趙 娜

(華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院行政管理系，廣東 廣州 510006)

雙因素理論視角下基層公務(wù)員晉升期望及其影響因素分析

趙 娜

(華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院行政管理系，廣東 廣州 510006)

我國公務(wù)員在政府治理過程中起著重大的推動作用，其行為取向決定了政府行政效率的高低和公信力的大小。行為取向往往受晉升期望所影響，而晉升期望是提高公務(wù)員積極能動性的原動力。然而公務(wù)員系統(tǒng)層級固化、行政環(huán)境差異化等因素使得公務(wù)員晉升期望停滯?；陔p因素理論視角，通過半結(jié)構(gòu)式訪談等方式，分析基層公務(wù)員對工作感到滿意的因素和不滿意的因素，從而有針對性地提出激勵和保健措施，以提高基層公務(wù)員晉升期望值，以期解決出現(xiàn)在他們身上的職業(yè)倦怠問題。

基層公務(wù)員；晉升期望；影響因素；雙因素理論

《2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》顯示，截至2016年底，全國共有公務(wù)員719萬人。2016年全國共錄用公務(wù)員19.46萬人，其中，中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)2.81萬人，地方16.65萬人。在龐大的公務(wù)員隊(duì)伍中，副處級以下人數(shù)占86%，基層公務(wù)員占大多數(shù)。

在社會變遷和政府職能轉(zhuǎn)型的過程中，基層公務(wù)員所承擔(dān)的工作量、工作種類增多，工作難度、復(fù)雜性加大。從級別上看，基層公務(wù)員層級間的流動性不強(qiáng)，上級不晉升、調(diào)離或退休，下級公務(wù)員難有晉升機(jī)會，甚至長期停留在一個級別上，出現(xiàn)職業(yè)倦怠現(xiàn)象。從工作薪酬上看，自中共中央“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”和“反四風(fēng)”實(shí)施以來，政治生態(tài)逐漸走向新常態(tài)，公務(wù)員隊(duì)伍廉潔度明顯提高。與此同時，公務(wù)員灰色收入、隱性福利銳減，實(shí)際收入降低導(dǎo)致心理落差較大。另一方面公務(wù)員薪酬制度長期不變，實(shí)際工資與名義工資不相符，內(nèi)部層級分化較大，基層公務(wù)員往往難以享受到相應(yīng)級別的福利待遇。不可忽視的是，基層公務(wù)員大多屬于中年階層，肩負(fù)養(yǎng)老育兒、住房等方面的生活壓力。從工作壓力上看，人民群眾對公共服務(wù)質(zhì)量要求越來越高，在政務(wù)信息公開過程中，基層公務(wù)員的工作效率、工作態(tài)度、工作質(zhì)量直接受到大眾的監(jiān)督，在缺乏容錯機(jī)制的情況下，為維護(hù)官民關(guān)系以及政府公信力，他們承受著巨大的工作壓力。

綜上，級別晉升空間、福利待遇、工作壓力都是影響基層公務(wù)員晉升期望的關(guān)鍵要素，而晉升期望又直接影響著公務(wù)員職務(wù)追求的積極性。晉升，意味著職權(quán)的擴(kuò)大和福利待遇的提高，也意味著責(zé)任的加重。對當(dāng)下的基層公務(wù)員來說，究竟是激勵作用大，還是規(guī)避負(fù)重意識更強(qiáng)烈，這需要進(jìn)一步的探究和分析。

本文嘗試對基層公務(wù)員晉升期望及其影響因素進(jìn)行分析，探討提高基層公務(wù)員晉升期望值的措施。通過梳理我國公務(wù)員晉升制度，找出影響晉升期望的內(nèi)、外部因素，分析公務(wù)員出現(xiàn)晉升期望的現(xiàn)狀及其存在的問題、原因，并提出提高晉升期望值的建議措施。

1 我國公務(wù)員晉升制度概述

2005年4月27日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)。該法第三章對公務(wù)員職務(wù)與級別做出了詳細(xì)的分類和規(guī)定，其中的第十九條規(guī)定了公務(wù)員的級別晉升，第七章的第四十三至第四十六條規(guī)定了公務(wù)員職務(wù)晉升。在《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，我國也建立了相應(yīng)晉升制度的配套法律和部門規(guī)章，如《公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定》《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定(試行)》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》和《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行的意見》等。因此，我國的公務(wù)員晉升制度以職務(wù)和級別為核心架構(gòu)，形成了公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的固定模式。

按照《公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定》，我國公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次有十層，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有八層，公務(wù)員級別由低到高依次為二十七級至一級。公務(wù)員級別隨職務(wù)對應(yīng)性晉升，在具備職務(wù)所要求的思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度和任職經(jīng)歷等方面的條件和資格的基礎(chǔ)上，以五年定期考核結(jié)果為晉升依據(jù)，級別的晉升意味著薪酬工資的提高，也意味著職權(quán)的擴(kuò)大。根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定(試行)》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，晉升鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)和縣處級以上公務(wù)員，其年限為兩年到七年不等。根據(jù)《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》，對晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)須具備相應(yīng)的任職年限條件，每層年限為三到五年不等?！蛾P(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行的意見》對縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員設(shè)置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級，晉升條件依據(jù)年限和級別。

2 概念界定

晉升期望，指的是公務(wù)員對于自己職業(yè)生涯的職務(wù)和級別從低級別向高級別升遷的期望，包括精神期望和物質(zhì)期望。影響晉升期望的因素包括內(nèi)在因素和外在因素，其中，外在因素包括制度、保障和他人的期望等，內(nèi)在因素包括個人期望、成就感、個人價值體現(xiàn)等。

3 理論分析

雙因素理論(Two-Factor Theory)又稱激勵保健理論(Motivator-Hygiene Theory),是由心理學(xué)家Fredrick Herzberg于20世紀(jì)50年代后期提出的一種需要理論。Fredrick Herzberg發(fā)現(xiàn)引起人們不滿意的因素是一些工作的外在因素，大多同其工作條件和環(huán)境有關(guān)，能給人們帶來滿意的因素往往是工作的內(nèi)在因素，即工作本身。他把影響人們行為的因素劃分為兩類——保健因素和激勵因素。保健因素是與人們不滿情緒有關(guān)的因素，如組織的政策，管理與監(jiān)督，與上級的關(guān)系、與同級的關(guān)系、與下級的關(guān)系，薪酬，工作條件，工作安全，個人生活等。當(dāng)這些條件處理不好時，員工容易產(chǎn)生不滿情緒，降低工作積極性和熱情；如果處理得當(dāng)，能夠保持人的積極性、維持工作現(xiàn)狀，但只能起到一定的預(yù)防的作用，不能徹底根治。激勵因素是與人們的滿意情緒有關(guān)的因素，如工作富有成就感，工作成績能得到承認(rèn)，工作本身富有挑戰(zhàn)性，職務(wù)上的責(zé)任感，個人發(fā)展的可能性等。如果處理得當(dāng)，能夠使人們產(chǎn)生滿意的情緒，而處理不當(dāng)也不會導(dǎo)致不滿。他認(rèn)為這些因素是影響人們工作積極性的內(nèi)在因素，它們的改善能調(diào)動和激發(fā)員工的積極性和熱情，從而會經(jīng)常性地提高人的工作效率。赫茨伯格的雙因素理論，對于提高基層公務(wù)員的晉升期望值和工作熱情，具有重要的理論指導(dǎo)意義。兩種因素與人們對工作的滿意程度之間的關(guān)系如圖1：

圖1 雙因素與基層公務(wù)員滿意度關(guān)系圖

3.1 保健因素對晉升期望影響

3.1.1 政策

從我國公務(wù)員晉升制度來看，完備詳細(xì)的晉升機(jī)制，既有年限和工作經(jīng)歷的要求，又有職務(wù)內(nèi)級別的限制，每晉升一級需要5年的時間，每晉升一個職務(wù)需要10-15年。對于基層公務(wù)員來說，不但要經(jīng)受著時間和耐力的考驗(yàn)，而且也極易使其在遙遙無期的等待中產(chǎn)生不滿情緒和消極工作態(tài)度，而幾乎一成不變的工作模式也使得公務(wù)員自身的創(chuàng)造力逐漸下降，引發(fā)職業(yè)倦怠。

3.1.2 工作條件

由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，各級政府之間的財(cái)政預(yù)算中核心預(yù)算也不盡相同，因此造成地區(qū)之間、部門之間出現(xiàn)工作環(huán)境、工作條件的差距。公務(wù)員作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在集體利益中享受著共同的權(quán)益，并在權(quán)益之中預(yù)見和追求進(jìn)一步的權(quán)益，在提高晉升期望值的動力驅(qū)使下，一般會通過保持工作積極性來增加工作條件對自身的滿足感。

3.1.3 薪酬

公務(wù)員的工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎金，其基本工資是由職務(wù)工資加級別工資構(gòu)成的，各級政府之間的財(cái)政預(yù)算各不相同，加上所屬行政單位不同，導(dǎo)致基層公務(wù)員之間津貼、補(bǔ)貼等項(xiàng)目出現(xiàn)差距，這就是常講的地區(qū)差異、部門差異。這種差異使得基層公務(wù)員出現(xiàn)矛盾心理，對晉升期望的追求產(chǎn)生動搖，影響其工作的態(tài)度、效率和質(zhì)量。在經(jīng)濟(jì)日益增長的社會中，當(dāng)工作量與薪酬不成正比時，不僅使公務(wù)員工作壓力無處釋放，也徒增其生活壓力，并導(dǎo)致消極情緒的產(chǎn)生。

3.1.4 地位與人際關(guān)系

公務(wù)員的地位隨著職務(wù)和級別的提高而提高，其中地位包括政治地位和社會地位。而人際關(guān)系在中國社會關(guān)系中作用尤為明顯。費(fèi)孝通先生在差序格局理論中指出，每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心，被圈子的波紋所推及的就發(fā)生關(guān)系。[2]公務(wù)員隊(duì)伍的相對封閉性，使其活動和工作的圈子固定在一個小范圍內(nèi)，職務(wù)的任命和考核具有可預(yù)見性，受外界的影響和評估較少。他們的主要活動是圍繞熟人關(guān)系進(jìn)行的，這也就關(guān)系到公務(wù)員與上級、同級和下級的關(guān)系，晉升期望也隨之受到影響。良好的人際關(guān)系能夠使公務(wù)員在其崗位上保持良好的狀態(tài)，而僵化的人際關(guān)系則對晉升期望有消極的影響。

3.2 激勵因素對晉升期望的影響

3.2.1 成就

《公務(wù)員法》規(guī)定，特別優(yōu)秀者可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定破格或越一級晉升職務(wù)，這屬于一種積極的激勵因素。對于基層公務(wù)員5年級別晉升期和10-15年職務(wù)晉升期來說，這種激勵因素是具有可量性和可觀性的，這種因素的激勵程度是最大的。

3.2.2 認(rèn)可

當(dāng)工作成績得到認(rèn)可時，相關(guān)法律條文中提到了要以精神獎勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合的形式給予激勵，當(dāng)個人成績不斷積累或具有突出貢獻(xiàn)時，其晉升期望便在自我滿足和他人承認(rèn)下得到提高。晉升期望也會使得工作效率和工作質(zhì)量得到提高，為其職業(yè)生涯帶來良性連鎖反應(yīng)，這種因素的激勵程度位列第二，但卻是持久的。

3.2.3 工作本身富有挑戰(zhàn)性

公務(wù)員的工作繁重瑣碎，周而復(fù)始，容易磨滅個人的創(chuàng)造力、創(chuàng)新力，而新的職務(wù)和新的工作環(huán)境能夠增加其新鮮感。高職位工作對比低職位工作來說更具有挑戰(zhàn)性，管轄的范圍更大，更容易增加滿足感和實(shí)現(xiàn)自我價值。這種因素的激勵程度位列第三，因?yàn)殡S著工作時間的增長，定職定位有可能出現(xiàn)業(yè)務(wù)疲倦，故激勵性是短暫的。

3.2.4 責(zé)任及成長

職務(wù)上的責(zé)任感來自公務(wù)員進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的初衷，是為了實(shí)現(xiàn)個人自我價值、社會價值和生命的最終價值。職務(wù)越高，責(zé)任感也越大，自我實(shí)現(xiàn)的程度也就越高。當(dāng)個人對更高職務(wù)級別有所期望，往往驅(qū)使其付諸行動，表現(xiàn)出積極的工作態(tài)度。這種因素的激勵是具有可變性的，因個人的境遇而改變，不具有可預(yù)測性。

4 基層公務(wù)員晉升期望現(xiàn)狀及其影響因素

隨著我國深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)環(huán)境的變革，基層公務(wù)員的工作性質(zhì)、方式和工作職責(zé)也發(fā)生了變化，社會期待明顯提高，“避責(zé)”也成為降低基層公務(wù)員晉升期望的一大因素。一旦晉升期望值下降，將對其工作積極性、工作滿意度、組織忠誠感產(chǎn)生極大的削弱作用，并對政府內(nèi)部發(fā)展和改革帶來相當(dāng)大的阻力，不利于培養(yǎng)后備干部和組織社會建設(shè)。除了“避責(zé)”，還有什么因素在困擾著基層公務(wù)員晉升期望呢？為回答這一問題，筆者進(jìn)行了抽樣調(diào)查，隨機(jī)選取了11個不同部門的基層公務(wù)員(分別有副省級城市、地級市和縣級市)，在基于新常態(tài)下公務(wù)員心理負(fù)擔(dān)和由此產(chǎn)生的隱性問題的前提下，就現(xiàn)階段公務(wù)員隊(duì)伍中出現(xiàn)“不想為”的情況對受訪者進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談，對于基層公務(wù)員晉升期望下降的影響因素進(jìn)行提煉。

4.1 晉升年限過長

在訪談中聽到較多的是對晉升年限過長的無奈和妥協(xié)，這也是最為直觀的影響晉升期望的因素?；鶎庸珓?wù)員的職業(yè)生涯也受社會環(huán)境影響，想要穩(wěn)定的工作并想往上的晉升期望落空，處于一種只要工作狀態(tài)尚好便順其自然的無期望狀態(tài)。

“沒有什么期望，現(xiàn)在縣級公務(wù)員實(shí)行職務(wù)職級并行，到了年限自動會升上去的，晉升這種事情沒辦法強(qiáng)求，我現(xiàn)在是科員，要升副科至少還要4年工齡，還要等待機(jī)會，有些人做了10年才升副科，正常的公務(wù)員一輩子頂多就升到正科級?！?(訪談記錄2017-BL-01)

4.2 晉升職務(wù)有限

職務(wù)有十層，越往上，職數(shù)越少，難度越大，越考察能力，競爭越激烈，對于基層公務(wù)員來說遙遙無期。

“二是職位少，越往上升職務(wù)越少，比如一個局只有一個正科職務(wù)，競爭力很大。(訪談記錄2017-FW-05-01)

“暫時沒有什么晉升期望，我的上級領(lǐng)導(dǎo)是副處級，如果要晉升，上級的職位要空出來，我才能晉升，她的何去何從與我的何去何從有直接關(guān)系。當(dāng)然能力也是個問題?！?訪談記錄2017-CL-06)

4.3 工作條件和薪酬得到不到滿足

首先，晉升期望因城市發(fā)展的不同而有所不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更好的地方部門低級職務(wù)比經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地方部門高級職務(wù)更具有吸引力。其次，因公務(wù)員業(yè)務(wù)較為穩(wěn)定，調(diào)任的機(jī)率較小，影響其晉升期望。最后，職務(wù)層級之間薪酬差距不明顯，缺乏激勵作用。

“大多數(shù)追求的不是本地的職務(wù)職級晉升，而是向往條件更好的地方，很多人自動放棄現(xiàn)有的級別官職，寧愿到S市(地級市)做一個小科員，那里五千多工資，我們市正科級干部也才四千多?！?訪談記錄2017-BL-01-02)

“我現(xiàn)在是非職狀態(tài)，即副科級待遇，但沒有實(shí)職，要(是)升到副科長了，工資會有所提高，但就是500塊的差距，其實(shí)差別不大?！?(訪談記錄2017-FW-05-02)

4.4 人際關(guān)系復(fù)雜

與同級之間的關(guān)系既有競爭關(guān)系也有友誼關(guān)系，兩種關(guān)系相容便使得晉升期望趨向于群體晉升，而個人的晉升期望值明顯下降。在大城市能力比關(guān)系對晉升期望的影響更明顯，但與上級關(guān)系也不可忽視。而在小城市中，相對于能力競爭而言，與上級關(guān)系的優(yōu)劣更能成為衡量晉升期望的因素。

“我的期望是如果能晉升，不止是我一個人晉升，而是要一批人一起晉升，這樣的話我就是不是唯一的關(guān)注點(diǎn)。晉升主要以主觀考核為主，客觀為輔，人際因素大過能力因素?！?訪談記錄2017-ZZ-02)

“大城市看能力，小城市看錢包權(quán)謀。沒關(guān)系的話，能有正科級待遇退休就不錯了。干勁不大，錢少，想著攢些工作經(jīng)驗(yàn)，再看看能不能轉(zhuǎn)業(yè)?！?訪談記錄2017-FL-03)

“缺乏人脈關(guān)系。背景好的，升職機(jī)會才大?！?訪談記錄2017-FW-05-03)

4.5 地位影響

職務(wù)級別提高，政治地位和社會地位也會隨之提高。職務(wù)的提高意味著權(quán)力的擴(kuò)大，級別的提高意味著薪酬的增多，而社會地位則從周圍人的評價中體現(xiàn)出來。

“我現(xiàn)在是副科級級別，馬上就要落實(shí)職務(wù)了，之前是享受待遇沒有職位，之后工資和地位可能有所提高，這也是一種從眾的追求?！?(訪談記錄2017-FW-05-04)

4.6 責(zé)任被放大放重

“官大一級壓死人”這種說法在新常態(tài)下逐漸沉寂，隨之而來的是事事?lián)?zé)，不具容錯空間?！安桓覟椤薄安幌霝椤睋敉藭x升期望。責(zé)任常常與壓力對稱，責(zé)任越大，壓力越大，若壓力無從釋放，將影響工作和服務(wù)的態(tài)度。

“沒什么期望，不想晉升。一是責(zé)任大，要是出點(diǎn)芝麻綠豆的事都要被問責(zé)，大家都不敢做太多，做少了也不行，前不久還有干警因網(wǎng)絡(luò)輿論被問責(zé)了，其實(shí)就是過失導(dǎo)致的；二是壓力大，每樣事情都要無微不至，經(jīng)常加班加點(diǎn)?！?訪談記錄2017-ZK-04-01)

“一是怕?lián)?zé)，我現(xiàn)在已經(jīng)有待遇了，升不升無所謂，升了還有責(zé)任，并且沒有過失免責(zé)，做起事情來生怕一不小心就被免職或問責(zé)，不敢大膽向前??！”(訪談記錄2017-FW-05-05)

4.7 個人生活受影響

在訪談過程中，有些基層公務(wù)員提到自己單位的領(lǐng)導(dǎo)職位流動性大，存在照顧家庭和身心適應(yīng)的顧慮。

“考慮到身體問題，不太想繼續(xù)升職?，F(xiàn)在這個階段也不錯，個人體質(zhì)不好，加上日夜操勞，精神磨損，健康情況不允許。甚至有時候還想調(diào)到閑暇一點(diǎn)的部門，不想繼續(xù)往上升。”(訪談記錄2017-ZK-04-02)

5 影響基層公務(wù)員晉升期望的原因分析

總的來看，影響基層公務(wù)員晉升期望的因素既有保健因素，也有激勵因素。保健因素既是主要原因，也屬外在原因；激勵因素是次要原因，屬于內(nèi)在原因。保健因素主導(dǎo)著內(nèi)在原因的發(fā)揮，是影響晉升期望的首要因素。只有在保證保健因素不失效的情況下，才能更好地發(fā)揮激勵因素的作用。筆者將影響晉升期望的原因歸結(jié)為保健因素失效和激勵因素失效兩大方面。

5.1 保健因素失效

5.1.1 職務(wù)晉升機(jī)制不合理

根據(jù)法律法規(guī)中的晉升機(jī)制和現(xiàn)狀考察，我國的公務(wù)員晉升機(jī)制是一種以“單向-縱向”為主要形式的流動機(jī)制，而人發(fā)展的規(guī)律是 “往高處走”。因此，公務(wù)員體制的僵化狀態(tài)造成了即使無所作為，只要不犯錯，就能在職位上做到退休。而在中國傳統(tǒng)文化中，有“餓死事小，面子事大”的觀念，制度和觀念都容不得被降職的事實(shí)，公共部門在做法上是屬于容忍性運(yùn)作，既有橫向流動的僵化，也有縱向流動的僵化。一方面，職務(wù)之間平調(diào)較少，只有原位就職和向上就職兩種模式，造成地區(qū)間無法交換人才，進(jìn)行職務(wù)交流和輪流待崗，長此以往容易形成職業(yè)倦怠，晉升無望，缺乏創(chuàng)造力，造成“無作為”情況的出現(xiàn)。另一方面，職務(wù)級別只升不降，職數(shù)越往上越少，后來者居上的說法無法在官場上體現(xiàn)，而能力日漸不足或落后的公務(wù)員長居高職，也無法調(diào)動優(yōu)秀而有能力的公務(wù)員的工作積極性和提高公務(wù)員的晉升期望值。

5.1.2 公務(wù)員職務(wù)級別工資差距過小

國辦發(fā)〔2015〕3號文《關(guān)于調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)和增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員離退休費(fèi)三個實(shí)施方案的通知》對公務(wù)員基本工資進(jìn)行了調(diào)整。但從調(diào)整幅度來看，職務(wù)和級別雖有所提高，但層級之間的薪酬差距不大，“高薪養(yǎng)廉”之路尚十分遙遠(yuǎn)，晉升期望中對于工資的期望明顯不大。

非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)逐級之間最小幅度是90元，最大幅度是400元，而領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)逐級之間最小幅度是120元，最大幅度是960元，越往上晉升，工資差距幅度越大。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快和城市消費(fèi)水平的提高，其工資在滿足生活需求和發(fā)展需求上，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于期望值的，因此也不足以提高晉升期望的。就現(xiàn)有的晉升機(jī)制來說，逐層晉升難度大，年限長，但工資期望反而小，隨著職責(zé)、工作難度和工作量的增大，工資并未相應(yīng)提高或未達(dá)到滿足的狀態(tài)，晉升期望的高低是可根據(jù)工資期望而量度的。

公務(wù)員基本工資是職務(wù)工資加級別工資，級別工資根據(jù)公務(wù)員所在職務(wù)、級別和工齡定檔?；鶎庸珓?wù)員是在二十七至十八級的范圍內(nèi)，而從檔次之間的差額來看，按照每兩年升一檔，每五年升一級的原則，在機(jī)制僵化、城市差異、城鄉(xiāng)差異的情況下，如訪談中的公務(wù)員所說，相對于對薪酬的期望與職務(wù)追求，高水平城市的期望比鄉(xiāng)鎮(zhèn)的期望更大。此外，公務(wù)員工資還包括了津貼、補(bǔ)貼和獎金，其標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)訪談內(nèi)容所了解到的信息是，不對外公開，但我們可以從國家所發(fā)文件了解到，各級政府、各部門的公務(wù)員津貼、補(bǔ)貼是按照各省、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入等情況來發(fā)放的，因此在同事、同責(zé)、同職務(wù)、同等級的基層公務(wù)員之間來說是有明顯差距的。顯然這方面激勵是不足的。

5.1.3 處理人際關(guān)系如履薄冰

差序格局下的道德和法律，得看所施的對象和“自己”的關(guān)系而加以程度上的伸縮。在這種格局當(dāng)中，一切普通的標(biāo)準(zhǔn)并不發(fā)生作用，一定要問清了對象是誰，和自己是什么關(guān)系之后，才能決定拿出什么標(biāo)準(zhǔn)來。[2]

在相對封閉的公務(wù)員系統(tǒng)里，與上級的關(guān)系中，官威現(xiàn)象依然明顯，基層公務(wù)員在處理事務(wù)時往往需要“聽指示”“看臉色”；與同事的關(guān)系中，職務(wù)級別相近時，呈現(xiàn)出爭取向上與友誼共處相兼顧的狀態(tài)。

在訪談過程中，發(fā)現(xiàn)基層公務(wù)員需要對上級、同事抱有謹(jǐn)慎的態(tài)度，有些不愿意成為關(guān)注點(diǎn)，與上級、同級之間常保持距離，伸縮有度，對工作缺乏激情和動力，怕被人“穿小鞋”或者給上級留下不良印象，個人晉升期望反而容易轉(zhuǎn)變?yōu)榧w晉升期望。

晉升期望高低與上級關(guān)系的好壞有關(guān)，還與個人人際關(guān)系、家庭背景等因素有關(guān)，而不僅僅只靠個人業(yè)務(wù)能力。盡管近些年拉關(guān)系之風(fēng)有所收斂，但傳統(tǒng)的熟人關(guān)系依舊存在，差序格局仍然主導(dǎo)人際關(guān)系的好壞。

因此，晉升程序中所包含的考察、考核的好壞在很大程度上取決于個人在辦公室政治中的人際關(guān)系。這也是基層公務(wù)員晉升期望所要考量的因素。

5.2 激勵因素失效

5.2.1 職、責(zé)不一致，缺乏免責(zé)容錯空間

職位越高，越靠近指揮中心，集權(quán)程度越高；反之，職位越低，事務(wù)越多，分權(quán)程度越高。因此，基層公務(wù)員被賦予“街頭官僚”之稱，既要對上級負(fù)責(zé)，也要面向廣大人民群眾，權(quán)力看似低，實(shí)則有維護(hù)政府公信力的壓力，同時，其工作也越來越趨于更加公開化、透明化?；鶎庸珓?wù)員所背負(fù)的責(zé)任，一是來自個人價值追求，二是來自上級領(lǐng)導(dǎo)交付的任務(wù)，多頭領(lǐng)導(dǎo)，一職多事不可避免。責(zé)任越大，職務(wù)應(yīng)該越高，由此與基層公務(wù)員的經(jīng)歷形成悖論。

圍繞當(dāng)前為官心態(tài)，人民論壇問卷調(diào)查中心就“官員干事顧慮什么、郁悶什么、怕什么”“強(qiáng)力反腐下，官員的哪些行為可以適當(dāng)包容，哪些行為堅(jiān)決不能縱容”兩個問題在全國范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，64.4%的受訪者認(rèn)為當(dāng)下公務(wù)員最怕“工作出事”，“求穩(wěn)怕亂”心態(tài)束縛干部做事心理；78.8%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前公務(wù)員做事最大的顧慮是“觸動利益，易得罪人”，其次，40.2%的受訪者認(rèn)為“嘗試創(chuàng)新，難得支持”；66.8%的受訪者認(rèn)為最郁悶的是“工資收入較低”；73.1%的受訪者認(rèn)為當(dāng)下官員干事動力不足。[3]

“避責(zé)”是“不敢為”的表現(xiàn)之一，也是導(dǎo)致“不敢為”的原因。嚴(yán)厲的責(zé)任追究本意是督促公務(wù)員認(rèn)真負(fù)責(zé)，全心全意為人民服務(wù)，但一旦實(shí)施過頭，效果則適得其反，造成公務(wù)員做事瞻前顧后，常以“寧愿不做也不犯錯”作為工作原則，無法發(fā)揮個人的主觀能動性，并再次陷入科層制的死循環(huán)之中?？崧吞鼐S斯基(Kahneman and Tversky, 1979)的前景理論表明，公務(wù)員也是“有限理性人”，在面臨風(fēng)險決策時，有三種權(quán)衡：一是在面臨獲得時是風(fēng)險規(guī)避，二是面臨損失時是風(fēng)險偏愛，三是面臨損失對比獲得時更為敏感?！霸诟＠矫?，態(tài)度變化的一個顯著特征是損失隱約表現(xiàn)得比收益更大。一個人經(jīng)歷損失一筆財(cái)富時的權(quán)重顯得比其獲得相同數(shù)量的滿足時的權(quán)重更大?！盵4]因此，對于自身的晉升期望來說，獲得本職位后是小心翼翼，不愿冒風(fēng)險，不愿意面臨損失，因?yàn)閾p失時的痛苦感遠(yuǎn)大于獲得時的快樂感，在這種情況下，基層公務(wù)員無疑是考慮先自保再追求晉升的心態(tài)?；鶎庸珓?wù)員是公務(wù)員隊(duì)伍的新鮮血液，是最具創(chuàng)新力創(chuàng)造力的團(tuán)體，但由于過于嚴(yán)格而又缺乏容錯空間的政治生態(tài)，“監(jiān)督過硬，激勵過軟”就會導(dǎo)致扭曲的生存狀態(tài)。

5.2.2 工作難以獲得成就感，個人發(fā)展空間狹小

第一，基層公務(wù)員所面對的是大量單調(diào)而繁瑣的工作內(nèi)容，多以程序化、專業(yè)化工作為主。第二，民主參與事項(xiàng)較少，只接受上級領(lǐng)導(dǎo)，自主性受限，工作因此也缺乏挑戰(zhàn)性，循規(guī)蹈矩是常態(tài)，無法從中獲得成就感。于是，基層公務(wù)員職業(yè)生涯中難免意志消沉，得過且過。第三，如訪談中公務(wù)員所說的，個人發(fā)展空間狹小，在基層積累經(jīng)驗(yàn)再尋求新的職業(yè)途徑。第四，由于工作量大，個人成績需經(jīng)過漫長的積累才獲得承認(rèn)，無法激勵自身提高工作效率和工作質(zhì)量。基于以上幾點(diǎn)，晉升期望值幾乎是只減不增，完全失去了向上晉升的欲望。

6 提高基層公務(wù)員晉升期望的建議

鑒于雙因素理論對于公務(wù)員晉升期望的失效，應(yīng)從根本原因著手，以滿足社會對公務(wù)員隊(duì)伍的期待，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和全面深化改革。我們應(yīng)回歸雙因素理論，按照雙因素路徑發(fā)展，提出解決問題的措施，以提升基層公務(wù)員晉升期望，增加其工作熱情、工作滿意度和對組織的忠誠度。

6.1 建立健全干部晉升制度，使干部能上能下

當(dāng)前，公務(wù)員晉升制度長期不變，職數(shù)越往上越少，面對這樣的“公務(wù)員編制天花板”，遵循“能者上，平者讓，庸者下，劣者汰”的人力配置原則，打破論資排輩的傳統(tǒng)做法。一是增加職務(wù)級別，合理配置職位，職務(wù)比例適當(dāng)放寬。二是建立升降動態(tài)機(jī)制，提高職位競爭力。三是增加地區(qū)同部門職位的調(diào)動機(jī)會。在一定范圍的職務(wù)內(nèi)，堅(jiān)持橫向流動和縱向流動并行。這樣，通過樹立職務(wù)職級危機(jī)意識，調(diào)整僵化的人才選拔任用方式，能夠增加晉升空間和晉升期望，并在基層公務(wù)員職業(yè)規(guī)劃中體現(xiàn)出可預(yù)見性發(fā)展路徑。

6.2 拉大職務(wù)級別之間的工資差，建立績效薪酬機(jī)制

為提高基層公務(wù)員晉升期望和薪酬期望，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，拉大職務(wù)級別工資差，高薪養(yǎng)廉，減少官員尋租現(xiàn)象；同時使薪酬與績效緊密掛鉤，避免績效考核平均化和非正式選拔，績效考核借助官方或?qū)I(yè)第三方績效評估機(jī)構(gòu)，減少人際關(guān)系交叉，避免辦公室政治化及拉幫結(jié)派現(xiàn)象；獎金呈階梯式發(fā)放，激勵差異化；津貼補(bǔ)貼逐漸均等化，消除城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距。如此，使基層公務(wù)員在系統(tǒng)工作中得到“去哪里工作都一樣”的滿足感。只有保健因素得到保證，激勵因素才能隨之得到發(fā)揮。

6.3 建立健全容錯免責(zé)機(jī)制，激勵干部干事創(chuàng)業(yè)

既要求公務(wù)員嚴(yán)格遵守紀(jì)律，也要鼓勵公務(wù)員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。建立健全容錯免責(zé)機(jī)制，要區(qū)分失誤和違紀(jì)行為，堅(jiān)持集體研究、決策，避免主觀臆斷和一刀切。當(dāng)基層公務(wù)員出現(xiàn)失誤時，應(yīng)根據(jù)其失誤嚴(yán)重性進(jìn)行區(qū)分懲罰。建立健全澄清保護(hù)機(jī)制，避免受他人陷害誣告，保障公務(wù)員人身安全和合法權(quán)益。鼓勵公務(wù)員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，在不改變目標(biāo)任務(wù)的前提下，創(chuàng)新辦事方式、辦事形式、辦事結(jié)構(gòu)，化繁為簡，從而發(fā)揮基層公務(wù)員的主觀能動性和創(chuàng)造性，增加其參與政策制定的機(jī)會，使其價值得到體現(xiàn)，成就得到獎賞，成績得到認(rèn)可，增加晉升期望和工作活力。

[1]人力資源社會保障部. 2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報[R/OL].中華人民共和國人力資源和社會保障部.http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201705/t20170531_271737.html.

[2]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：人民出版社，2015:28-42.

[3]人民論壇“特別策劃”組.官員心態(tài)調(diào)查：最怕工作上出事兒被媒體關(guān)注[R/OL].人民論壇[2014-07-31].http://edu.sina.com.cn/official/2014-07-31/1739429311.shtml.

[4]Kahneman·D, Tversky·A. Prospect Theory：An Analysis of Decision under Risk[J]. Econometrica,1979,47(2):263-292.

責(zé)任編輯：李增華

AnalysisofPromotionExpectationandItsInfluencingFactorsofGrassRootsCivilServants——Based on the Perspective of Two Factor Theory

ZHAO Na

(South China Normal University, Guangzhou 510006,China)

China’s civil servants play a major impetus in the process of government governance, and their behavior determines the level of government administrative efficiency and the size of credibility. Behavioral tendencies are often influenced by promotion expectations, and promotion expectations are the driving force behind the positive initiative of civil servants. However, civil service system level curing, administrative environment differentiation and other factors make civil service promotion expectations stagnation. Based on the two-factor theory, analyze the factors and dissatisfied factors of the civil servants’ satisfaction with the work through the semi-structured interview and so on, and put forward the pertinent incentive and health measures,in order to solve the paradox of the civil service promotion expectation value, and to solve the problem of burnout appeared on them.

Grassroots civil servants; Promotion expectation; Influencing factors; Two-factor theory

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.06.009

D035.2

A

1674-6341(2017)06-0023-05

2017-07-19

趙娜(1992—)，女，廣東化州人，2016級碩士研究生。研究方向：公共政策。