王寶忠

摘要： 移民安置規(guī)劃工作是水電工程建設工作的重要組成部分，在具體的實施過程中，由于多種原因會產(chǎn)生一定程度的變更，現(xiàn)階段，對移民安置規(guī)劃變更的處理程序還沒有形成有效、統(tǒng)一的管理機制。本文在分析移民安置規(guī)劃變更分類方法的基礎上提出了移民安置規(guī)劃變更的處理程序及各方職責，最后提出當前階段處理移民安置規(guī)劃變更的建議，供參與各方在處理移民安置規(guī)劃變更時參考。

Abstract： The resettlement planning work is an important part of hydropower engineering construction work， and in the specific implementation process， due to various reasons， there will be a certain degree of change， but at the present stage， it has not formed an effective and unified management mechanism for the processing program for resettlement planning changes. This paper is based on the analysis of classification method of resettlement planning change， presents the resettlement plan change procedures and responsibilities of the parties， and finally puts forward the proposals， so as to provide references for the participation of all parties to treat resettlement planning changes.

關鍵詞： 移民安置規(guī)劃變更；處理程序；水電工程

Key words： resettlement planning change；treatment process；hydropower project

中圖分類號：D632.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）33-0066-03

1 概述

移民安置規(guī)劃工作是水電工程建設工作的重要組成部分，具有政策性強、程序復雜、牽涉面廣、投資數(shù)額占工程投資比重大等特點，是一項多學科、交叉性、綜合性極強的工作。經(jīng)過審批的移民安置規(guī)劃是實施機構組織實施移民安置工作的基本依據(jù)，在具體的實施過程中，由于多種原因會產(chǎn)生一定程度的變更。

現(xiàn)價段，對移民安置規(guī)劃變更等分類方法與處理程序還沒有形成規(guī)范、有效的標準、管理機制。實際工作中，有些變更沒有履行必要的變更程序而直接實施，導致變更隨意性較大，缺少依據(jù)，職責不清等現(xiàn)象，給移民安置規(guī)劃工作留下重大隱患。本文擬通過對變更分類標準、變更處理程序、參與各方職責等相關問題的分析、闡述，探討一套相對完善的移民安置規(guī)劃變更分類標準和變更處理程序。

2 移民安置規(guī)劃變更及分類探討

2.1 移民安置規(guī)劃變更

水電工程移民安置規(guī)劃變更是指在移民安置實施過程中，根據(jù)工程建設的實際情況，依據(jù)國家和地方有關政策、相關技術標準等，對已經(jīng)審定或批準的移民安置規(guī)劃進行的修改，使得變化后的移民安置規(guī)劃更符合項目的實際情況，包括對建設范圍、規(guī)模、方案、布局等方面的調(diào)整、補充和優(yōu)化等。

對于變更的分類可以從三個方面分析，首先從移民安置規(guī)劃變更的原因及提出方來分類，以利于明確參與變更各方職責；第二從變更的內(nèi)容差異來分類，以利于與具體的移民安置規(guī)劃內(nèi)容相銜接；第三從變更的程度差異來分類，以利于明確不同的變更應履行的審查程序。

2.2 按變更原因及提出方分類

按照水電工程移民安置規(guī)劃變更的原因及提出方可分為設計單位提出的變更、業(yè)主單位提出變更、實施機構提出的變更、施工單位提出的變更。此分類的主要意義在于明確移民安置規(guī)劃變更參與各方的職責。

①設計單位提出的變更。設計單位提出的變更一般是指在項目實施過程中，為保證工程質(zhì)量、完善設計、修正設計措施以及結合現(xiàn)場實施條件變化而進行的設計修改工作。其內(nèi)容主要包括由于各類不可預見因素導致的變更，比如惡劣天氣、地質(zhì)災害等；由于國家政策法規(guī)的調(diào)整而造成的變更；由于設計工作本身存在紕漏或其他原因?qū)е碌脑O計變更等。

②管理單位提出的變更。管理單位提出的變更通常是指由業(yè)主方提出，要求完成審定設計范圍之外的工作的一種變更，其內(nèi)容主要包括提高部分技術標準、調(diào)整實施方案、擴大建設規(guī)模等。

③實施機構提出的變更。實施機構提出的變更一般是指地方政府在實施過程中，結合移民安置實施的實際情況提出的變更，主要包括移民安置意愿變化、安置點位置變化等變更。

④施工單位提出的變更。施工單位提出的變更一般是指由于施工條件與原設計發(fā)生變化，由實施單位根據(jù)現(xiàn)場實際情況提出的超出審定設計范圍外工作的一種變更，主要包括工程量的變更、一些技術參數(shù)的變更等。

2.3 按照變更的內(nèi)容分類

根據(jù)《水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（DL/T5064-2007），移民規(guī)劃設計的主要任務有：確定建設征地處理范圍，調(diào)查建設征地實物指標，提出移民安置總體規(guī)劃，進行農(nóng)村移民安置、城市集鎮(zhèn)遷建、專業(yè)項目處理、庫底清理、移民安置區(qū)環(huán)境保護和水土保持的規(guī)劃設計，提出水庫水域開發(fā)利用和水庫移民后期扶持措施，編制建設征地移民安置補償費用概算等。

從變更的內(nèi)容分析，移民安置規(guī)劃變更在實際工作中，主要可以分為三類：建設征地范圍及實物指標變化、農(nóng)村移民安置規(guī)劃和城市集鎮(zhèn)遷建方案變化、專業(yè)項目處理方案變化三類。endprint

①建設征地范圍及實物指標變化。建設征地范圍及實物指標變化主要包括建設征地范圍變化、重要實物指標變化、一般實物指標變化幾個方面分類。建設征地范圍應變化包括永久占地和臨時用地范圍變化；重要實物主要指標包括人口、耕地、園地、房屋、主要專業(yè)項目等實物指標數(shù)量變化；一般實物指標主要指林地、牧草地、未利用地實物指標數(shù)量變化。

②農(nóng)村移民安置規(guī)劃、城市集鎮(zhèn)遷建方案變化。農(nóng)村移民安置規(guī)劃、城市集鎮(zhèn)遷建方案變化主要包括移民集中安置點新址地點變化、人口規(guī)模、新址規(guī)模變化、投資變化、安置標準變化等方面。

③專業(yè)項目處理方案變化。專業(yè)項目處理方案變化主要指建設征地及移民安置規(guī)劃涉及的專業(yè)項目的規(guī)模、標準、地點、投資等方面發(fā)生變化。

2.4 按照變更的程度分類

根據(jù)《水電工程設計變更管理辦法》（國能新能[2011]361號），水電工程設計變更分為一般設計變更和重大設計變更。重大設計變更是指涉及工程安全、質(zhì)量、功能、規(guī)模、概算，以及對環(huán)境、社會有重大影響的設計變更。除上述變更外，還有一些設計變更始于一般設計變更，一般設計變更對民安置規(guī)劃重大設計變更范圍作如下規(guī)定：城（集）鎮(zhèn)遷建和專項處理方案重大變化；移民安置方案與移民安置進度的重大變化；征地范圍調(diào)整及重要實物指標的較大變化。

為了提高移民安置規(guī)劃變更在具體實施時的操作性，從變更程度的程度差異來分析，移民安置規(guī)劃變更可以分為三級，即重大變更、較大變更和一般變更，此分類有利于明確不同變更的審查級別及程序。

①重大變更。建議根據(jù)批準的移民安置規(guī)劃，有下列情形之一的即為重大變更：

1）建設征地范圍（含永久、臨時）變化超過10%或總量超過500畝；

2）以縣為單位，房屋、園地、耕地、人口、主要專業(yè)項目實物量變化幅度超過10%；

3）以縣為單位，林地、牧草地、未利用地實物指標數(shù)量變化幅度超過10%；

4）超過三百人的移民集中安置點規(guī)劃新址建設地點出現(xiàn)變化，包括企事業(yè)單位新址、城市集鎮(zhèn)新址、農(nóng)村集中居民點等；

5）移民集中安置點搬遷安置人口或規(guī)劃新址占地變化幅度超過20%，且超過50萬元，包括企事業(yè)單位新址、城市集鎮(zhèn)新址、農(nóng)村集中居民點等；

6）安置標準變化幅度大于20%；

7）某項移民工程被取消；或者專項工程建設標準出現(xiàn)改變，導致移民安置規(guī)劃方案出現(xiàn)重大變化；

8）導致移民安置規(guī)劃方案發(fā)生重大變化的還包括專項工程的服務范圍或建設地點等出現(xiàn)變化；

9）工程建設單體項目投資變化幅度大于10%，且超過50萬元。

②較大變更。

1）建設征地范圍（含永久、臨時）變化超過5%或總量超過300畝；

2）以縣為單位，人口、耕地、園地、房屋、主要專業(yè)項目實物量變化幅度大于5%；

3）以縣為單位，林地、牧草地、未利用地實物指標數(shù)量變化幅度大于5%；

4）100人以上的移民集中安置點規(guī)劃新址（包括農(nóng)村集中居民點、城市集鎮(zhèn)新址、企事業(yè)單位新址等）建設地點改變；

5）移民集中安置點搬遷安置人口或規(guī)劃新址占地（包括農(nóng)村集中搬遷、城市集鎮(zhèn)遷建、企事業(yè)單位搬遷等）變化幅度大于10%，且超過30萬元；

6）安置標準變化幅度大于10%；

7）工程建設單體項目投資變化幅度大于5%，且超過30萬元。

③一般變更。重大變更、較大變更之外的為一般變更。

3 移民安置規(guī)劃變更處理程序完善對策

3.1 現(xiàn)行移民安置規(guī)劃變更處理政策概述

目前移民安置規(guī)劃變更在移民安置的政策層面、行業(yè)層面上都還沒有形成一套相對統(tǒng)一、相對完善的政策，現(xiàn)對現(xiàn)行的一些關于移民安置規(guī)劃變更的處理政策概述如下：

①根據(jù)《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號），經(jīng)批準的移民安置規(guī)劃是組織實施移民安置工作的基本依據(jù)，應當嚴格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或者修改；確需調(diào)整或者修改的，應當按規(guī)定重新報批。

②根據(jù)《水電工程設計變更管理辦法》（國能新能[2011]361號），設計單位應結合工程建設實際，復核工程設計方案和主要參數(shù)，及時提出必要的設計變更文件。建設單位、監(jiān)理單位和施工單位可以提出變更設計的建議，設計單位應考慮施工水平和管理水平的影響，對變更設計的建議進行技術、經(jīng)濟論證。若存在變更必要，設計單位負責編制設計變更設計。若設計變更是在工程建設期間發(fā)生的，由于應急處置或者搶險求援導致的，應由參建各方代表簽字確認。屬于重大設計變更的，建設單位應及時組織設計單位編制設計變更文件，并按規(guī)定程序報審。審查單位在收到建設單位重大設計變更審查申請后，負責組織開展審查工作，提出審查意見，報送國家能源局。需要注意的是一般審定過的重大設計變更不允許超過一次，若存在必須變更的情況，建設單位應慎之又慎，先進行充分論證變更的必要性，然后履行相關變更程序。

③依據(jù)《湖南省大中型水庫移民安置工程建設項目管理暫行辦法》（湘移發(fā)[2012]10號）規(guī)定，項目變更不涉及項目建設標準、規(guī)模和地點，在審定預算范圍內(nèi)，經(jīng)過相關單位申請及監(jiān)理單位同意后，項目設計單位可制定和出具設計變更文件，由項目建設責任單位提交給縣級移民管理機構審批。若目變更不涉及項目建設標準、規(guī)模和地點，但是預算不在審定預算范圍內(nèi)，超過預算5%以下且變更資金額度在20萬元以內(nèi)的，經(jīng)相關單位申請及監(jiān)理單位同意，可項目設計單位可制定和出具設計變更文件，由項目建設責任單位提交給縣級移民管理機構初審，初審合格后報上一級同部門審批，報省移民管理機構備案。若項目變更涉及項目建設標準、規(guī)模和地點，或項目投資大大高于審定預算，預算超5%且變更額度在20萬元以上，經(jīng)相關部門申請及監(jiān)理部門同意后，項目設計單位出具設計變更文件，報縣級移民管理機構初審，由移民安置主體規(guī)劃設計單位、移民監(jiān)督評估單位簽署意見，報市級移民管理機構商水庫建設項目法人審核后，報省移民管理機構審批。endprint

④根據(jù)《云南省大中型水利水電工程建設征地移民安置實施階段設計變更管理工作辦法》（2011年9月15日實施），移民安置實施過程中的設計變更申請，由綜合設計或縣級實施機構提出。州（市）移民管理機構在接到設計變更申請后，對一般設計變更申請作出批復；對重大設計變更申請?zhí)岢龀鯇徱庖姾髨笫∫泼窆芾頇C構。省移民管理機構在受理重大設計變更申請后，明確是否同意設計變更申請。

現(xiàn)階段，在移民安置規(guī)劃變更實施過程中主要存在變更處理依據(jù)不足，分類界限不清晰，變更程序混亂、處理起來困難等問題。

3.2 移民安置規(guī)劃變更程序完善對策

3.2.1 移民安置規(guī)劃變更處理程序

針對重大變更、較大變更、一般變更不同程度的變更，移民安置規(guī)劃變更處理程序相應的也分為三種，即重新審批、備案、現(xiàn)場確認。

①重新審批。對于界定為移民安置規(guī)劃重大變更的應履行的程序如下：

1）由建設單位或監(jiān)理單位組織相關單位現(xiàn)場查勘；

2）由建設單位或綜合監(jiān)理組織召開專題會議；

3）由建設單位委托原設計單位編制變更文件；

4）由建設單位將變更文件提交綜合設計、綜合監(jiān)理審查；

5）由建設單位將綜合設計、綜合監(jiān)理審核后的變更文件報原審批單位審批。

②備案。對于移民安置規(guī)劃較大變更的應履行的程序如下：

1）由建設單位或監(jiān)理單位組織相關單位現(xiàn)場查勘；

2）由建設單位或綜合監(jiān)理組織相關單位召開專題會議；

3）由建設單位委托原設計單位編制變更文件；

4）由建設單位將變更文件提交綜合設計、綜合監(jiān)理審查；

5）由建設單位將綜合設計、綜合監(jiān)理審查后的變更文件報原審批單位備案。

③現(xiàn)場簽認。對于移民安置規(guī)劃一般變更的應履行的程序如下：

1）由建設單位或監(jiān)理單位組織相關單位現(xiàn)場查勘；

2）由建設單位或綜合監(jiān)理組織相關單位召開專題會議；

3）由變更的提出方、建設單位、綜合設計、綜合監(jiān)理、實施機構進行現(xiàn)場簽認。

3.2.2 各方職責

在水電站工程建設征地移民安置項目實施過程中，主要的參與各方有建設單位、實施單位、綜合監(jiān)理單位、綜合設代單位、單體設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位，在變更處理中各相關單位都有各自的職責。

①建設單位。

1）提出變更；

2）組織現(xiàn)場查勘、組織召開專題會議；

3）現(xiàn)場簽認移民安置規(guī)劃變更；

4）移民安置規(guī)劃變更文件報批。

②實施單位。

1）提出變更；

2）參與現(xiàn)場查勘及現(xiàn)場專題會議；

3）參與移民安置規(guī)劃變更文件編制、審查等相關工作。

③綜合監(jiān)理單位。

1）協(xié)助業(yè)主或受業(yè)主委托組織現(xiàn)場查勘、組織召開專題會議；

2）參與現(xiàn)場查勘及現(xiàn)場專題會議；

3）現(xiàn)場簽認移民安置規(guī)劃變更；

4）審查移民安置規(guī)劃變更文件，提出相應意見。

④綜合設計單位。

1）提出變更；

2）參與現(xiàn)場查勘及現(xiàn)場專題會議；

3）現(xiàn)場簽認移民安置規(guī)劃變更；

4）審查移民安置規(guī)劃變更文件，提出相應意見。

⑤單體設計單位。

1）提出變更；

2）參與現(xiàn)場查勘及現(xiàn)場專題會議；

3）編制移民安置規(guī)劃變更文件；

⑥施工單位。

1）提出變更；

2）參與現(xiàn)場查勘及現(xiàn)場專題會議；

3）配合移民安置規(guī)劃變更文件編制、審查等相關工作。

⑦工程監(jiān)理單位。

1）負責核實工程變更的相關工程量；

2）配合移民安置規(guī)劃變更文件編制工作。

4 建議

目前，亟需出臺相對統(tǒng)一的移民安置規(guī)劃變更政策，規(guī)范移民安置規(guī)劃變更的處理程序及相關工作，在處理移民安置規(guī)劃變更時各方應注意以下事項：

①尊重事實，提出符合工程實際情況的移民安置規(guī)劃變更；②科學論證，編制移民安置規(guī)劃變更文件；③嚴格履行相應的移民安置規(guī)劃變更處理程序，使得移民安置規(guī)劃變更依法依規(guī)。在規(guī)范移民安置規(guī)劃變更程序程序的同時，要明確各方職責，特別是要充分發(fā)揮建設單位的組織、協(xié)調(diào)作用和綜合監(jiān)理、綜合設代的技術把關作用，尊重科學、實事求是，確保變更的真實、合理、合法。

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