□鄭 軍 閆耀靈

[安徽財經(jīng)大學(xué) 蚌埠 233030]

美國農(nóng)業(yè)保險扶貧政策制度綜述

□鄭 軍 閆耀靈

[安徽財經(jīng)大學(xué) 蚌埠 233030]

美國政府反貧困政策體系的創(chuàng)立可追溯到20世紀(jì)30年代，《社會保障法》的頒布是其開始的標(biāo)志。作為全球最大的農(nóng)業(yè)保險市場，農(nóng)業(yè)保險在這一體系中起到了不可替代的作用。美國農(nóng)業(yè)保險制度經(jīng)過一系列改革，形成了完善的運行機制，它作為一項創(chuàng)新支農(nóng)扶貧政策，具有廣泛的覆蓋范圍和各種保障計劃，并且通過雙向財政補貼手段進(jìn)行保費補貼，確保農(nóng)業(yè)保險的正常運作。再保險機制以及巨災(zāi)援助計劃等手段則充分保障了農(nóng)民收入，成功促進(jìn)了本國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國需要借鑒國際經(jīng)驗，盡快完善農(nóng)業(yè)保險制度，加快發(fā)展。為此從制度分析的角度，了解美國反貧困體系的發(fā)展，對美國農(nóng)險扶貧政策的政策框架、保障水平等核心內(nèi)容進(jìn)行剖析，得出的建議對我國農(nóng)險扶貧的實踐有指導(dǎo)意義。

美國；農(nóng)業(yè)保險；扶貧政策；制度框架；成功經(jīng)驗

一、引言及文獻(xiàn)綜述

美國雖然是世界上最發(fā)達(dá)的資本主義國家，但仍存在著貧困這一突出的社會問題，歷屆政府都在扶貧減困方面采取了一系列措施，其中農(nóng)業(yè)保險政策做出了巨大貢獻(xiàn)。自1938年美國國會通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，直至2014年頒布新農(nóng)業(yè)法案，美國政府不斷完善和優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險體系，以便更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的扶貧作用。2012年美國曾遭受旱災(zāi)，美國農(nóng)產(chǎn)品出口總量有所下降，但是2013年依然達(dá)到了1575億美元①。由此可見旱災(zāi)并未對美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來巨大影響，農(nóng)業(yè)保險的收入保障功能可見一斑。我國的農(nóng)業(yè)保險起步較晚，但進(jìn)入21世紀(jì)后有了長足發(fā)展。截止2017年初，農(nóng)業(yè)保險開辦區(qū)域已覆蓋全國所有省份，承保農(nóng)作物品種達(dá)到211個，保險保費規(guī)模位居世界第二，僅次于美國[1]。目前在我國，扶貧工作已進(jìn)入沖刺階段，但是農(nóng)業(yè)保險由于法律制度不完善、財政補貼力度有限等現(xiàn)狀約束，尚未完全發(fā)揮出在扶貧工作中的功能。因此借鑒美國農(nóng)險扶貧的經(jīng)驗，將推動我國精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程。

在美國，對農(nóng)業(yè)保險的研究可以追溯到20世紀(jì)20年代。在早期的研究中，主要探索農(nóng)業(yè)保險可能的形式、對農(nóng)業(yè)保險需求的影響因素有哪些、農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的具體影響等。較為經(jīng)典的研究成果有Valgren對作物保險計劃基本原則的闡述[2]；Neumann和Morgenstern認(rèn)為期望效用最大化可以解釋消費者對保險的需求[3]；Arrow利用效用函數(shù)解釋了消費者出現(xiàn)保險需求的條件[4]。1980年農(nóng)業(yè)保險在美國全面實行之后，學(xué)者對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行了更為全面和系統(tǒng)的研究。Kramer通過對美國之前的農(nóng)業(yè)保險制度進(jìn)行研究，提出政府有必要對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行干涉[5]；Goodwin通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的測算，認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險確實提高了農(nóng)民的收入，可以看作政府的一項轉(zhuǎn)移支付[6]；Skees認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行保險創(chuàng)新，在低收入地區(qū)實行指數(shù)型保險[7]。

由于美國農(nóng)業(yè)保險體系高度發(fā)達(dá)，我國學(xué)者為了吸取成功經(jīng)驗，進(jìn)行了較多的研究。庹國柱[8]、丁少群、庹國柱[9]等發(fā)表的文獻(xiàn)主要對國外較為成功的農(nóng)業(yè)保險體系進(jìn)行了介紹，其中以美國經(jīng)驗居多；林人慧將中美農(nóng)業(yè)保險政策環(huán)境、保險主體等進(jìn)行了比較[10]；馮文麗較為詳細(xì)地歸納了美國農(nóng)業(yè)保險的歷程、框架結(jié)構(gòu)、主要險種等[11]；張祖榮、王國軍研究了我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼效應(yīng)[12]；朱俊生提出了創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的建議[13]?？梢钥闯?，以往的研究主要集中在農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程，從扶貧角度出發(fā)，而對農(nóng)業(yè)保險扶貧作用的相關(guān)研究有所缺乏。本文結(jié)合前人研究成果，在我國當(dāng)前“精準(zhǔn)扶貧”的背景下對美國農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行制度分析，討論了農(nóng)業(yè)保險如何在美國實現(xiàn)扶貧效應(yīng)，最后提出如何將成功經(jīng)驗運用到我國農(nóng)業(yè)保險制度，以助力精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程。

二、美國農(nóng)業(yè)保險扶貧政策的制度演變

1935年美國《社會保障法》頒布以來，美國的反貧困體系開始逐漸形成。在初期階段，美國政府強調(diào)凱恩斯主義的“國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)”，不斷興建公共工程，在全國范圍內(nèi)推行聯(lián)邦救濟(jì)計劃，由政府承擔(dān)了大部分的貧困救助責(zé)任。20世紀(jì)五六十年代過后，肯尼迪政府時期實施的大量福利政策使得政府財政負(fù)擔(dān)加大，形成了新的社會問題。自此美國政府開始進(jìn)行綜合改革，克林頓政府的“福利改革法案”成為美國反貧困體制完善的重要轉(zhuǎn)折點。同時為了有效保護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，美國政府一直致力于開展農(nóng)作物保險計劃，通過農(nóng)業(yè)保險降低貧困人口比例。根據(jù)FAO（2015）統(tǒng)計數(shù)據(jù)，美國農(nóng)地面積為40543.7萬acres，是名副其實的農(nóng)業(yè)大國。如何保障農(nóng)民收入，成為了一項特殊而艱巨的任務(wù)。

（一）社會分散扶貧階段：1938～1964年

美國作為一個移民國家，在發(fā)展初期貧困并非突出的社會問題。在美國早期的救濟(jì)模式中，地方與個人的責(zé)任處于分散狀態(tài)，窮人獲得救濟(jì)僅包括教會救濟(jì)、家庭救濟(jì)等民間方式，此外還有一些類似收容所的社會救助機構(gòu)。1929年美國的股票市場崩潰，經(jīng)濟(jì)遭遇大蕭條。經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致全國范圍內(nèi)失業(yè)、無家可歸者的數(shù)量急劇上升。面對日益嚴(yán)重的社會問題，傳統(tǒng)的社會民間救濟(jì)與寥寥可數(shù)的政府救助措施顯得杯水車薪，私人和各地救濟(jì)顯然不足，因此美國聯(lián)邦政府開始制定社會福利政策，承擔(dān)起主要的救助責(zé)任。羅斯?？偨y(tǒng)執(zhí)政時期，聯(lián)邦政府興辦公共工程和實施大規(guī)模援助計劃，被視為解決失業(yè)的有效手段，同時還能重新振興經(jīng)濟(jì)。在隨后的20年中，肯尼迪、約翰遜總統(tǒng)在執(zhí)政期間進(jìn)一步完善了各類反貧困制度。

在“大蕭條”時期，農(nóng)業(yè)同時受到了嚴(yán)重影響，農(nóng)產(chǎn)品價格急劇下降。為了保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，聯(lián)邦政府于1933年通過了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，但由于自然災(zāi)害等多種因素影響，《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》并沒有成功發(fā)揮收入保障作用，農(nóng)業(yè)保險成為了當(dāng)時幾乎唯一有效的手段。1938年美國國會通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，國營保險機構(gòu)FCIC被美國政府授權(quán)運營農(nóng)業(yè)保險，直接向農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險。然而早期的保險制度并沒有起到應(yīng)有的作用，原因在于運營成本高而參保率較低，并且缺乏足夠的資金來應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險。1948年，美國農(nóng)業(yè)保險只覆蓋了小麥、棉花、亞麻、煙草4種農(nóng)作物，總共只有391項縣級農(nóng)作物保險計劃[14]。

（二）福利政策階段：1965～1994年

從“新政”到“偉大社會”時期，美國的社會福利觀念有了較大轉(zhuǎn)變。反貧困是聯(lián)邦政府的基本任務(wù)，政府還制定各種公共項目計劃以滿足最低扶貧要求?？夏岬峡偨y(tǒng)曾于1964年提出“偉大社會”施政目標(biāo)，并于1965年制定美國歷史上首個貧困線。然而這一標(biāo)準(zhǔn)無論是橫向比較（與相同時期的不同國家），還是縱向比較，本國歷史水平都是偏高的。此時政策所注重解決的已不再是貧困人口基本的生活問題，而是需要對相對貧困人口的就業(yè)、平等、教育、醫(yī)療保健和發(fā)展等一系列問題進(jìn)行解決。這一時期開始推行的反貧困政策主要有繳費型的社會養(yǎng)老保險（OASDHI）計劃和三項家計調(diào)查式的公共援助項目——現(xiàn)金類的“對撫養(yǎng)未成年兒童家庭的救助”（AFDC項目）、實物類的食品券（Food Stamps）項目及醫(yī)療救助（Medical）計劃。并且AFDC計劃是這些福利政策的核心計劃[15]。反貧困體系經(jīng)歷了如下發(fā)展，見表1。

這一時期，政府對農(nóng)業(yè)保險同時進(jìn)行了較大規(guī)模的改革。1980年，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法案》出臺，目的在于提高參保率，降低保險參保門檻，并首次提出由聯(lián)邦政府和私營公司共同運營農(nóng)業(yè)保險的機制。法案擴大了參保農(nóng)作物范圍，也降低了對地區(qū)的限制，但是參保率仍然低于預(yù)期。1994年，美國頒布了有關(guān)作物保險改革的法案，其中提到農(nóng)戶必須購買巨災(zāi)保險。這一規(guī)定進(jìn)一步推動了美國農(nóng)業(yè)保險制度的完善。同時法案進(jìn)一步改進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險的賠付制度，有效緩解了以往農(nóng)業(yè)保險賠付率過高的問題。這一次改革主要針對農(nóng)民收入，在對農(nóng)民生產(chǎn)力水平、經(jīng)濟(jì)能力等因素分析的基礎(chǔ)上，鞏固了農(nóng)業(yè)保險的地位，進(jìn)一步提升了農(nóng)業(yè)保險的保障作用。

表1 美國主要反貧困政策歷程

（三）綜合改革階段：1995年至今

20世紀(jì)五六十年代期間，雖然政府實施了大量的福利政策，但同時也帶來了諸如福利支出加劇財政負(fù)擔(dān)、單親家庭數(shù)量增加等一系列社會問題。福利水平并沒有向公眾所期望的高度提升。這一時期的政策開始關(guān)注家庭，比如食品券計劃、勞動所得稅抵免計劃等。政策在面向家庭的過程中，并沒能正確估計它所帶來的影響。以未成年子女援助計劃為例，它的初衷本來是保障未成年兒童的福利水平，降低單親家庭的負(fù)面影響，但這一計劃的實施卻加速了單親家庭的形成。社會上對于這一扶貧體系的批評聲也越來越大，同時政府本身的財政負(fù)擔(dān)也在不斷加大，顯著削弱了政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的能力。隨著社會上質(zhì)疑聲的日益提高，美國政府開始整改現(xiàn)有計劃，以就業(yè)需求的增加作為主要目的，并將大多數(shù)項目建立于短期基礎(chǔ)之上。

與此同時，在政府監(jiān)管的前提下，農(nóng)業(yè)保險也進(jìn)入了市場化運營。美國政府于1996年規(guī)定，國營保險公司不再經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)；農(nóng)業(yè)保險公司要受到風(fēng)險管理局的監(jiān)管。依據(jù)《1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》，RMA將代表FCIC監(jiān)管美國農(nóng)業(yè)保險計劃，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險費率的制定、保險費的管理、保險補貼的支出，而不再負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險單的銷售、服務(wù)與理賠，這些事項全部交由私人保險公司運營和負(fù)責(zé)[16]。此后，美國還不斷進(jìn)行險種創(chuàng)新，在部分地區(qū)推出了指數(shù)型農(nóng)業(yè)保險、特種農(nóng)業(yè)保險等符合多層次需求的險種，滿足了不同的保障需求。

三、美國農(nóng)險扶貧政策的制度框架

（一）美國農(nóng)險扶貧的覆蓋范圍

農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者規(guī)避風(fēng)險的有效手段，同時也是反貧困政策的重要組成部分，美國政府對農(nóng)業(yè)保險的支持性政策使得農(nóng)業(yè)保險可以完全發(fā)揮出在扶貧中的作用。政府以財政收入對投保人的保費、保險公司的管理費用進(jìn)行補貼，賦予保險公司稅收優(yōu)惠待遇。同時還負(fù)責(zé)管理保險公司的再保險。這些職能通過風(fēng)險管理局（RMA）得以實現(xiàn)。風(fēng)險管理局可以為超過100種作物提供相關(guān)保護(hù)，既包括常見經(jīng)濟(jì)作物，也包括特殊作物；既包括自然災(zāi)害，也包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。與我國“廣覆蓋，低保障”的農(nóng)業(yè)保險保障水平不同，美國的農(nóng)險覆蓋范圍廣，并且政策制定非常具體，主要包括以下幾類計劃。

1.適用于產(chǎn)量損失的計劃

這類計劃主要是針對災(zāi)害造成的減產(chǎn)，包括實際歷史產(chǎn)量保險計劃、產(chǎn)量保障保險計劃。實際歷史產(chǎn)量保險計劃主要是針對旱災(zāi)、冰雹、颶風(fēng)等自然災(zāi)害造成的減產(chǎn)進(jìn)行保險，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)根據(jù)往年該種作物的規(guī)定比例進(jìn)行投保，比例一般為50%～75%，有的地區(qū)可達(dá)到85%；農(nóng)作物的投報保價格通常是風(fēng)險管理局公布價格的55%～100%。而產(chǎn)量保障保險計劃與前者只在價格方面有所不同，它使用預(yù)期價格計算保險總額，預(yù)期價格由期貨交易所特定期貨合約的價格所決定。農(nóng)戶在選擇投保價格時一般確定在預(yù)期價格的55%～100%②。

2.適用于收入損失的計劃

它主要針對因各種原因?qū)е罗r(nóng)產(chǎn)品價格的損失進(jìn)行補償，包括實際歷史收入保險計劃、調(diào)整后總收入保險計劃、區(qū)域風(fēng)險保障保險、美元計劃、收入保障保險計劃等一系列政策。它們分別對歷史平均收入、平均農(nóng)場總收入的一定比例后農(nóng)場整體收入、某一地區(qū)的災(zāi)害遭遇、因損害性事故導(dǎo)致產(chǎn)量下降和經(jīng)濟(jì)損失、實際價格低于預(yù)期或自然災(zāi)害造成的損失等進(jìn)行保險，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的實際收入。

3.適用于巨災(zāi)損失的保險計劃

即巨災(zāi)風(fēng)險修正保障條例計劃。它的投保對象是單一農(nóng)作物的產(chǎn)量，當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生導(dǎo)致減產(chǎn)時進(jìn)行賠付。一般來說當(dāng)農(nóng)作物損失超過50%時即可觸發(fā)。這類保險計劃的保險金由聯(lián)邦政府承擔(dān)，農(nóng)戶僅需為每種參保農(nóng)作物支付300美元的管理費用，而生產(chǎn)規(guī)模小的農(nóng)戶甚至可以免除管理費。當(dāng)農(nóng)作物損失超過50%時，此類保險項目將賠付風(fēng)險管理局公布的農(nóng)作物價格的55%[17]。

（二）美國農(nóng)險扶貧的監(jiān)管與法律體制

1938年美國頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，在1980年對該法案進(jìn)行修正，允許私營公司參與運營農(nóng)業(yè)保險并開始對保費進(jìn)行補貼。此后1994年的《農(nóng)作物保險改革法案》中，美國政府又對農(nóng)作物保險法進(jìn)行了修訂，在《農(nóng)業(yè)保險修正案》中明確進(jìn)行規(guī)定，如果農(nóng)民不參加聯(lián)邦政府的農(nóng)作物保險計劃，農(nóng)民將不能得到政府的其他福利計劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計劃、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼和保護(hù)計劃等；而且還規(guī)定農(nóng)民必須先購買巨災(zāi)保險，然后才能購買其他農(nóng)業(yè)保險[18]。這些規(guī)定通過強制農(nóng)民參加保險，有效降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險。2014年，美國出臺新的農(nóng)業(yè)政策。新的農(nóng)業(yè)政策并未對原有保障水平進(jìn)行較大修改，但在原有作物保險品種基礎(chǔ)上增加了新的險種，并重新規(guī)定了部分已有項目，目的在于進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)安全保障中的作用[19]。

（三）美國農(nóng)險扶貧的保障機制

1.農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理機制

美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理制度體系由美國農(nóng)業(yè)部創(chuàng)立，主要有兩大分支：一是由風(fēng)險管理局管理的農(nóng)業(yè)保險制度體系；二是由農(nóng)場服務(wù)局管理的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害援助制度體系[20]，此處著重介紹農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害援助制度體系。它通過一些自然災(zāi)害援助項目來保持經(jīng)濟(jì)的正常運行。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)服務(wù)局提供了一系列自然災(zāi)害援助、收入保障及營銷貸款等服務(wù)來給予本國農(nóng)民、農(nóng)場主以及時的幫助。一旦發(fā)生自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)服務(wù)局會立即行動，開展災(zāi)害救援。目前的災(zāi)害援助項目已經(jīng)覆蓋種植業(yè)、畜牧業(yè)等主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者遭受的多種自然災(zāi)害提供經(jīng)濟(jì)支持。

美國政府同時通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向私營保險公司提供再保險，目的是有效降低農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。除了再保險以外，當(dāng)保險公司遭受巨災(zāi)沖擊而無法賠償農(nóng)戶的損失時，可以向農(nóng)業(yè)部申請信貸資金以及發(fā)行財政部許可的定期票據(jù)或債券以籌措賠償資金[21]。其實就是保險公司為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保險，聯(lián)邦公司為保險公司提供保險的模式。2014年美國的新農(nóng)業(yè)法案中對商業(yè)保險公司的再保險政策做出了一些修改，包括根據(jù)承包歷史將各州的農(nóng)業(yè)風(fēng)險劃分為兩個等級；降低經(jīng)營費用補貼；降低超賠分擔(dān)比例等一系列規(guī)定。

2.美國農(nóng)業(yè)保險財政補貼機制

美國政府制定了雙向補貼機制，這一制度主要適用于農(nóng)戶和保險公司，同時還可促進(jìn)政府與二者之間的有效合作，提高財政資金利用效率。補貼機制對保費、保險公司管理經(jīng)營費用和再保險都進(jìn)行了補貼。對于保費補貼的章程，具體內(nèi)容由美國農(nóng)業(yè)法案和聯(lián)邦農(nóng)作物保險法案加以規(guī)定，對于經(jīng)營管理費用和再保險費用的補貼則要遵守《標(biāo)準(zhǔn)再保險協(xié)議》。補貼機制大體可分為以下幾種機制。

（1）再保險支持機制

再保險機制作為補貼制度的核心，對保險公司的保費確定、承保規(guī)則和理賠標(biāo)準(zhǔn)做出了一系列限制。例如，禁止保險公司進(jìn)行價格競爭，必須接受政府制定的價格水平；不得違反政府規(guī)定的理賠標(biāo)準(zhǔn)。只有遵守上述規(guī)定，保險公司才能接受再保險保障。而保險公司之所以愿意接受這些約束也正是為了獲得多項再保險的支持。政府為保險公司經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險提供成本相對較低的再保險支持選項，當(dāng)然也會考慮到地方的風(fēng)險差異從而提供不同損益共擔(dān)份額。

（2）保費補貼制度

由于不同的地區(qū)農(nóng)業(yè)風(fēng)險不同，為鼓勵居民積極投保，美國根據(jù)保險單位、保障單位和保險險種的不同進(jìn)行差異化財政補貼。如果保險單位可以覆蓋較高分散程度的地理區(qū)域以及較多品種的農(nóng)作物，那么該單位便可以獲得較高比例的補貼。因為它的風(fēng)險分散程度相對較高。其余保險單位如基本單位，補貼比例保持不變。企業(yè)單位與全農(nóng)場單位的規(guī)模較大，所以有著最高的補貼比例；企業(yè)單位則有著第二高的比例，它們同樣能提高風(fēng)險分散效率[22]。選擇性單位和基本單位的風(fēng)險分散效率最低，所以補貼最少。

（3）經(jīng)營管理費用補貼制度

政府實行對保險公司經(jīng)營管理費用的補貼機制一方面是為了降低農(nóng)戶購買保險的門檻，另一方面也是為了降低公司運營成本，如日常經(jīng)營費用、銷售費用等，從而調(diào)動保險公司運營農(nóng)業(yè)保險的積極性。政府通常按照保費的固定比例進(jìn)行核算，不同的險種享受不同的比例。依據(jù)2010年《標(biāo)準(zhǔn)再保險協(xié)議》，政府對保險公司的巨災(zāi)定損費用補貼為其保費的6%，對團(tuán)體保險產(chǎn)品的經(jīng)營管理費補貼為12%，對其他保險產(chǎn)品的經(jīng)營管理費補貼為18.5%[23]。

3.再保險機制

農(nóng)業(yè)保險的顯著特征包括高風(fēng)險、高賠付、低利潤，一旦發(fā)生較大規(guī)模災(zāi)害，單獨的保險公司承擔(dān)能力有限，最終保險公司和投保的農(nóng)戶都會遭受巨大損失。同時，如果全部損失都交由保險公司承擔(dān)，較低利潤還會降低其參與農(nóng)業(yè)保險的積極性。這就需要針對農(nóng)業(yè)保險建立再保險機制。美國的農(nóng)業(yè)再保險機制是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系的核心，商業(yè)保險公司可以向聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司購買畜牧業(yè)和種植業(yè)的巨災(zāi)保險，一旦出現(xiàn)大規(guī)模自然災(zāi)害政府會代保險公司賠付較高的比例，有效維護(hù)了國家農(nóng)業(yè)安全。

在已經(jīng)建立再保險機制的國家里，美國的再保險機制是最成熟的，運行效果也是最好的，曾頒布一系列法律法規(guī)為保險機制的順利實施提供法律保障。1980年美國曾修訂《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，在農(nóng)業(yè)保險體系中引入了商業(yè)保險公司，而正是這一修改為農(nóng)業(yè)保險再保險機制的建立提供了法律依據(jù)。自此之后聯(lián)邦公司便將工作重點由農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)移到了為商業(yè)保險公司提供再保險，二者之間的關(guān)系由《標(biāo)準(zhǔn)再保險協(xié)議》確定，簡稱SAR[24]。SAR確立了這樣一種框架，即聯(lián)邦公司與商業(yè)保險公司“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”，這有效激勵了商業(yè)保險公司參與農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營。

四、美國農(nóng)險扶貧政策的扶貧效應(yīng)

（一）對農(nóng)民收入的保障作用

1.逐步提升的保費補貼比例

在1980～2012年期間，美國農(nóng)業(yè)保險的賠付比例一度超過了50%，甚至在大部分時期超過了100%。這對于經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險公司而言，農(nóng)業(yè)保險非但不能帶來盈利反而會造成虧損，因此只能通過提高費率來彌補。但由于農(nóng)業(yè)保險的費率本身就要高于一般的財產(chǎn)保險，再次加高的費率會抑制農(nóng)戶投保的積極性，降低了投保積極性，農(nóng)業(yè)保險也就無法發(fā)揮出它的作用。

為了解決這一問題，1994年美國政府大幅提高了政府對于保費的補貼比例，自此參保率也有了很大的提升。由國家財政統(tǒng)一負(fù)責(zé)，農(nóng)作物和畜牧業(yè)的保費都可得到政府補貼。對于種植業(yè)保費補貼，農(nóng)作物保險保障水平?jīng)Q定其補貼比例。例如政府會全額補貼巨災(zāi)風(fēng)險的保費，因為它的保障水平最低。而附加農(nóng)作物保險的保障水平如果大于等于50%，保障水平的提高意味著逐漸地降低了保費補貼比例，有效提高了財政資金的利用效率。表2為美國農(nóng)作物多種險的保費補貼比率。

表2 美國農(nóng)作物多種險的保費補貼比率

美國政府通過差異化保障，實現(xiàn)了保費補貼與財政收入的有效聯(lián)動，實現(xiàn)了財政資金的有效利用，同時滿足了不同農(nóng)民的投保需求。保費補貼降低了農(nóng)民參保的成本，提高了農(nóng)民參保積極性。并且農(nóng)民可以選擇與自身風(fēng)險相配的保險水平，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)作物產(chǎn)量、價格等多方面的保護(hù)。另一方面，保費補貼也促進(jìn)了保險公司的積極性，緩解了農(nóng)業(yè)保險供需之間的矛盾，使得保費維持在農(nóng)民和公司雙方都能接受的水平上，農(nóng)業(yè)保險得以更好地發(fā)揮收入保障的作用。

2.健全的農(nóng)作物保險制度

最初美國農(nóng)業(yè)保險只覆蓋了少數(shù)幾個主要品種，如小麥、棉花、亞麻、煙草等；隨著農(nóng)業(yè)保險體系的不斷完善，2015年農(nóng)業(yè)保險覆蓋的品種已經(jīng)超過120種，涵蓋了主要的農(nóng)作物品種，為農(nóng)民構(gòu)建了較為全面的保障。

美國農(nóng)業(yè)保險體系包含多種農(nóng)作物保險產(chǎn)品，總體來說可以劃分為兩大類：多風(fēng)險農(nóng)作物保險和雹災(zāi)保險。這一分類是基于保險責(zé)任的。多風(fēng)險農(nóng)作物保險的保費由風(fēng)險管理局補貼，同時經(jīng)營該險種的保險公司也可以得到保險，但同時費率與保險對象也由風(fēng)險管理局決定。它是聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃中的一種，風(fēng)險管理局授權(quán)17家保險公司經(jīng)營此類保險。保險公司也有直接經(jīng)營的保險品種，如牲畜保險和雹災(zāi)保險，無須接受風(fēng)險管理局管理。它們不屬于聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃，同時購買不受季節(jié)限制。與上述保險不同，私人部門提供雹災(zāi)保險，并且可結(jié)合其他農(nóng)作物保險計劃中的險種。它針對由雹災(zāi)或火災(zāi)導(dǎo)致的損失。除了上述傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)險種，美國農(nóng)業(yè)市場還不斷開發(fā)新的保險產(chǎn)品。例如畜牧價格保險、氣象指數(shù)保險等。它們?yōu)橥侗Ｈ颂峁┝烁采w面更廣的保險范圍。

除了上述保險產(chǎn)品，保險公司根據(jù)自身所處地區(qū)、承保對象等情況的不同，設(shè)計出了多種具有補充性質(zhì)的農(nóng)作物保險產(chǎn)品。與20世紀(jì)三四十年代美國農(nóng)業(yè)保險剛剛起步時相比，當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險計劃已包含了超過150種作物，農(nóng)戶可以選擇300余種由保險公司經(jīng)營的險種，不僅全程覆蓋了主要的糧食作物，比如小麥、玉米、大麥等，還有一些區(qū)域性農(nóng)作物也被納入了，比如草莓、豌豆、柑橘等，此外，農(nóng)業(yè)保險險種由農(nóng)業(yè)種植業(yè)擴展到了畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等領(lǐng)域[25]。

（二）對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的整體影響

1.增強美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)抵御自然災(zāi)害和風(fēng)險的能力

在以往的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，各個地區(qū)的農(nóng)業(yè)獨立發(fā)展，獨立承擔(dān)本地區(qū)可能遇到的各種風(fēng)險。如果風(fēng)險較小，雖然是獨立生產(chǎn)但是可以通過以往盈余來彌補虧損；但如果災(zāi)荒比較嚴(yán)重，獨立的地區(qū)往往很難度過，就會影響到農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力，嚴(yán)重的甚至?xí)斐赊r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)危機。圖1為2016年美國遭受自然災(zāi)害的農(nóng)業(yè)地區(qū)圖示。

圖1 2016年美國遭受自然災(zāi)害的農(nóng)業(yè)地區(qū)

美國政府將農(nóng)業(yè)保險政策由傳統(tǒng)的政府直接補貼受災(zāi)地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ転?zāi)地區(qū)保費的補貼，有效提高了參保率，也整體增強了抵御風(fēng)險的能力。政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險計劃的全部保費支出，農(nóng)場主則依據(jù)自身財產(chǎn)狀況為每種作物支付50美元及上限300美元的管理費用，經(jīng)濟(jì)條件不足可以免繳。政府對于自然災(zāi)害造成的損失賠付較高，以家畜賠償計劃（LIP）為例，LIP為因惡劣天氣或被聯(lián)邦政府引入的野生動物攻擊導(dǎo)致家畜損失的農(nóng)戶，LIP支付金額等于牲畜平均市值的75%。應(yīng)急保護(hù)計劃（ECP）也是應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險的計劃之一，它幫助農(nóng)民和牧民修復(fù)自然災(zāi)害造成的農(nóng)田損害，并在嚴(yán)重干旱期間建立節(jié)水設(shè)施。ECP通過向牧場主和農(nóng)民提供資金和援助來修復(fù)受損農(nóng)田或安裝節(jié)水設(shè)備。

農(nóng)業(yè)保險賠付的重要來源是征集全國范圍內(nèi)往年的盈余，收入來源寬泛并且穩(wěn)定。美國政府還穩(wěn)定推進(jìn)巨災(zāi)保險的證券化，并且發(fā)行“巨災(zāi)債券”籌集資金，將保險市場與資本市場結(jié)合起來，拓寬了籌集資金的渠道?？傮w而言全國范圍內(nèi)對農(nóng)業(yè)保險的推行有效增進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)整體抵御災(zāi)害的能力。

2.擴大美國農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)能力

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，出于對自然因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等不確定性因素的考慮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者會人為限制生產(chǎn)規(guī)模，不會將盡可能多的資源投入生產(chǎn)，并會通過主觀判斷等方法尋找自己認(rèn)為最合適的生產(chǎn)規(guī)模。而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險政策之后就會減少農(nóng)戶對風(fēng)險的擔(dān)心，從而更傾向使用有限的資源來盡量擴大生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值。擴大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)在一定意義上充分利用了可能閑置的資源，提高了資源利用率，最終促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

3.對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效促進(jìn)

農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)中的基本物質(zhì)生產(chǎn)部門，具有不可替代的作用。美國從保險業(yè)立法入手，結(jié)合先進(jìn)的服務(wù)業(yè)保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展，運用各種政策扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展并有效調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)保險的效益及其規(guī)范性因為有了完整的法律體系支持，提高了民眾保險意識，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1998～2014年美國農(nóng)業(yè)、農(nóng)場等相關(guān)部門的生產(chǎn)總值如圖2所示?？梢钥闯?，生產(chǎn)總值呈現(xiàn)上升趨勢，農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮了重要作用。

圖2 美國農(nóng)業(yè)相關(guān)部門生產(chǎn)總值

農(nóng)業(yè)保險的政策實施是通過保險賠付的形式，對受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助，從而緩解災(zāi)害對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的損害。保險賠付同時降低了局部自然災(zāi)害與風(fēng)險對美國經(jīng)濟(jì)整體的影響，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，有效鞏固農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位。另一方面來講，美國政府對農(nóng)業(yè)保險的補貼也可視作對農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入，為本國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了巨大的財政支持，也在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。圖3為聯(lián)邦政府截至2015年對農(nóng)業(yè)的補貼

圖3 聯(lián)邦政府歷年對農(nóng)業(yè)的補貼

五、美國農(nóng)險扶貧模式對我國扶貧的借鑒作用

美國農(nóng)業(yè)保險由最初的私營模式，到后來政府漸漸進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險運行體系，在改革中不斷完善。法律確定了農(nóng)業(yè)保險的地位，規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險的保障范圍，明確了它的社會經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。實踐中，一方面有效規(guī)避因農(nóng)業(yè)保險公司失誤或盲目投保而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者帶來的損失，規(guī)范了農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營方式。另一方面，對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利也進(jìn)行了劃分。明確的制度規(guī)定有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)業(yè)保險的肯定，增強了保險意識，最終達(dá)成穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的。

（一）完善相關(guān)法律及政策

在我國雖然有《農(nóng)業(yè)保險條例》對農(nóng)業(yè)保險范圍進(jìn)行了界定，但是對農(nóng)業(yè)保險的定性并不明確。我國對于農(nóng)業(yè)保險扶貧的規(guī)范性文件多為政策性文件、行政規(guī)章與法規(guī)，并沒有健全的法律體系，農(nóng)險扶貧體系的法律規(guī)范能力不強。與此相對的是美國，從1938年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》實行開始直到2014年的新農(nóng)業(yè)法案頒布，農(nóng)業(yè)保險法律體系非常完善。我國政府應(yīng)盡快制定專門針對農(nóng)業(yè)保險的法律，明確其地位和性質(zhì)，劃分政策性和商業(yè)性特征。以法律形式規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的組織體系、經(jīng)營范圍、基金管理、率制定、賠款標(biāo)準(zhǔn)，合理配置農(nóng)民保險權(quán)力，有效推進(jìn)國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。

（二）改革政府財政補貼制度

在2008年，中國農(nóng)業(yè)保險保費收入規(guī)模達(dá)到世界第二，農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)模居亞洲第一位。中央政府不斷加大對農(nóng)業(yè)保險的財政支持，中央財政對農(nóng)業(yè)保費補貼金額由2007年的21.5億元，擴大到2016年的150億元③。在我國，實行中央和地方共同補貼農(nóng)業(yè)保險的制度，根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平、生產(chǎn)風(fēng)險大小，全國被劃分為不同的補貼區(qū)域，國家財政依照分類進(jìn)行差異化補貼。借鑒美國的經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)保障水平與補貼比例的聯(lián)動，根據(jù)保障水平來改變補貼比例。購買保障水平較高產(chǎn)品的農(nóng)戶則其經(jīng)濟(jì)條件相對較好，應(yīng)當(dāng)給予較低的補貼；購買保障水平較低產(chǎn)品的農(nóng)戶則應(yīng)加大補貼力度。分層次補貼起到了合理分配補貼金的作用，實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)了資金的有效利用，充分發(fā)揮了農(nóng)業(yè)保險的作用。

（三）改進(jìn)服務(wù)范圍及管理體系的

明確農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)、構(gòu)建再保險體系在農(nóng)業(yè)保險體系的完善過程中起著至關(guān)重要的作用。借鑒美國經(jīng)驗，我國也可成立類似的農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)，由該機構(gòu)統(tǒng)一推廣農(nóng)業(yè)保險，負(fù)責(zé)全國農(nóng)業(yè)保險的統(tǒng)籌安排。例如對費率的制定、保險費的管理、補貼支出等宏觀事項，保障再保險體系的實行。具體的農(nóng)業(yè)保險營銷運行則交由各保險公司負(fù)責(zé)。要構(gòu)建完整的再保險體系，除了成立全國性農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)之外，還要制定相關(guān)的法律法規(guī)。我國可由財政部、保監(jiān)會等政府部門聯(lián)合制定相關(guān)法律，對再保險方式、再保險經(jīng)營主體等作出規(guī)定。

（四）聯(lián)合農(nóng)險與其他金融工具

我國耕地面積遼闊，截至2016年已達(dá)到20.25億畝，且農(nóng)作物種類豐富，因此農(nóng)業(yè)保險運行需要大量資金支持。目前我國農(nóng)業(yè)保險資金來源主要源于國家財政，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實際需求，亟須拓寬籌資渠道。我國政府將資本市場引入保險市場，通過資本市場融資的便利性滿足農(nóng)業(yè)保險需求。例如發(fā)行與農(nóng)險有關(guān)的有價證券（例如美國的巨災(zāi)風(fēng)險債券），以應(yīng)對自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)帶來的巨額損失。雖然我國農(nóng)業(yè)保險還存在覆蓋范圍有限的問題，但國家正在大力發(fā)展普惠金融，通過在偏遠(yuǎn)落后地區(qū)建設(shè)金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、提供小額信貸等方式使低收入人群也可獲得金融服務(wù)。農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)可通過相關(guān)機構(gòu)網(wǎng)點如農(nóng)村商業(yè)銀行，有效推廣農(nóng)險產(chǎn)品。使保險和信貸有機結(jié)合，推進(jìn)扶貧進(jìn)程。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：美國國家統(tǒng)計局。

②數(shù)據(jù)來源美：國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)。

③數(shù)據(jù)來源中：華人民共和國保險監(jiān)督管理委員會。

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編 輯 劉波

Review of American Agricultural Insurance Policy for Poverty

ZHENG Jun YAN Yao-ling
(Anhui University of Finance and Economics Bengbu 233030 China)

In the 1930s, the “Social Security Act” was issued by the U.S.government to build perfect reasonable poverty alleviation policy system.As the world’s biggest agricultural insurance market, agricultural insurance in this system plays an irreplaceable role.After a series of reforms, the U.S.agricultural insurance system formed a mature operation mechanism.As innovation policies for supporting agriculture, this mechanism has a wide range of coverage and various security plans, and it can guarantee the normal operation of agricultural insurance by means of two-way financial subsidy as the compensation for premium.The reinsurance mechanism and disaster aid not only guarantee the farmers’ income,but also promote the development of domestic agricultural economic success.Our country needs to learn the international experiences to perfect our agricultural insurance system so as to acclerate the development.It's of significance for our country's strategy of povery alleviation to learn more about the development of the U.S.anti-poverty system and analyze deeply its core contents.

U.S.; agricultural insurance; anti-poverty policy; institutional framework; successful experience

F323.89

A

10.14071/j.1008-8105(2017)06-0043-09

2017-05-22

鄭軍（1976-）男，博士，安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授，保險學(xué)系主任；閆耀靈（1996-）男，安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院本科生.