集體經(jīng)濟(jì)組織所有。有償調(diào)劑費(fèi)用主要用于宅基地騰退補(bǔ)償、宅基地整治復(fù)墾、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。其中,當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織不能承擔(dān)宅基地退出補(bǔ)償資金時(shí),由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提前墊付,后期從增值收益中歸還給縣政府。農(nóng)民通過(guò)統(tǒng)建、聯(lián)建、自建等方式取得房屋居住權(quán),不能入市交易(圖2)。②金寨縣宅基地退出補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則見(jiàn)表3。從表3可見(jiàn),金寨縣形成了“貨幣+宅基地”的退出模式,該模式以地方政府為主導(dǎo)。即地方政府制定統(tǒng)一的補(bǔ)償價(jià)作為退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民選擇在政府劃定的規(guī)劃區(qū)內(nèi)自建、自購(gòu)房屋,房屋的土地產(chǎn)權(quán)屬于集體所有,所擁有的房屋不能在市場(chǎng)上交易,這種模式與金寨縣宅基地退出傾向的層級(jí)制治理結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)。

4.2 薊州區(qū)“貨幣+購(gòu)房補(bǔ)貼”模式

薊州區(qū)形成了“貨幣+購(gòu)房補(bǔ)貼”模式。即以現(xiàn)金的形式對(duì)自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償,在貨幣補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上,政府實(shí)施農(nóng)村新型社區(qū)、農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)、集鎮(zhèn)購(gòu)房、經(jīng)濟(jì)適用房、商品房等安置補(bǔ)貼政策,并配以醫(yī)療、教育、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障等相應(yīng)優(yōu)惠政策。該模式的宅基地退出范圍包括除薊縣城區(qū)(含新城)、庫(kù)區(qū)搬遷村、兩個(gè)園區(qū)內(nèi)、景區(qū)內(nèi)和許家臺(tái)示范小城鎮(zhèn)內(nèi)共計(jì)168個(gè)村莊外的其余781個(gè)村莊。具體做法為:①運(yùn)行機(jī)制。薊州區(qū)對(duì)宅基地進(jìn)行復(fù)墾,將部分指標(biāo)用于產(chǎn)業(yè)用地,獲取現(xiàn)金、股份、股金等收益;另一部分指標(biāo)在縣域內(nèi)、市域內(nèi)安排使用,建設(shè)用地指標(biāo)基準(zhǔn)交易價(jià)格根據(jù)新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)等確定,集體獲得指標(biāo)收益?？h政府按照不少于264元/m2的額度給予村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償。村集體獲得的收益將用于自愿有償退出宅基地的回購(gòu)資金、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。農(nóng)民用宅基地退出獲得的補(bǔ)償購(gòu)買(mǎi)社區(qū)房屋,社區(qū)土地屬于集體所有,不能入市交易(圖3)。②薊州區(qū)宅基地退出補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則見(jiàn)表4。從表4可見(jiàn),薊州區(qū)形成了“貨幣+購(gòu)房補(bǔ)貼”模式,該模式宅基地退出是以“政府+市場(chǎng)”為主導(dǎo),退出補(bǔ)償方式以地方政府參考基準(zhǔn)地價(jià)制定的市場(chǎng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)或集體內(nèi)部自行流轉(zhuǎn)的可自行協(xié)商價(jià)格,農(nóng)民也可將富余指標(biāo)用于產(chǎn)業(yè)用地,獲取現(xiàn)金、股份、股金等收益,住宅小區(qū)的土地所有權(quán)歸集體所有。這種模式與薊州區(qū)宅基地退出傾向的混合制治理結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)。

圖3 薊州區(qū)“貨幣+購(gòu)房補(bǔ)貼”的退出模式

表4 薊州區(qū)宅基地退出補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則[20]

4.3 義烏市“資產(chǎn)置換”模式

義烏市宅基地退出形成了“資產(chǎn)置換”模式。即農(nóng)民將自己的宅基地直接與社區(qū)房屋進(jìn)行“資產(chǎn)置換”,給農(nóng)民補(bǔ)貼相應(yīng)居住面積的住房,并對(duì)就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等均納入城鎮(zhèn)保障體系,與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。該模式宅基地的退出范圍包括義烏市城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的281個(gè)村,由多村集中聯(lián)建安置到55個(gè)集聚區(qū)。具體做法為:①運(yùn)行機(jī)制。義烏市將宅基地復(fù)墾后,一部分征收為國(guó)有土地進(jìn)行出讓取得收益;另一部分復(fù)墾為耕地,形成“集地券”在義烏市資源要素交易平臺(tái)交易,指導(dǎo)價(jià)格確定為600元/m2,政府獲得的收益用于社區(qū)住房建設(shè)費(fèi)用、宅基地復(fù)墾費(fèi)用、土地開(kāi)發(fā)支出和利息。同時(shí),通過(guò)設(shè)立社投建設(shè)公司,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新社區(qū)集聚項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)工作,運(yùn)作前期費(fèi)用由財(cái)政補(bǔ)貼和市場(chǎng)運(yùn)作解決。此外,由房地產(chǎn)公司代建房屋,使小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、房屋品質(zhì)有所提升。農(nóng)民根據(jù)合法住宅建筑占地面積為基準(zhǔn),置換一定面積的房屋,由政府按權(quán)益保護(hù)價(jià)回購(gòu),入市交易(圖4)。②義烏市宅基地退出補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則見(jiàn)表5。從表5可見(jiàn),義烏市宅基地退出形成了“資產(chǎn)置換”模式,該模式的宅基地退出是以市場(chǎng)為主導(dǎo),農(nóng)民通過(guò)與政府的不斷博弈、談判,根據(jù)產(chǎn)權(quán)按一定比例置換房屋,農(nóng)民可獲得土地產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家的商品房或商業(yè)用房,同時(shí)在確?！皯粲兴印钡那疤嵯?農(nóng)民可選擇將房屋入市交易。這種模式與義烏市宅基地退出傾向的市場(chǎng)制治理結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)。

圖4 義烏市“資產(chǎn)置換”的退出模式

表5 義烏市宅基地退出補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則[21]

5 不同治理結(jié)構(gòu)下的宅基地退出模式探析

5.1 層級(jí)制治理結(jié)構(gòu)下的退出模式問(wèn)題

以增減掛鉤方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)資金平衡,資金缺口大。各地政府均認(rèn)為,偏遠(yuǎn)的農(nóng)村宅基地退出可采取建設(shè)用地增減掛鉤來(lái)解決資金問(wèn)題,但實(shí)際上卻出現(xiàn)了資金困難現(xiàn)象。許多縣市的建設(shè)區(qū)域本身規(guī)模較小,宅基地退出形成的指標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)交易。各地區(qū)提出要進(jìn)行跨縣市指標(biāo)交易,縣里的指標(biāo)賣(mài)到省城,中西部指標(biāo)賣(mài)到東部發(fā)達(dá)地區(qū),但發(fā)達(dá)地區(qū)本身并不缺指標(biāo)。因國(guó)家政策規(guī)定貧困縣的指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)交易,所以金寨縣交易價(jià)格有所提升,資金相對(duì)充裕;而其他經(jīng)濟(jì)條件較差且不能將指標(biāo)在省域交易的縣市,本身需要退出數(shù)量較多,縣級(jí)層面不能彌補(bǔ)資金缺口。宅基地復(fù)墾成耕地后,點(diǎn)多面廣,利用效率低。一方面,政府通過(guò)制度設(shè)計(jì),將偏遠(yuǎn)農(nóng)村的宅基地復(fù)墾成耕地后,引入產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目,但實(shí)際上很多土地處于種而不管的荒蕪狀態(tài)；另一方面,偏遠(yuǎn)地區(qū)復(fù)墾的耕地散、面積小,土壤較貧瘠、利用效率低,與目前各地撂荒的高質(zhì)量土地相比,復(fù)墾的意義不大。

5.2 混合制治理結(jié)構(gòu)下的退出模式問(wèn)題

社區(qū)農(nóng)民生活成本升高。農(nóng)民退出宅基地進(jìn)入集鎮(zhèn)集中居住區(qū)后,原來(lái)可利用庭院養(yǎng)殖家禽和種植蔬菜、瓜果的收入消失,家庭庭院經(jīng)濟(jì)收入減少,而物業(yè)管理費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)、水費(fèi)等生活成本明顯增加。同時(shí),對(duì)沒(méi)有放棄土地承包權(quán)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō),他們沒(méi)有離開(kāi)農(nóng)村、脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但住所的改變導(dǎo)致他們距耕地的距離增加,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本升高,這樣將無(wú)形中增大農(nóng)民退出宅基地的生活壓力。

房屋產(chǎn)權(quán)不完整、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受損。農(nóng)民放棄原有宅基地到中心社區(qū)居住后,一方面新住房面積一般比原住房小,不能滿足家庭現(xiàn)有成員的居住要求[22],這是對(duì)農(nóng)民原有宅基地使用權(quán)的一種剝削;另一方面，集體土地上的房屋不能像城鎮(zhèn)國(guó)有土地一樣可在土地市場(chǎng)上自由交易,大大削弱了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

5.3 市場(chǎng)制治理結(jié)構(gòu)下的退出模式問(wèn)題

政府資金來(lái)源不足。在市場(chǎng)制治理結(jié)構(gòu)下,農(nóng)民作為土地使用者具有談判權(quán)利,宅基地退出需要得到農(nóng)民的同意。政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的補(bǔ)償意愿,結(jié)合國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定制定補(bǔ)償方案。但如果當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)補(bǔ)償要求過(guò)高,希望按照房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益獲得補(bǔ)償,此時(shí)政府的財(cái)政能力有限,只能通過(guò)了解農(nóng)民退出補(bǔ)償預(yù)期等信息推動(dòng)退出進(jìn)度,這種模式下退出進(jìn)展可能極其緩慢。

6 結(jié)論與討論

金寨縣宅基地退出交易費(fèi)用較大,傾向?qū)蛹?jí)制的治理結(jié)構(gòu);薊州區(qū)宅基地退出交易費(fèi)用適中,傾向中間混合制的治理結(jié)構(gòu);義烏市宅基地退出交易費(fèi)用較小,傾向市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)。在不同的治理結(jié)構(gòu)下,金寨縣、薊州區(qū)、義烏市試點(diǎn)區(qū)形成了“貨幣+宅基地、貨幣+購(gòu)房補(bǔ)貼、資產(chǎn)置換”3種宅基地退出模式,3種模式在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)補(bǔ)償資金不足、復(fù)墾利用效率低、權(quán)屬不完整等問(wèn)題,各個(gè)地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況宅基地退出模式，規(guī)避可能出現(xiàn)的問(wèn)題。

需要注意的是:我國(guó)正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,許多地區(qū)盲目采用市場(chǎng)制進(jìn)行宅基地自愿有償退出,發(fā)生“一刀切”的辦法，引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾。因此，我們必須根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜地選擇不同的治理結(jié)構(gòu),形成適當(dāng)?shù)恼赝顺瞿Ｊ健?/p>

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[20]《薊州區(qū)宅基地管理暫行辦法》[EB/OL].https：//max.book118.com/html/2017/0619/116566013.shtm,薊州政務(wù)網(wǎng),2017-03-08.

[21]農(nóng)村宅基地制度改革的義烏探索[EB/OL].http：//www.yw.gov.cn/zjyw/ywkf/2015/gjmyzhggsd_27948/201608/t20160805_992776.shtml,中國(guó)義烏,2015-11-09.

[22]黃貽芳.農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題研究——以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為背景[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2014.

StudyonModeofPaidExitinRuralHomesteadUnderDifferentGovernanceStructures——BasedonThreeTypicalPilotProjectsinJinzhai,JizhouandYiwu

HU Yin-gen1,WANG Cong1,LIAO Cheng-quan2,WU Xin1
(1.College of Public Management,Huazhong Agricultural University,Wuhan,430070,China;2.Guangdong Zhongdi Real-estate Appraisal amp; Planning Design Go.,Ltd,Guangzhou 510000,China)

The governance structure of the exit in the pilot area was analyzed by using the transaction cost method to reveal the different modes of the homestead under the different governance structures,to analyze the problems in the operation of the various modes,so that the other areas could learn according to the own actual situation.The results showed that:①Jinzhai,Jizhou,Yiwu formed themoney+homestead,money+purchasesubsidiesandassetreplacementthree homestead exit mode under the hierarchical system respectively,mixed system and market governance structure.②3 kinds of exit modes could provide a better reference for each region,but still should pay attention to the implementation of the lack of compensation funds,inefficient reclamation,incomplete ownership and other issues.Therefore,the region should carefully chose governance structure according to local conditions,to form the appropriate homestead exit mode.

governance structure;homestead;paid exit;exit mode

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.12.001

F301.24

A

1005-8141(2017)12-1411-06

2017-10-12；

2017-11-25

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下建設(shè)用地優(yōu)化配置的動(dòng)力、績(jī)效與配套機(jī)制研究”(編號(hào):41271191);國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“宅基地有償退出與有償使用策略對(duì)農(nóng)戶決策行為的影響機(jī)理、響應(yīng)閾值與政策優(yōu)化”(編號(hào):41671173)。

及通訊作者簡(jiǎn)介：胡銀根(1970-),男,安徽省懷寧人,博士,副教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向?yàn)橥恋乩霉芾砼c土地信息。