田國雙1,鄒玉友1,任 月1,劉 暢

(1.東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150040;2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150030)

林業(yè)補貼政策實施結(jié)構(gòu)特征與微觀效果評價
——基于黑龍江省的跟蹤調(diào)查

田國雙1,鄒玉友1,任 月1,劉 暢2

(1.東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150040;2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150030)

利用黑龍江省省域2013—2015年林業(yè)補貼政策實施跟蹤數(shù)據(jù),從縣(局)層面揭示林業(yè)補貼政策實施結(jié)構(gòu)特點:龍江森工下屬機構(gòu)補貼資金總額高于林業(yè)廳下屬機構(gòu);黑龍江省主要實施造林補貼、森林撫育補貼和生態(tài)效益補償三類。其中,森林撫育補貼總額最大,造林補貼次之，各類補貼實施標(biāo)準(zhǔn)均達(dá)國家要求;公益林、天然林是林業(yè)補貼政策實施客體。從職工層面進(jìn)行林業(yè)補貼政策實施效果評價:林業(yè)補貼政策有利于提高木材蓄積總量，促進(jìn)地區(qū)就業(yè);對職工家庭收入有異質(zhì)影響,獲補貼職工家庭更易從事林下經(jīng)營;各部門準(zhǔn)備充分,上級指導(dǎo)有力,林場履職規(guī)范;補貼規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低,職工承包意愿強與自身條件弱現(xiàn)象并存。基于此,提出完善林業(yè)補貼政策的實施建議。

林業(yè)補貼;結(jié)構(gòu)特點;效果評價;異質(zhì)化

1 引言

為了保障森林資源可持續(xù)經(jīng)營,各國均對林業(yè)給予了財政支持,如歐盟采取林業(yè)免稅方式激勵私有林主的營林行為,美國通過碳匯造林補貼方式提供資金支持[1]。自2009年以來,我國政府陸續(xù)實施了造林補貼、森林撫育補貼、國家林木良種補貼、森林保險保費補貼、森林生態(tài)效益補償?shù)纫幌盗兄醒胴斦謽I(yè)補貼

資金政策(簡稱“林業(yè)補貼政策”)。2012年、2014年國家財政部、國家林業(yè)局相繼出臺了《中央財政林業(yè)補貼資金管理辦法》和《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》，將林業(yè)補貼政策推廣到全國。東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)是我國重要的商品林生產(chǎn)基地,也是我國最先實施林業(yè)補貼政策試點區(qū)域之一，當(dāng)前重點國有林區(qū)林業(yè)補貼政策實施效果顯著,調(diào)動了地方政府、國有林區(qū)、職工等主體參與營林、管護(hù)的積極性,為森林資源有效恢復(fù)提供了重要保障。

學(xué)術(shù)界對林業(yè)補貼政策的研究主要從林業(yè)補貼政策實施制度安排、實施效應(yīng)和農(nóng)林業(yè)補貼政策比較等視角展開。在林業(yè)補貼政策實施制度安排上,黃安勝認(rèn)為林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品因其正外部性、公共物品屬性、產(chǎn)權(quán)殘缺、長周期性和高風(fēng)險性,亟需政府提供林業(yè)補貼資金支持[2];Gain D認(rèn)為林業(yè)補貼政策應(yīng)重視對象精準(zhǔn)性、地域特殊性并支持長期性的森林工程項目[3],通常包括生產(chǎn)者支持、消費者支持和一般性服務(wù)支持三類[4],既要改善投資環(huán)境，降低森林投資成本與風(fēng)險,又要以增加林農(nóng)收入為目標(biāo)[5]。當(dāng)前,我國林業(yè)總體財政投入效率下滑,財政經(jīng)費和稅收優(yōu)惠缺口較大[6]。在林業(yè)補貼政策實施效應(yīng)上,宏觀上林業(yè)補貼政策對林農(nóng)生計和森林覆蓋率有顯著影響[7],有利于改善森林資源利用效率[8]。鄧晶認(rèn)為林業(yè)財政支出與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在長期穩(wěn)定的動態(tài)均衡關(guān)系,林業(yè)財政是林業(yè)經(jīng)濟增長的格蘭杰原因[9]。微觀上,于偉詠認(rèn)為林業(yè)補貼對穩(wěn)態(tài)林農(nóng)家庭資本存量和產(chǎn)量無影響,對農(nóng)戶消費有正向影響[10],在一定程度上降低了農(nóng)戶的林權(quán)抵押貸款意愿[11]。趙新華通過計量測算出政策性林業(yè)保險補貼水平高于50%時,林農(nóng)投保率不低于67%[12]。相比農(nóng)業(yè)補貼,我國林業(yè)補貼政策呈現(xiàn)補貼種類少、比例低、保障程度弱等現(xiàn)實困境[13],林業(yè)無法享受與農(nóng)業(yè)相同的政策支持,補貼標(biāo)準(zhǔn)和額度明顯低于農(nóng)業(yè)[14]。因此,劉璨主張穩(wěn)定有效的財政投入是保證林業(yè)長期健康發(fā)展的重要來源[15];田國雙認(rèn)為將林業(yè)納入公共財政支出范圍,實行稅費優(yōu)惠政策、建立林業(yè)財政機制、健全和完善林業(yè)投資制度很有必要[16]。

綜上可見,林業(yè)補貼政策得到了國內(nèi)外學(xué)者廣泛關(guān)注,但在研究中區(qū)域特殊性與動態(tài)性研究還有可拓之處。2014年東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)全面停止天然林商品性采伐以及2015年新一輪國有林區(qū)改革工作是重點國有林區(qū)發(fā)展的新考驗，在此期間林業(yè)補貼政策發(fā)揮作用如何、是否達(dá)到“保生態(tài)、促效益”目標(biāo)有待分析。該政策在補償森林生態(tài)效益時也為國有林區(qū)社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供保障,因此系統(tǒng)評價林業(yè)補貼政策實施效果非常關(guān)鍵。基于此,利用2013—2015年黑龍江省中央財政林業(yè)補貼政策的社會經(jīng)濟效益跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù),從宏觀層面分析重點國有林區(qū)林業(yè)補貼政策實施的結(jié)構(gòu)特征,從職工層面進(jìn)行林業(yè)補貼政策實施效果評價,探討提高林業(yè)補貼政策實施效果的建議,以期為促進(jìn)國有林區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展,政府部門優(yōu)化林業(yè)補貼政策實施方案提供政策參考與借鑒。

2 調(diào)研實施及樣本特征描述

2.1 數(shù)據(jù)來源

黑龍江省是全國首批實施林業(yè)補貼政策試點省份之一,全省森林覆蓋率46.14%,森林面積2097.7萬hm2,活立木總蓄積量18.29億m3。全省林業(yè)補貼金額大、范圍廣、落實效果好,是檢驗國有林區(qū)林業(yè)補貼政策實施效果的代表區(qū)域。2014—2016年暑期東北林業(yè)大學(xué)組成黑龍江省林業(yè)補貼項目調(diào)查隊針對上一年度省域范圍內(nèi)林業(yè)補貼政策實施效果展開了調(diào)查,綜合森林資源分布、管理體制機制、經(jīng)濟社會發(fā)展差異性,采用分層抽樣方法展開入戶訪談與問卷發(fā)放,樣本數(shù)據(jù)選取步驟為:①隨機抽取黑龍江省林業(yè)廳下屬遜克縣、通河縣和黑龍江省森工總局下屬五營、鶴北林業(yè)局作為調(diào)研區(qū)域;②按照每縣(局)經(jīng)濟發(fā)展水平各確定3個林場;③每個林場任選20戶職工作為樣本。每年發(fā)放問卷240份,2014年回收有效問卷202份,有效率為84.2%;2015年回收有效問卷223份,有效率為92.9%;2016年回收有效問卷229份,有效率為95.4%。三年調(diào)研問卷平均有效性為90.8%(表1)。

表1 調(diào)研區(qū)域分布及樣本統(tǒng)計情況(份)

2.2 調(diào)查內(nèi)容

黑龍江省林業(yè)補貼項目調(diào)查隊按照國家林業(yè)局統(tǒng)一部署,從宏觀和微觀兩個層面進(jìn)行調(diào)研內(nèi)容設(shè)計,宏觀上考察縣(局)、林場層面各項林業(yè)補貼政策的落實情況,微觀上考察職工對林業(yè)補貼政策的認(rèn)知、參與、評價、需求和建議情況,每次調(diào)查均對上一年數(shù)據(jù)進(jìn)行回訪,保證數(shù)據(jù)真實性和連續(xù)性(表2)。

表2 調(diào)研的主要內(nèi)容

2.3 樣本特征描述

調(diào)研區(qū)域具有以下特點:①林業(yè)局下屬區(qū)域林地面積高于森工林區(qū),即遜克、通河兩縣林地面積、森林面積高于鶴北、五營兩個林業(yè)局。其中,遜克林地面積最大為170.3萬hm2,五營林地面積最小為12.1萬hm2。②森工林區(qū)森林覆蓋率高于林業(yè)局下屬區(qū)域,即鶴北、五營兩局森林覆蓋率高于遜克、通河兩縣。其中,五營林業(yè)局森林覆蓋率為93.2%,鶴北為89.2%,遜克覆蓋率較低為70.4%。

調(diào)研職工具有以下特點:①林區(qū)職工以中年男性為主,受教育程度較高，平均年齡集中在30—45歲之間,平均受教育年限11.01年,以高中或中專學(xué)歷為主。這部分職工林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)過硬,并具有一定社會閱歷,對林業(yè)補貼政策認(rèn)知與評價更加可靠。②職工家庭結(jié)構(gòu)以3口人居多,90%以上職工家庭中至少有1人在林場工作。2015年樣本職工家庭總收入均值為70662.71元,按照總收入構(gòu)成劃分,工資性收入占比最高為74.9%，經(jīng)營性收入次之為10.59%，轉(zhuǎn)移性收入為10.07%，財產(chǎn)性收入和其他收入所占比例不大,分別為4.38%和0.06%,這說明林場職工依然遵循著傳統(tǒng)的依林生存模式,林區(qū)轉(zhuǎn)型負(fù)擔(dān)很重。

3 林業(yè)補貼政策實施的結(jié)構(gòu)特征

3.1 林業(yè)補貼政策的資金總額

遜克、通河兩縣在國務(wù)院《大小興安嶺生態(tài)功能區(qū)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃》中被列入大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)范圍,不在天保工程區(qū)范圍,生態(tài)利益補償單獨計算;鶴北、五營兩局在國務(wù)院《大小興安嶺生態(tài)功能區(qū)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃》中被列入大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)范圍,也在天保工程區(qū)范圍內(nèi)，因此兩大管理體制下資金發(fā)放方式有所不同。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,樣本區(qū)域2013—2015年共獲1.48億元林業(yè)補貼資金,平均每年約獲5000萬元補貼金額。鶴北、五營兩局獲國家“天保工程”補貼資金比重較大,三年間兩地每年獲3700萬元資金支持；遜克、通河兩縣的中央財政資金劃撥至黑龍省林業(yè)廳,經(jīng)黑龍江省林業(yè)廳按照林業(yè)資源分布統(tǒng)一規(guī)劃后下發(fā)至遜克、通河兩縣,林業(yè)補貼資金比重較小,僅為森工兩局總量的1/3。

3.2 林業(yè)補貼政策的實施類型

2013—2015年黑龍江省省域林業(yè)補貼政策主要實施造林補貼、森林撫育補貼和生態(tài)效益補償三類。其中,以森林撫育補貼為主,以造林補貼為輔,利用森林生態(tài)效益補償彌補森林生態(tài)產(chǎn)品正外部性。調(diào)查數(shù)據(jù)表明:①樣本區(qū)域森林撫育補貼資金占總金額的93.8%,樣本區(qū)域森林撫育補貼連續(xù)性供給,補貼金額逐年增大。國有林區(qū)林業(yè)補貼政策中森林撫育占比最大,表明國有林區(qū)森林資源總量大,且森林撫育屬于長期性資金投資,未來一段時間將長期存在。②造林補貼在林業(yè)補貼政策中占據(jù)一定比例,除2014年和2015年鶴北與2013年和2014年五營兩個林業(yè)局未獲造林補貼外,其他兩縣至少有兩年參與造林并獲造林補貼。2014年調(diào)查中發(fā)現(xiàn),五營、鶴北兩個林業(yè)局存在完成造林任務(wù)但未獲造林補貼現(xiàn)象。③2013年遜克、通河獲得森林生態(tài)效益補償,而后兩年未獲此種類型補貼,表明森林生態(tài)效益補償呈間歇性補貼。在森工系統(tǒng)中,并沒有專門統(tǒng)計森林生態(tài)效益補償,通常將其計入到天保工程森林管護(hù)費用之中(表3)。

表3 樣本區(qū)域林業(yè)補貼政策實施的類型與標(biāo)準(zhǔn)

注:—表示樣本區(qū)域未享受此種補貼。

3.3 林業(yè)補貼政策的實施標(biāo)準(zhǔn)

整體上,黑龍江省省域內(nèi)林業(yè)補貼政策實施標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到了中央財政補貼標(biāo)準(zhǔn)的要求。2014年，《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》中規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)為：“人工營造、喬木林和木本油料林補貼3000元/hm2,森林撫育補貼平均為1500元/hm2,天保工程二期范圍內(nèi)國有林森林撫育補貼為1800元/hm2”。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，樣本區(qū)域跟蹤調(diào)查期間各項補貼標(biāo)準(zhǔn)均達(dá)到了國家基本要求:①在森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上,2013年遜克、通河兩縣森林生態(tài)效益補償以60元/hm2發(fā)放,2014年、2015年《規(guī)定》實施后達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)(75元/hm2)。②造林補貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上,2013年遜克、通河執(zhí)行3000元/hm2,2014年兩地執(zhí)行4500元/hm2;2015年遜克執(zhí)行3000元/hm2,通河仍是4500元/hm2。遜克、通河兩縣造林補貼全部用于喬木林。鶴北、五營林業(yè)局均執(zhí)行國家造林補貼標(biāo)準(zhǔn),2015年五營林業(yè)局稍高,為3150元/hm2。③在森林撫育補貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上,通河、遜克兩縣基本達(dá)到國家1500元/hm2的要求,效果評價良好;2013年鶴北、五營兩局均低于2014年天保二期實施標(biāo)準(zhǔn)分別為1770元/hm2、1695元/hm2,2014年鶴北林業(yè)局調(diào)整至國家標(biāo)準(zhǔn),2015年五營林業(yè)局調(diào)整至國家標(biāo)準(zhǔn),兩局森林撫育補貼資金比重較大。④林業(yè)補貼資金主要以工資形式發(fā)給至職工,遜克縣森林撫育日工資為90—155元/人;鶴北林業(yè)局森林撫育日工資101.41元/天;五營林業(yè)局森林撫育日工資為95元/天,相比于遜克、鶴北兩地工資水平低。主要原因是，五營林業(yè)局森林覆蓋率較高,森林撫育任務(wù)較重,需要勞動力數(shù)量、時間均比較多(表3)。

3.4 林業(yè)補貼政策的實施客體

2009年黑龍江省森工林區(qū)實行森林撫育補貼是按照國有林中幼齡林和中齡林面積為核算基礎(chǔ),以直接補貼方式提供資金。通過樣本區(qū)域調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黑龍江省省域內(nèi)林業(yè)補貼政策實施客體依然集中在公益林和天然林,生產(chǎn)作業(yè)以間伐為主。即：①按照森林資源發(fā)揮主導(dǎo)功能劃分,公益林是林業(yè)補貼實施的客體,2013年林業(yè)補貼中公益林占比為66.89%,2014年增加到88%,2015年減少至86.95%;對應(yīng)的商品林2013年占比為33.11%,2014年迅速下降到12%,2015年稍增加到13.05%(圖1)。②按照森林資源起源劃分,天然林是林業(yè)補貼實施的客體,2013年林業(yè)補貼中天然林占比為88.91%,2014年增加到最高值98.4%,2015年減少到97.12%;對應(yīng)的人工林2013年占比為11.09%,2014年快速下降到1.6%,2015年增加到2.88%。產(chǎn)生以上變動原因是國家政策引導(dǎo),特別是天保工程和全面停止天然林商品性采伐政策對森林資源休養(yǎng)生息和恢復(fù)具有重要意義。此外,跟蹤調(diào)查期間撫育以間伐為主(60%)，割灌為輔(40%)。

圖1 按照森林主導(dǎo)功能、起源劃分的林業(yè)補貼政策實施客體

4 林區(qū)職工對林業(yè)補貼政策實施的效果評價

國有林區(qū)職工作為森林資源服務(wù)群體,是國有林區(qū)森林資源的重要撫育者與管護(hù)人,以勞動報酬形式獲得林業(yè)補貼直接影響林區(qū)職工及家庭生活水平。因此,這部分群體對林業(yè)補貼政策實施效果評價更客觀。2013—2015年林區(qū)職工對林業(yè)補貼政策認(rèn)知程度呈倒“U”型,2013年50.5%的受訪職工了解林業(yè)補貼政策,2014年96.08%的受訪職工了解林業(yè)補貼政策,2015年37.99%的受訪職工了解林業(yè)補貼政策。從宏觀認(rèn)知、家庭經(jīng)營、政策運行、不足與期望四個方面微觀評價林業(yè)補貼政策的落實效果與執(zhí)行情況。

4.1 宏觀認(rèn)知

根據(jù)問卷分析,實施林業(yè)補貼政策有利于提高樣本區(qū)域木材蓄積總量、促進(jìn)地區(qū)就業(yè),職工較為認(rèn)可。①自2009年實行林業(yè)補貼政策以來,樣本區(qū)域在穩(wěn)定森林面積與提升森林覆蓋率基礎(chǔ)上,活立木蓄積量與生態(tài)效益大幅度提升。其中,通河、鶴北、五營三區(qū)域活立木蓄積量逐年上升,鶴北與五營的增長速度最快,鶴北林業(yè)局活立木蓄積量從2013年的3499萬m3增長到2015年的3801萬m3,年均增加200萬m3;2014年五營林業(yè)局森林覆蓋率增長了4%,遜克利用造林補貼資金累計造林200hm2以上。②林業(yè)補貼政策帶動國有林區(qū)下崗職工與農(nóng)民就業(yè)。2014年遜克縣森林撫育以林場職工為主,通河縣造林和森林撫育任務(wù)以農(nóng)民為主,均采取雇傭、支付日工資的方式。此外,遜克、通河兩地有700名下崗職工參與造林與森林撫育。③林區(qū)職工對于林業(yè)補貼政策較認(rèn)可,利用2014年和2015年林區(qū)職工滿意度數(shù)據(jù)對比發(fā)現(xiàn),林區(qū)職工對林業(yè)補貼政策滿意度較高,其中2014年的滿意度為80.45%,2015年下降到68.15%,但均在65%以上。從各個年份指標(biāo)所占比例來看,林區(qū)職工林業(yè)補貼政策滿意度呈現(xiàn)倒“U”型變動(表4)。

表4 林區(qū)職工對林業(yè)補貼政策實施的滿意度評價(%)

注:總體滿意度為非常滿意、比較滿意、一般滿意三個指標(biāo)相加得到。

4.2 家庭收入

根據(jù)問卷分析,林業(yè)補貼政策對林區(qū)職工家庭收入產(chǎn)生異質(zhì)化影響,獲補貼職工家庭更易從事林下生產(chǎn)經(jīng)營,且對職工家庭經(jīng)營行為有促進(jìn)作用。①通過對比2013—2015年林業(yè)補貼政策對職工家庭收入的影響數(shù)據(jù)(表5)發(fā)現(xiàn)，1/2以上職工表示林業(yè)補貼政策對職工家庭收入有影響,“有影響”的占比分別為58.8%、57.52%和52.98%,基本處于持平狀態(tài)。進(jìn)一步分層統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn):人均收入0—5000元的家庭中6.19%認(rèn)為收入水平有提高,5.67%認(rèn)為沒變化;人均收入5001—10000元的家庭中12.37%認(rèn)為收入水平有提高,10.31%認(rèn)為沒變化;人均收入10001—20000元家庭中26.80%認(rèn)為收入水平有提高,13.40%認(rèn)為沒變化;人均收入20001—30000元的家庭中10.82%認(rèn)為收入水平有提高,6.70%認(rèn)為沒變化;人均收入30001—50000元的家庭中2.06%認(rèn)為收入水平有提高,4.64%認(rèn)為沒變化;人均收入50000元以上的家庭中0.52%認(rèn)為收入水平有提高。這表明林業(yè)補貼政策對林區(qū)職工家庭收入產(chǎn)生差異化影響,中等收入家庭總收入會隨著林業(yè)補貼增加而提高,高收入家庭影響不大。②全面停止天然林商業(yè)性采伐以來,林區(qū)經(jīng)濟面臨轉(zhuǎn)型需求,林區(qū)職工家庭開始林下生產(chǎn)經(jīng)營。2015年職工家庭在獲得林業(yè)補貼后,絕大多數(shù)家庭希望投入到林下經(jīng)濟生產(chǎn)經(jīng)營,從而提高家庭收入。其中,受補貼職工家庭選擇林下生產(chǎn)性投入為1922.30元,未受補貼職工家庭選擇林下生產(chǎn)性投入為247.94元。當(dāng)進(jìn)一步詢問“如果拿到林業(yè)補貼后打算投入到林下經(jīng)濟比例？”時,無論當(dāng)前是否獲得補貼,選擇獲得林業(yè)補貼投入“41%—60%”和“80%以上”的職工家庭所占比例較大,這說明補貼用于發(fā)展林下經(jīng)濟是現(xiàn)有林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下大多數(shù)職工的理性選擇。對獲得補貼的家庭經(jīng)營行為進(jìn)行T檢驗發(fā)現(xiàn)，獲得林業(yè)補貼的家庭經(jīng)營性收入更高,且影響較為顯著(t值為2.921)。

表5 林業(yè)補貼政策對職工家庭收入的影響(%)

圖2 當(dāng)前未獲得補貼(上圖)與獲得補貼(下圖)后

4.3 政策運行

根據(jù)問卷分析,林業(yè)補貼政策實施前各級部門工作準(zhǔn)備充分,上級部門指導(dǎo)有力,林場層面履職規(guī)范。2015年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:60.09%的職工表示林場對參與森林撫育或造林項目結(jié)果有公示;51.41%的職工承包、參加森林撫育和造林任務(wù)時有具體作業(yè)設(shè)計;48.03%的職工參加森林撫育或造林作業(yè)時有培訓(xùn);94.21%的職工參加森林撫育或造林時有技術(shù)人員跟班作業(yè);96.55%的職工表示林業(yè)局對森林撫育或造林地塊有檢查驗收。進(jìn)一步對比檢查驗收、監(jiān)督管理措施發(fā)現(xiàn)，61.82%的職工表示林場采取嚴(yán)格作業(yè)設(shè)計和審批管理等措施對森林撫育補貼政策試點進(jìn)行監(jiān)管,這一數(shù)值比2014年、2013年分別增加了11.6%、42.51%。52.39%的職工認(rèn)為國有林場能做到按標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)和驗收。以上數(shù)據(jù)表明，林業(yè)補貼政策實施程序較規(guī)范,上級部門監(jiān)督管理到位,各級部門齊心協(xié)力保證林業(yè)補貼政策的有效實施。

4.4 不足與期望

當(dāng)前我國林業(yè)補貼金額規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低,難以保障職工利益;國家造林、撫育承包條件過高,職工承包意愿強烈與自身條件不足的現(xiàn)象尷尬并存。①職工期望調(diào)整造林補貼標(biāo)準(zhǔn)至6750元/hm2,生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)至225元/hm2?！吨醒胴斦謽I(yè)補助資金管理辦法》中雖然明確了森林生態(tài)效益補償及各類林業(yè)補貼國家標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)前林業(yè)補貼政策依然承擔(dān)著造林、撫育和管護(hù)工人工資支出,兼顧森林生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。隨著基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障需求增長,林業(yè)補貼政策供給功能逐漸弱化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)補貼標(biāo)準(zhǔn)低是共性問題,72.05%的職工認(rèn)為推進(jìn)森林撫育或造林政策應(yīng)著重提高補貼標(biāo)準(zhǔn),32.75%職工希望擴大補貼規(guī)模。②造林或森林撫育任務(wù)承包條件過高,職工自身條件不足抑制了職工承包造林和撫育工作的積極性。③補貼政策種類需求上,65.7%的職工希望獲取林下補貼,44.98%的職工希望獲取森林保險保費補貼,42.79%的職工希望獲取苗木良種補貼,30.57%的職工希望獲取農(nóng)機具補貼。

5 結(jié)論與完善建議

5.1 研究結(jié)論

本文利用2013—2015年黑龍江省中央財政林業(yè)補貼政策社會經(jīng)濟效益跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù),從宏觀層面分析了黑龍江省省域林業(yè)補貼政策實施的結(jié)構(gòu)特征,并從職工層面進(jìn)行了林業(yè)補貼政策實施的效果評價,得出以下主要結(jié)論:①在黑龍江省省域范圍內(nèi),鶴北林業(yè)局、五營林業(yè)局的補貼資金總額高于遜克縣、通河縣,遜克、通河兩縣的林業(yè)補貼資金總額僅為鶴北、五營兩局總額的1/3。黑龍江省省域林業(yè)補貼政策主要實施造林補貼、森林撫育補貼和生態(tài)效益補償三類。其中，森林撫育補貼占比最高,造林補貼次之。各類林業(yè)補貼政策實施標(biāo)準(zhǔn)均達(dá)到國家財政標(biāo)準(zhǔn)要求，其中公益林、天然林是林業(yè)補貼政策實施客體。②宏觀上，林業(yè)補貼政策的實施有利于提高我國木材蓄積總量，促進(jìn)國有林區(qū)就業(yè)；微觀上，補貼政策對林區(qū)職工家庭收入產(chǎn)生異質(zhì)化影響,獲補貼職工家庭更易從事林下生產(chǎn)經(jīng)營。實施林業(yè)補貼政策實施時各部門工作準(zhǔn)備充分,上級部門指導(dǎo)充足,林場層面履職規(guī)范，但當(dāng)前我國林業(yè)補貼金額規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低,難以形成職工利益保障,加之造林、撫育承包條件過高,職工承包意愿雖然強烈,但自身條件還不達(dá)標(biāo)。

5.2 完善建議

在全面停伐背景下，林業(yè)補貼政策支持作用凸顯,但在實施過程中還應(yīng)重視:①將林業(yè)補貼政策作為長期政策,進(jìn)一步明確各類林業(yè)補貼政策受益主體,從中央政府制度安排出發(fā),精準(zhǔn)定位林業(yè)補貼政策現(xiàn)實需求,參照農(nóng)業(yè)補貼類型及運行方式,考慮增加林下補貼、農(nóng)機具補貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)經(jīng)營補貼；進(jìn)一步明確林業(yè)補貼政策實施的原則、范圍、對象、利益主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系,使林業(yè)補貼政策得到落實,為森林資源功能發(fā)揮提供保障。②重新設(shè)定林業(yè)補貼國家標(biāo)準(zhǔn),實行階梯補貼,綜合考慮執(zhí)行造林和森林撫育等任務(wù)中勞動力、生產(chǎn)資料和后期管護(hù)成本,全面核算成本基礎(chǔ)上重新設(shè)定國家標(biāo)準(zhǔn)；增強國有林區(qū)生態(tài)資金的多元化支持,參照芬蘭、英國、法國、巴西等林業(yè)補貼政策籌資方式,建立補償基金、區(qū)域合作,探索引入PPP資金,降低職工承包條件,調(diào)動職工承包造林、撫育任務(wù)的積極性。③加強基層組織履職行為。主管部門應(yīng)提高林業(yè)補貼政策重要性認(rèn)知度,強化林業(yè)補貼政策解讀,宣傳林業(yè)補貼政策實施作用、模式和初衷,及時向社會公開信息;發(fā)揮基層組織傳、幫、帶作用,加強政府、林業(yè)局、林場層面宣傳與展示;繼續(xù)實施林業(yè)補貼政策“回頭看”制度,保證林業(yè)補貼資金政策落地,形成“好鋼要用在刀刃上”的良好態(tài)勢。

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ForestrySubsidyPolicyImplementStructuralCharacteristicsandEffectEvaluation----BasedonFollow-upSurveyofHeilongjiangProvince

TIAN Guo-shuang1,ZOU Yu-you1,REN Yue1,LIU Chang2

(1.College of Economics and Management,Northeast Forest University,Haerbin 150040,China;2.College of Humanities and Law,Northeast Agriculture University,Haerbin 150030,China)

This paper used Heilongjiang provincial area 2013-2015 forestry subsidy policies implement data,from the aspect of county (bureau) revealed forestry subsidy policies implementation structure characteristics:Longjiang forest company subsidy amounted higher than the provincial agency.Carrying out afforestation subsidy,forest husbandry subsidy and ecological benefit compensation,forest husbandry subsidy accounted large,and the afforestation subsidy accounted small.All kinds of subsidy standards met the national requirements.Public welfare forest,natural forest was the guest that forestry policy implemented.From the aspect of worker to evaluate the effect was that increased the total amount of timber accumulation and promoted employment in state-owned forest areas.Family income of workers had a heterogeneous impact.Families with subsidized workers were more likely to engage in forest product.The departments were fully prepared,the higher level guidance was adequate,and the performance standards of the forest farms were standardized.The subsidy scale was small,the standard was low.it was awkward phenomenon that the staff contracted willingness and the condition.Base on this,this paper put forward some suggestions to improve the forestry subsidy policy.

forestry subsidy;structural characteristics;effect evaluation;difference

10.3969 /j.issn.1005-8141.2017.09.0013

F307.26

A

1005-8141(2017)09-1090-05

2017-07-10；

2017-08-23

國家自然科學(xué)基金項目(編號:71440008);教育部博士點專項基金項目(編號:20130062110007);東北林業(yè)大學(xué)博士研究生自主創(chuàng)新基金項目(編號:2572017AC01)。

田國雙(1963-),男,吉林省德惠人,博士,教授,博士生導(dǎo)師,研究方向為林業(yè)資源與環(huán)境管理。

劉暢(1978-),女,黑龍江省哈爾濱人,博士,教授,博士生導(dǎo)師,研究方向為農(nóng)林經(jīng)濟管理。