錢亦琛

摘 要：河流是人類文明的發(fā)祥地，有關(guān)河流的國(guó)家間爭(zhēng)端在歷史上從未停息。中國(guó)擁有世界上最多的國(guó)際河流，且是這些國(guó)際河流中絕大部分的發(fā)祥地，是名副其實(shí)的“亞洲水塔”。中國(guó)試圖在瀾滄江流域建設(shè)一系列水電站，但因?yàn)橄掠我恍﹪?guó)家對(duì)我國(guó)建設(shè)部分水壩反對(duì)意見(jiàn)強(qiáng)烈，以致我國(guó)對(duì)瀾滄江的水資源整體規(guī)劃受到影響。本文從分析我國(guó)與流域內(nèi)各國(guó)的開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀著手，結(jié)合國(guó)際河流的相關(guān)國(guó)際法原理，對(duì)中國(guó)開(kāi)發(fā)湄公河流域水資源的合理性進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：國(guó)際河流 瀾滄江-湄公河 水道公約

1湄公河流域的開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

河流是人類文明的發(fā)祥地，有關(guān)河流的國(guó)家間爭(zhēng)端在歷史上從未停息。中國(guó)擁有世界上最多的國(guó)際河流，且是這些國(guó)際河流中絕大部分的發(fā)祥地，是名副其實(shí)的“亞洲水塔”。

我國(guó)的國(guó)際河流資源主要集中在我國(guó)西南的地形第一第二階梯交界一帶。其中，無(wú)論是水資源豐富程度還是著名度和糾紛程度上，又以瀾滄江—湄公河為最。瀾滄江—湄公河發(fā)源于中國(guó)青海省玉樹(shù)藏族自治州雜多縣境內(nèi)的唐古拉山北麓，全長(zhǎng)4800多公里，流經(jīng)中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)和柬埔寨以及越南等六個(gè)國(guó)家，從越南胡志明市匯入南海，流域面積約80萬(wàn)平方千米。由于湄公河所流經(jīng)的地域地理?xiàng)l件不同，國(guó)家的社會(huì)背景不同，歷史文化不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，導(dǎo)致了各個(gè)國(guó)家的需要不能相一致。國(guó)家作為領(lǐng)土主權(quán)的擁有和利益需求的代表，由利益需求不同激化的矛盾將會(huì)導(dǎo)致國(guó)家間的沖突。

中國(guó)、老撾緬甸三國(guó)屬于湄公河的上游國(guó)。中國(guó)和老撾最為看重的是瀾滄江流域可開(kāi)發(fā)的水力資源，在各自干流上計(jì)劃修建大量水電站。中國(guó)在湄公河上游修建水電站是主要為了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源需要；而老撾經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，將多余電力賣給泰國(guó)，是其外匯收入的主要來(lái)源之一。湄公河在緬甸只是作為與老撾、泰國(guó)的界河存在，因此對(duì)其關(guān)注力度較小，主要注重對(duì)湄公河一帶金三角區(qū)域的禁毒行動(dòng)。泰、柬、越三國(guó)是湄公河的下游國(guó)，下游國(guó)家擔(dān)心上游國(guó)家在湄公河上進(jìn)行的水力開(kāi)發(fā)、尤其是修建大壩等活動(dòng)，會(huì)對(duì)下游的河流徑流量產(chǎn)生影響，進(jìn)而威脅到下游地區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)以及國(guó)家安全，因此對(duì)上游國(guó)筑壩的反對(duì)意愿最為強(qiáng)烈。泰國(guó)既受益于上游水電開(kāi)發(fā)（老撾的水電輸送），又急需湄公河河水用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市用水的需要。在2013年，泰國(guó)宣布了一項(xiàng)從湄公河引水的計(jì)劃，計(jì)劃將湄公河的水引向泰國(guó)最為干旱的地區(qū)，引起了下游越南和柬埔寨的不滿。柬埔寨經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，對(duì)湄公河的關(guān)注點(diǎn)主要在其水文變化及其對(duì)漁業(yè)和大湖生態(tài)的影響。越南位于湄公河的最下游，湄公河三角洲是其重要的產(chǎn)糧區(qū)和經(jīng)濟(jì)中心，水稻產(chǎn)量占全國(guó)產(chǎn)量的50%、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出的40%。

綜上所述，我們可以看到，湄公河流域的相關(guān)國(guó)家之間客觀存在著各種沖突問(wèn)題，這種沖突是必然存在的。國(guó)際河流間的爭(zhēng)端必須從國(guó)際法的角度來(lái)進(jìn)行審視。

2我國(guó)開(kāi)發(fā)瀾滄江水資源的國(guó)際法理論依據(jù)

2.1國(guó)際河流法體系

國(guó)內(nèi)國(guó)際河流的研究學(xué)者王志堅(jiān)認(rèn)為國(guó)際河流法不能與國(guó)際水法相互模糊，國(guó)際水法與國(guó)際河流法都調(diào)整河流生態(tài)與水體，但兩者調(diào)整對(duì)象上還有不同，國(guó)際河流法還調(diào)整國(guó)際河流睡眠航行利用好劃界等問(wèn)題。他由此總結(jié)出的國(guó)際河流法體系由普遍、特殊和一般國(guó)際河流法組成。

其中，對(duì)一切國(guó)家具有普遍約束力的關(guān)于國(guó)際河流的利用與保護(hù)的規(guī)則，是普遍國(guó)際河流法。但是從目前來(lái)講，世界上共有140多個(gè)國(guó)家有國(guó)際河流，而并沒(méi)有一個(gè)成文的公約是其中大多數(shù)國(guó)家簽署或公認(rèn)的普遍國(guó)際法。但是在國(guó)際河流法的立法過(guò)程中，曾經(jīng)有1911年《國(guó)際水道非航行用途的國(guó)際規(guī)則》，1921年《國(guó)際性可航水道制度公約及規(guī)約》，1966年《國(guó)際河流利用規(guī)則》和1997年《國(guó)際水道非航行使用法公約》。這些規(guī)則和公約中確定了某些普遍適用的原則，適用于所有的流域國(guó)家，因此可認(rèn)為是普遍國(guó)際河流法。

特殊國(guó)際河流法指對(duì)兩個(gè)或少數(shù)國(guó)家生效的國(guó)際法。具體實(shí)踐中，特殊國(guó)際法表現(xiàn)為流域國(guó)雙邊或多邊之間締結(jié)的法律條約，具有最強(qiáng)的法律效力，因此是國(guó)際河流法的主體。

一般國(guó)際河流法則指對(duì)于許多國(guó)家具有約束力的國(guó)際法，一般以區(qū)域國(guó)際河流法為主體。這種類型國(guó)際法既結(jié)合區(qū)域國(guó)家具體發(fā)展情況，又兼顧區(qū)域河流地理狀況的條約，成了國(guó)際河流法的主流發(fā)展方向。

2.2我國(guó)開(kāi)發(fā)瀾滄江進(jìn)程中應(yīng)遵循的國(guó)際法

首先從普遍國(guó)際河流法的角度看，《赫爾辛基規(guī)則》未被大多數(shù)國(guó)家所接受，但其一般精神由1997年《國(guó)際水道非航行使用法公約》所繼承。我國(guó)尚未加入97年《國(guó)際水道非航行使用法公約》，因此該公約對(duì)我國(guó)也不具有國(guó)際法上的約束力。但其中確定的七大普遍適用的原則構(gòu)成了國(guó)際河流法的淵源，是我國(guó)需要遵守的，這七大基本原則分別是公平合理利用、不造成重大損害、一般合作義務(wù)、互通信息與資料、維持與保護(hù)水資源及其生態(tài)系統(tǒng)、自由通航和補(bǔ)償原則。

從特殊國(guó)際河流法的角度看，我國(guó)與湄公河流域國(guó)家簽署的有關(guān)河流利用的條約十分有限，僅在上游國(guó)通航以及水文資料交換上有部分協(xié)議。因此并沒(méi)有能對(duì)中國(guó)形成約束力的特殊國(guó)際河流法。

從一般國(guó)際河流法的角度看，中國(guó)與湄公河次區(qū)域的合作成效頗豐，但主要協(xié)議都集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)河流資源開(kāi)發(fā)利用的區(qū)域條約尚未達(dá)成，這也與上游國(guó)與下游國(guó)難以調(diào)和的深刻矛盾有關(guān)。

綜上所述，我國(guó)在開(kāi)發(fā)瀾滄江進(jìn)程中，只有在條約中確定的七大普遍原則對(duì)我國(guó)的開(kāi)發(fā)進(jìn)程具有國(guó)際法約束力。其實(shí)，如何在七大基本原則中的“公平利用原則”和“不造成重大損害原則”中尋求平衡點(diǎn)，是處理好國(guó)際河流開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議的關(guān)鍵。上游國(guó)家往往注重前者，而下游國(guó)家則將重點(diǎn)放在后者上。

2.3我國(guó)開(kāi)發(fā)瀾滄江進(jìn)程中的合理性探討

從上述規(guī)劃來(lái)看，中國(guó)在境內(nèi)瀾滄江流域修建水電站將產(chǎn)生巨大的能源收益。因?yàn)闉憸娼谥袊?guó)境內(nèi)擁有最大的落差以及上游國(guó)中第二大的徑流量，這些修建大壩的規(guī)劃是完全出于合理利用的考慮的。出于對(duì)普遍國(guó)際河流法中的第一條“公平合理利用”原則中“公平”的考慮，如果中國(guó)的這些水利項(xiàng)目全部實(shí)行，必將對(duì)下游國(guó)產(chǎn)生巨大影響，因此中國(guó)在水電項(xiàng)目的實(shí)際后續(xù)進(jìn)展中做了一定的妥協(xié)，將勐松水電站，里底水電站，托巴水電站等一些收益較小或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境有不理影響的電站停工，以實(shí)現(xiàn)下游國(guó)家的公平利用。中國(guó)終止瀾滄江流域部分水電站的行為，標(biāo)志著中國(guó)以犧牲自身利益謀求區(qū)域共同發(fā)展，和對(duì)生態(tài)環(huán)境的綜合考量，也體現(xiàn)了對(duì)“一般合作義務(wù)”和“維持與保護(hù)水資源及其生態(tài)系統(tǒng)”這兩條原則的遵守。

2016年，受強(qiáng)厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，越南南部的湄公河三角洲遭受了百年來(lái)最嚴(yán)重的旱情，湄公河水位也降至近90年最低。湄公河三角洲比往常提早2個(gè)月出現(xiàn)海水入侵現(xiàn)象，大批農(nóng)作物受到威脅，沿海多省份出現(xiàn)將經(jīng)受較長(zhǎng)時(shí)間的缺水的可能。除越南之外，湄公河流域其他國(guó)家也遭受干旱襲擊。中國(guó)西南地區(qū)也受厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，遭遇部分旱情，水域來(lái)水偏少兩成。在此情形下，越方向中方遞交照會(huì)，希望中方進(jìn)一步加大景洪水電站下泄流量，以助緩解湄公河下游旱情。為回應(yīng)越方關(guān)切，國(guó)家防總、水利部商外交部決定，我方在力所能及的條件下，努力克服流域來(lái)水偏枯、河道航運(yùn)安全保障、電網(wǎng)調(diào)度、電站機(jī)組檢修等一系列困難，實(shí)施瀾滄江梯級(jí)水電站水量應(yīng)急調(diào)度，進(jìn)一步加大景洪水電站下泄流量，以助緩解越方旱情。此次瀾滄江梯級(jí)水電站泄流達(dá)1000立方米每秒左右，累計(jì)為下游補(bǔ)水27億立方米，有效地改善了湄公河下游枯水期供水條件。中國(guó)的所作所為完全遵循了“不造成重大損害原則”這一普遍原則。同時(shí)在大旱期間中國(guó)向湄公河委員會(huì)相關(guān)成員國(guó)提供了中國(guó)的水文資料，是中國(guó)遵循“互通信息與資料”這一普遍原則的體現(xiàn)。

另外上文表1中提到的1994年中、老簽訂的《客貨運(yùn)輸協(xié)議》與2000年中、老、緬、泰《商船通航協(xié)定》也是中國(guó)遵循“自由通航和補(bǔ)償”這一普遍原則的體現(xiàn)。

綜上所述，中國(guó)在瀾滄江流域開(kāi)發(fā)的開(kāi)發(fā)是完全符合普遍國(guó)際河流法的七大基本原則的，所以在國(guó)際法角度上中國(guó)在國(guó)際法法理上占據(jù)主動(dòng)。

3推動(dòng)中國(guó)與湄公河流域國(guó)合作開(kāi)發(fā)的國(guó)際法策略

在國(guó)外媒體和學(xué)者大肆宣揚(yáng)中國(guó)威脅論的今天，國(guó)外對(duì)于中國(guó)水壩威脅論的言論力度也不小。部分媒體將中國(guó)的瀾滄江干流水電項(xiàng)目視為中國(guó)控制中南半島的利器。然而，無(wú)論從自然環(huán)境角度還是國(guó)際法角度看，我國(guó)對(duì)于瀾滄江的水力資源的開(kāi)發(fā)是完全合理、合法的。中國(guó)在鄰國(guó)出現(xiàn)旱情時(shí)火種送炭般的援助也讓水壩威脅論的說(shuō)法不攻自破。然而，中國(guó)作為世界上最大的上游國(guó)，隨著對(duì)邊陲地區(qū)水力資源開(kāi)發(fā)力度的加大，此類國(guó)際河流爭(zhēng)端只會(huì)愈發(fā)明顯。中國(guó)為了擴(kuò)大內(nèi)需，緩解一次性能源的壓力，在水電建設(shè)中經(jīng)常犯未批先建、未評(píng)先建的沖動(dòng)錯(cuò)誤。我國(guó)雖然在瀾滄江—湄公河流域的開(kāi)發(fā)在國(guó)際法理上占據(jù)主動(dòng)，但在別的國(guó)際河流爭(zhēng)端中并不能次次保證都占據(jù)主動(dòng)。中國(guó)還應(yīng)調(diào)整策略，合理應(yīng)對(duì)。在未來(lái)，中國(guó)在國(guó)際河流開(kāi)發(fā)問(wèn)題上可有如下策略：

一、選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)，簽署協(xié)定加入湄公河管理委員會(huì)。這是出于締結(jié)區(qū)域國(guó)際河流條約的策略考量。加入湄公河管理委員會(huì)是制定既兼顧區(qū)域地理生態(tài)，又結(jié)合六國(guó)具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般性條約的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。該策略對(duì)別的流域國(guó)將做出較大的讓步，但其成功也要看這些國(guó)家對(duì)中國(guó)的態(tài)度是否一致。這也是我國(guó)在湄公河流域合作開(kāi)發(fā)中能夠采取的最為妥協(xié)的策略。

二、主導(dǎo)雙邊或多邊水道協(xié)定的談判與實(shí)施。中國(guó)與湄公河各流域國(guó)之間水道協(xié)定的缺乏，是爭(zhēng)端出現(xiàn)的主要原因。《國(guó)際水道非航行使用法公約》中規(guī)定，流域國(guó)雙邊或多邊的水道協(xié)定優(yōu)先于公約中的法律條例要求。因此流域國(guó)雙邊或多邊之間締結(jié)的法律條約，是具有最強(qiáng)的法律約束力的部分。中國(guó)一旦能與某個(gè)國(guó)家簽訂協(xié)議，就能打開(kāi)突破口，主導(dǎo)湄公河流域的開(kāi)發(fā)。

三、權(quán)衡利弊，選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)，加入《國(guó)際水道非航行使用法公約》；或發(fā)展推動(dòng)對(duì)上游國(guó)和整個(gè)河流流域的可持續(xù)發(fā)展有利的國(guó)際規(guī)則。這個(gè)策略從普遍國(guó)際河流法的角度入手，因?yàn)楝F(xiàn)行的國(guó)際河流法普遍原則對(duì)中國(guó)這類上游國(guó)很不友好，在是否加入這個(gè)問(wèn)題上需要進(jìn)行多重考量。加入《國(guó)際水道公約》有利有弊，我國(guó)在與流域內(nèi)各國(guó)的水資源合作進(jìn)程中，在本國(guó)自身利益和良好的國(guó)際形象中，必然要做一個(gè)折衷之選，而這個(gè)選擇也可以隨著我們國(guó)家實(shí)力與戰(zhàn)略的變化而擇機(jī)調(diào)整。

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