龍海軍，丁建軍

（吉首大學(xué) a.商學(xué)院；b.武陵山片區(qū)扶貧與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，湖南吉首416000）

“人—業(yè)—地”綜合減貧分析框架下的精準(zhǔn)扶貧政策評(píng)價(jià)
——兩個(gè)典型貧困村的對(duì)比分析

龍海軍a，b，丁建軍a，b

（吉首大學(xué) a.商學(xué)院；b.武陵山片區(qū)扶貧與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，湖南吉首416000）

基于“人—業(yè)—地”綜合減貧分析框架，構(gòu)建了“人—業(yè)—地”綜合減貧的精準(zhǔn)扶貧政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以兩個(gè)集中連片特困區(qū)典型貧困村為個(gè)案進(jìn)行了對(duì)比分析。結(jié)果表明：不同貧困村在“人、業(yè)、地”各維度扶貧政策實(shí)施差異會(huì)導(dǎo)致扶貧政策實(shí)施成效差異；貧困村村民對(duì)扶貧政策實(shí)施整體認(rèn)同度較好，且感知面向“人、地”的政策好于面向“業(yè)”的政策，符合精準(zhǔn)扶貧“以人為本”的理念；扶貧政策實(shí)施成效方面，貧困戶的生計(jì)資本、產(chǎn)業(yè)包容性、社會(huì)排斥等方面得到了實(shí)質(zhì)性改善，而在可行能力、產(chǎn)業(yè)脆弱性方面改善較小。根據(jù)研究結(jié)果，提出了今后扶貧政策制定與實(shí)施中的優(yōu)化建議。

“人—業(yè)—地”；綜合減貧；精準(zhǔn)扶貧；典型貧困村

1 引言

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》中明確提出，當(dāng)前我國(guó)扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)是14個(gè)集中連片特困區(qū)，并于2011年起相繼啟動(dòng)了各集中連片特困區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，出臺(tái)了大量的扶貧政策，以期通過(guò)政策支持促進(jìn)集中連片特困區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)。2013年，我國(guó)提出“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略。精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐既要求精準(zhǔn)制定與實(shí)施扶貧政策，又要求精準(zhǔn)評(píng)價(jià)扶貧政策的實(shí)施成效。因此，如何借鑒國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一套精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)體系，并對(duì)扶貧政策實(shí)施效果進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)價(jià)，對(duì)集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐具有非常重要的意義。

有關(guān)扶貧政策的制定與實(shí)施對(duì)貧困內(nèi)涵及其成因分析。作為一種復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界對(duì)貧困問(wèn)題開(kāi)展了大量的研究。貧困的內(nèi)涵從單一的經(jīng)濟(jì)貧困拓展到社會(huì)排斥、權(quán)力缺失和發(fā)展自由受到剝奪的多維貧困、發(fā)展貧困，貧困成因也從貧困者自身歸因拓展到社會(huì)制度等外部環(huán)境歸因，并形成了“個(gè)人主義”和“結(jié)構(gòu)主義”兩大貧困研究范式［1］。貧困內(nèi)涵從單維到多維發(fā)展，以及貧困成因由內(nèi)到外分析視角的演進(jìn)，對(duì)應(yīng)的扶貧政策績(jī)效評(píng)價(jià)也逐步從單一指標(biāo)測(cè)度過(guò)渡到復(fù)合指標(biāo)測(cè)度。在單一指標(biāo)測(cè)度中，學(xué)者們偏重“個(gè)人主義”范式，從經(jīng)濟(jì)收入［2］、內(nèi)生動(dòng)力［3］等指標(biāo)測(cè)度扶貧政策績(jī)效。在復(fù)合指標(biāo)測(cè)度方面，學(xué)者們或從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平、村民能力建設(shè)等方面評(píng)價(jià)參與式扶貧模式的績(jī)效［4］，或以“反貧困”和“可持續(xù)發(fā)展”兩大目標(biāo)構(gòu)建農(nóng)村扶貧績(jī)效指標(biāo)體系［5］，或構(gòu)建了包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減貧成效等五個(gè)指標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系［6］，或從可持續(xù)性、合作性、公平性、效率等四個(gè)維度構(gòu)建起農(nóng)村專項(xiàng)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系［7］。以上的復(fù)合指標(biāo)測(cè)度或側(cè)重于“個(gè)人主義”，或側(cè)重于“結(jié)構(gòu)主義”，均未真正實(shí)現(xiàn)個(gè)人主義范式與結(jié)構(gòu)主義范式的融合，容易導(dǎo)致扶貧政策制定失衡，進(jìn)而在扶貧政策績(jī)效評(píng)價(jià)方面多有偏頗。多維貧困理論、可行能力理論的提出顯示出貧困研究個(gè)人主義范式與結(jié)構(gòu)主義范式的融合趨勢(shì)?；凇叭说仃P(guān)系地域系統(tǒng)”理論，貧困可理解為特定時(shí)空情境下“人、業(yè)、地”維度上的缺失或三者之間未能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程與狀態(tài)［8］。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)扶貧模式經(jīng)歷了開(kāi)發(fā)式、參與式、合作式等三個(gè)階段［9］，這也映襯出我國(guó)貧困地區(qū)在扶貧政策制定與實(shí)施中追求“人、業(yè)、地”協(xié)調(diào)發(fā)展的政策傾向。基于以上認(rèn)識(shí)，本文基于“人—業(yè)—地”綜合減貧分析框架，創(chuàng)新性地構(gòu)建起“人—業(yè)—地”綜合減貧的精準(zhǔn)扶貧政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并以兩個(gè)集中連片特困區(qū)典型貧困村為個(gè)案進(jìn)行對(duì)比分析。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 指標(biāo)設(shè)計(jì)

“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)地理格局是自然綜合體和生產(chǎn)綜合體相互作用的產(chǎn)物［10］。因此，將貧困置于“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”中則認(rèn)為貧困是特定時(shí)空情境下“人”（貧困主體）、“業(yè)”（生計(jì)活動(dòng)）、“地”（自然和社會(huì)環(huán)境）維度上的缺失或三者之間未能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程與狀態(tài)［8］。生計(jì)方式與可行能力分析框架關(guān)注作為貧困主體“人”的要素，認(rèn)為其生計(jì)方式和可行能力直接影響其貧困，因此扶貧政策應(yīng)關(guān)注貧困戶生計(jì)方式和可行能力的改善［11，12］。脆弱性和抗逆力分析框架則涉及“業(yè)”的要素，認(rèn)為脆弱性和抗逆力是影響貧困戶可持續(xù)生計(jì)改善的關(guān)鍵要素。其中，脆弱性主要是指來(lái)自自然、市場(chǎng)和社會(huì)等方面影響貧困戶可持續(xù)生計(jì)改善的因素，抗逆力是指各貧困主體的抗逆力［13］。貧困地理學(xué)研究成果則集中在貧困形成中“地”的要素，認(rèn)為有兩類地理因素影響貧困的形成，一類包括地理區(qū)位和資源稟賦，另一類則包括文化距離、政治地位等［14，15］。綜合以上觀點(diǎn)，貧困的形成是“人、業(yè)、地”三個(gè)要素相互作用、負(fù)向積累的過(guò)程。即若某地地理資本缺乏、社會(huì)文化隔離，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)不振，影響“業(yè)”的數(shù)量與質(zhì)量，無(wú)法滿足“人”要素的生計(jì)需求，阻礙可行能力的提升?？梢哉f(shuō)，貧困就是一個(gè)“地要素貧困—業(yè)要素貧困—人要素貧困”不斷強(qiáng)化的過(guò)程。因此，扶貧政策的制定及實(shí)施應(yīng)綜合考量“人、業(yè)、地”三要素及其平衡。

基于以上思路，本文構(gòu)建起精準(zhǔn)扶貧政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表1）。該指標(biāo)體系包括人、業(yè)、地等3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，生計(jì)資本、可行能力、產(chǎn)業(yè)脆弱性、產(chǎn)業(yè)包容性、地理資本、社會(huì)排斥等6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，自然資本等25個(gè)三級(jí)指標(biāo)。依托該指標(biāo)體系，可定量測(cè)評(píng)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施成效。

表1 “人—業(yè)—地”綜合減貧的精準(zhǔn)扶貧政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.2 研究對(duì)象

依托以上指標(biāo)體系，本文選取兩個(gè)集中連片特困區(qū)典型貧困村作為個(gè)案開(kāi)展對(duì)比分析。這兩個(gè)貧困村分別為湖南省懷化市芷江縣五郎溪村和廣西壯族自治區(qū)南寧市馬山縣龍昌村（簡(jiǎn)稱“五郎溪村”和“龍昌村”）。其中，五郎溪村為湖南省委政策研究室對(duì)口扶貧村，龍昌村為廣西壯族自治區(qū)扶貧辦對(duì)口扶貧村。

五郎溪村位于湖南省懷化市芷江侗族自治縣北部，距縣城30km，是武陵山片區(qū)一個(gè)典型貧困村。全村有15個(gè)村民小組540戶2008人，其中70%的人口為侗族和苗族，人均耕地和戶均林地少，呈現(xiàn)“三多三少兩難靠”的困境。即困難家庭多、留守家庭多、患病家庭多，分別占全村總戶數(shù)的65%、55%和33%；種田收入少、多種經(jīng)營(yíng)少、技術(shù)農(nóng)民少，種植純收益戶均不到800元，從事特色種養(yǎng)和有高中以上學(xué)歷、有一技之長(zhǎng)的農(nóng)戶僅20多戶，占全村4%。集體經(jīng)濟(jì)難靠、龍頭大戶難靠，村級(jí)收益僅生態(tài)林補(bǔ)貼近7萬(wàn)元，全村僅有兩家具有一定規(guī)模的種養(yǎng)大戶，但年純收入不到6萬(wàn)元。

龍昌村地處廣西壯族自治區(qū)南寧市馬山縣百龍灘鎮(zhèn)東北部，距馬山縣城20km，是滇黔桂石漠化片區(qū)的一個(gè)典型貧困村，也是國(guó)家一類貧困村。全村轄23個(gè)村民小組46個(gè)自然屯，共有847戶3538人。其中，貧困戶313戶，貧困人口1263人，占全村人口總數(shù)的36%。龍昌村地貌特征屬典型的喀斯特地形，山多地少，全村耕地均為旱地，且自然災(zāi)害頻發(fā)，村民經(jīng)濟(jì)脆弱性強(qiáng)；村民居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施及交通條件差，目前尚有8個(gè)自然村未通路，也沒(méi)有專門的農(nóng)田灌溉工程和排澇建設(shè)，經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主支柱性產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)缺乏，經(jīng)濟(jì)活力差。

2.3 研究方法與數(shù)據(jù)處理

為了全面系統(tǒng)地了解五郎溪村、龍昌村等典型貧困村扶貧開(kāi)發(fā)政策實(shí)施及其成效，吉首大學(xué)“武陵山片區(qū)扶貧與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”課題組于2016年5月和8月分別對(duì)五郎溪村和龍昌村進(jìn)行了深度調(diào)查。調(diào)查分為三個(gè)階段：第一階段是對(duì)村干部的訪談，即對(duì)典型貧困村近五年精準(zhǔn)扶貧工作的貫徹落實(shí)與推進(jìn)進(jìn)行系統(tǒng)了解；第二階段是問(wèn)卷調(diào)查，即組織村支兩委成員填寫《扶貧政策實(shí)施情況調(diào)查問(wèn)卷》，并隨機(jī)抽查若干位農(nóng)戶（以貧困戶為主）以一問(wèn)一答的方式填寫《扶貧政策實(shí)施成效調(diào)查問(wèn)卷》；第三階段是實(shí)地考察精準(zhǔn)扶貧代表性項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展成效。

作為各類扶貧政策的一線實(shí)施者和管理者，村干部相對(duì)于農(nóng)戶更加了解各類扶貧政策的實(shí)施情況。因此，課題組選擇村干部填寫《扶貧政策實(shí)施情況調(diào)查問(wèn)卷》，該問(wèn)卷共37個(gè)題項(xiàng)。針對(duì)每個(gè)三級(jí)指標(biāo)，我們分兩步來(lái)開(kāi)展調(diào)查：一是調(diào)查是否實(shí)施了這方面的政策，回答“是”賦值為“1”，回答否賦值為“0”；二是根據(jù)第一步的回答展開(kāi)，如回答“是”則繼續(xù)從“政策合理性、配套資金、政策效率、政策管理、政策成效”五個(gè)方面進(jìn)行調(diào)查，要求調(diào)查對(duì)象分別對(duì)上述五個(gè)方面做出主觀評(píng)價(jià)并打分。按照李克特5分法賦值，“差、較差、一般、較好、好”五個(gè)等級(jí)分別賦值“1、2、3、4、5”，若第一步回答“否”則無(wú)需回答上述五個(gè)問(wèn)題。本課題組分別對(duì)4名五郎溪村村干部和5名龍昌村村干部開(kāi)展了扶貧政策實(shí)施情況調(diào)查。

村干部雖然對(duì)國(guó)家及地方各級(jí)扶貧政策實(shí)施情況最熟悉，但切實(shí)感受到扶貧政策好處的是廣大村民。因此，本文選擇農(nóng)戶村民對(duì)兩個(gè)典型貧困村扶貧政策的實(shí)施成效進(jìn)行評(píng)價(jià)?！斗鲐氄邔?shí)施成效調(diào)查問(wèn)卷》調(diào)查內(nèi)容包括35個(gè)題項(xiàng)，包括了上述精準(zhǔn)扶貧政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的所有一、二、三級(jí)指標(biāo)。不同的是，該問(wèn)卷重點(diǎn)關(guān)注近5年來(lái)以戶為單位的調(diào)查對(duì)象回答是否發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，回答“是”賦值1，回答“否”則賦值0；然后根據(jù)第一步的回答展開(kāi)，若回答“是”則繼續(xù)展開(kāi)，并要求調(diào)查對(duì)象對(duì)量和質(zhì)的變化以及對(duì)這些變化的“滿意度”進(jìn)行評(píng)價(jià)打分。按照李克特5分法賦值，“變化小、變化較小、變化一般、變化較大、變化大”或“不滿意、不太滿意、一般、比較滿意、滿意”等五個(gè)等級(jí)分別賦值“1、2、3、4、5”。本課題組分別對(duì) 17 名五郎溪村村民和30名龍昌村村民開(kāi)展了扶貧政策實(shí)施成效問(wèn)卷調(diào)查。

3 扶貧政策實(shí)施比較

3.1 扶貧政策認(rèn)同度比較

兩個(gè)典型貧困村村干部對(duì)各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的扶貧政策認(rèn)同對(duì)比分析見(jiàn)圖1。

圖1 扶貧政策實(shí)施認(rèn)知度對(duì)比

整體而言，兩個(gè)典型貧困村村干部對(duì)扶貧政策認(rèn)同度較高，25個(gè)三級(jí)指標(biāo)中共有18個(gè)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的政策認(rèn)同度在60%以上，占比達(dá)72%。其中，物質(zhì)資本、人力資本、金融資本、生活能力、可持續(xù)性、發(fā)展條件、經(jīng)濟(jì)活力、就業(yè)創(chuàng)造力、窮人參與度、區(qū)位資本、政治資本、政治排斥、關(guān)系排斥、文化排斥、福利排斥等15個(gè)三級(jí)指標(biāo)的政策認(rèn)同度為100%，而競(jìng)爭(zhēng)力、多樣化、經(jīng)濟(jì)利貧性、生態(tài)資本、經(jīng)濟(jì)排斥等5個(gè)指標(biāo)的政策認(rèn)同度較低。對(duì)應(yīng)各二級(jí)指標(biāo)可知，兩個(gè)典型貧困村對(duì)生計(jì)資本、社會(huì)排斥政策的認(rèn)同度相對(duì)較高，而對(duì)產(chǎn)業(yè)脆弱性政策認(rèn)同度相對(duì)較低。這意味著雖然各地出臺(tái)了各種扶貧政策，但這些扶貧政策側(cè)重于貧困戶的生計(jì)資本、社會(huì)排斥，而缺乏改善產(chǎn)業(yè)脆弱性的政策。同時(shí)，兩個(gè)村在扶貧政策認(rèn)同度方面存在顯著差異。五郎溪村各維度扶貧政策認(rèn)同度遠(yuǎn)高于龍昌村，意味著五郎溪村的扶貧政策數(shù)量更多，更應(yīng)從“人、業(yè)、地”綜合減貧視角制定扶貧政策。此外，龍昌村在生產(chǎn)能力、發(fā)展能力、競(jìng)爭(zhēng)力、生態(tài)資本、經(jīng)濟(jì)資本等5個(gè)三級(jí)指標(biāo)政策認(rèn)同度方面得分為0，意味著龍昌村沒(méi)有在這些指標(biāo)上出臺(tái)任何政策，在扶貧過(guò)程中忽視了可行能力和區(qū)位資本的改善，出現(xiàn)“人、業(yè)、地”綜合減貧不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

3.2 各維度扶貧政策實(shí)施的比較

通過(guò)對(duì)兩個(gè)典型貧困村村干部的問(wèn)卷調(diào)查，得到兩個(gè)村扶貧政策實(shí)施的得分情況，見(jiàn)表2。通過(guò)對(duì)表2數(shù)據(jù)的比較與分析，我們得出了以下四個(gè)方面的主要結(jié)論：①五郎溪村面向“人、業(yè)、地”的扶貧政策實(shí)施優(yōu)于龍昌村。從“人、業(yè)、地”各維度政策實(shí)施情況得分的對(duì)比來(lái)看，五郎溪村均大大好于龍昌村且得分相對(duì)均衡。這意味著五郎溪村在實(shí)施各維度扶貧政策過(guò)程中，在“政策合理性、配套資金、政策效率、政策管理、政策成效”等方面優(yōu)于龍昌村。同時(shí)，兩個(gè)村在各維度政策實(shí)施得分先后順序上存在差別，五郎溪村扶貧政策實(shí)施由強(qiáng)到弱是“地—人—業(yè)”，而龍昌村則為“地—業(yè)—人”。這意味著，兩地均重視面向“地”的扶貧政策實(shí)施，兩個(gè)村在面向“業(yè)”的扶貧政策實(shí)施中均面臨困難。②在面向“人”的政策實(shí)施中，兩個(gè)村的生計(jì)資本提升政策力度大于可行能力。兩村重視生計(jì)資本而忽視可行能力，尤其是在龍昌村，村干部認(rèn)為可行能力提升政策的實(shí)施情況很不理想。五郎溪村和龍昌村在生計(jì)資本提升政策的得分分別為4.71和3.44，而可行能力提升政策得分僅分別為4.07和1.40。此外，在生計(jì)資本政策實(shí)施方面，金融資本、物質(zhì)資本和人力資本更受重視；在可行能力政策實(shí)施方面，生活能力、生產(chǎn)能力政策更加突出，發(fā)展能力政策的實(shí)施表現(xiàn)一般。③在面向“業(yè)”的政策實(shí)施中，兩個(gè)村重視產(chǎn)業(yè)包容性而忽視產(chǎn)業(yè)脆弱性。在產(chǎn)業(yè)包容性政策實(shí)施方面，五郎溪村和龍昌村得分分別為4.47和2.59，而在產(chǎn)業(yè)脆弱性政策實(shí)施上，兩村的得分僅分別為4和2.33，兩個(gè)政策實(shí)施差異明顯。這意味著兩個(gè)村在面向“業(yè)”的政策實(shí)施過(guò)程中，均重視吸收貧困人口參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)貧困人口享受產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效益，這正是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧思想的體現(xiàn)。在產(chǎn)業(yè)脆弱性改善方面，五郎溪村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性政策實(shí)施差，得分僅為2.8；龍昌村在產(chǎn)業(yè)多樣化政策實(shí)施上表現(xiàn)差，得分僅為0.72。④面向“地”的政策實(shí)施中，兩個(gè)村的社會(huì)排斥改善力度明顯好于地理資本。在社會(huì)排斥改善政策實(shí)施方面，五郎溪村和龍昌村得分分別為4.8和3.61，而地理資本提升政策得分僅分別為4.15和1.33。這表明兩個(gè)村在面向“地”的政策實(shí)施過(guò)程中，相較于地理資本提升的長(zhǎng)周期，社會(huì)排斥改善的及時(shí)效應(yīng)對(duì)其扶貧政策制定與實(shí)施具有明顯的正向影響。在社會(huì)排斥改善政策方面，政治排斥、文化排斥等方面的政策得分較高，而經(jīng)濟(jì)排斥的得分較低?？梢?jiàn)，由于各級(jí)政府高度重視典型貧困村的建設(shè)，樹(shù)立了一批先進(jìn)人物，推進(jìn)了村級(jí)民主建設(shè)和文化建設(shè)，但是在提升經(jīng)濟(jì)融合的市場(chǎng)建設(shè)政策方面還有待加強(qiáng)。

表2 五郎溪村與龍昌村扶貧政策實(shí)施得分比較

4 精準(zhǔn)扶貧政策成效比較

4.1 政策實(shí)施成效認(rèn)同度比較

兩個(gè)典型貧困村村民對(duì)各扶貧政策實(shí)施成效認(rèn)同度的對(duì)比見(jiàn)圖2。由圖2可知，兩個(gè)村村民對(duì)各扶貧政策實(shí)施成效的認(rèn)同存在明顯差異，除了金融資本、生活能力、窮人參與性、政治資本等4個(gè)三級(jí)指標(biāo)以外，五郎溪村村民對(duì)其他21個(gè)三級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的扶貧政策實(shí)施成效認(rèn)同度都高于龍昌村。這意味著，五郎溪村村民比龍昌村村民更多地感知到“人、業(yè)、地”各維度的貧困有了實(shí)質(zhì)性的改善?？傮w而言，在25個(gè)三級(jí)指標(biāo)政策實(shí)施成效認(rèn)同中，兩個(gè)村村民的認(rèn)同度都在60%以上的有物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本、金融資本、生活能力、可持續(xù)性、就業(yè)創(chuàng)造力、窮人參與度、區(qū)位資本、政治資本、經(jīng)濟(jì)排斥、政治排斥、社會(huì)關(guān)系排斥、文化排斥等15個(gè)三級(jí)指標(biāo)。對(duì)應(yīng)二級(jí)指標(biāo)，這意味著兩個(gè)村村民一致認(rèn)同在生計(jì)資本、產(chǎn)業(yè)包容性、社會(huì)排斥等方面有實(shí)質(zhì)性的改善。

圖2 扶貧政策實(shí)施成效認(rèn)同度對(duì)比

4.2 各維度扶貧政策實(shí)施成效比較

通過(guò)對(duì)兩個(gè)典型貧困村貧困戶的問(wèn)卷調(diào)查，得到兩個(gè)村扶貧政策實(shí)施成效的得分情況，見(jiàn)表3。

表3 五郎溪村與龍昌村扶貧政策實(shí)施成效得分比較

通過(guò)對(duì)表3數(shù)據(jù)的比較與分析，我們發(fā)現(xiàn)：①兩個(gè)村整體扶貧政策實(shí)施成效不理想，但五郎溪村優(yōu)于龍昌村，且兩個(gè)村面向“地”的政策成效好于面向“人、業(yè)”的政策成效。兩個(gè)典型貧困村的村民對(duì)各項(xiàng)扶貧政策的實(shí)施成效均不夠滿意，尤其是龍昌村村民認(rèn)為各項(xiàng)扶貧政策的實(shí)施成效小，與預(yù)期理想存在較大差異。相對(duì)而言，五郎溪村村民對(duì)“人、業(yè)、地”扶貧政策實(shí)施成效的評(píng)價(jià)處于“變化較大/比較滿意”區(qū)間。兩個(gè)典型貧困村在整體扶貧政策實(shí)施成效評(píng)價(jià)上的差異正是兩村在整體扶貧政策實(shí)施情況的差異所致。由于龍昌村在面向“人、業(yè)、地”的扶貧政策實(shí)施情況上遠(yuǎn)落后于五郎溪村，導(dǎo)致整體扶貧政策實(shí)施成效遠(yuǎn)低于五郎溪村。此外，兩個(gè)典型貧困村面向“地”的扶貧政策實(shí)施成效均好于面向“人、業(yè)”的扶貧政策實(shí)施成效，這是由于典型貧困村往往地理位置偏僻，近年來(lái)通過(guò)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，典型貧困村的地理資本和社會(huì)排斥得到了相對(duì)較大的改善。②在面向“人”的政策實(shí)施成效中，兩個(gè)村的生計(jì)資本改善好于可行能力的提升，而面向“人”的政策實(shí)施成效在兩個(gè)典型村中都較差。其中，五郎溪村的生計(jì)資本和可行能力實(shí)施成效得分為2.78和2.58，處于“一般/一般”區(qū)間；龍昌村這兩個(gè)方面的成效得分僅為1.59和1.33，處于“變化小/不滿意”區(qū)間。相對(duì)而言，兩個(gè)村在生計(jì)資本實(shí)施成效上的得分明顯高于可行能力，這也與前面兩個(gè)村村干部對(duì)于扶貧政策實(shí)施情況的評(píng)價(jià)結(jié)果相一致。在生計(jì)資本成效方面，兩個(gè)村都是物質(zhì)資本改善程度最高（4.02/2.38）；而在可行能力實(shí)施成效上，兩個(gè)村都是生活能力提高最快的（2.96/2.68）。這同樣與前面兩個(gè)村村干部對(duì)生計(jì)資本和可行能力提升政策的實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果大體一致。③在面向“業(yè)”的政策實(shí)施成效中，典型貧困村在產(chǎn)業(yè)脆弱性和產(chǎn)業(yè)包容性政策實(shí)施成效上存在差異。五郎溪村在產(chǎn)業(yè)脆弱性成效方面略好于產(chǎn)業(yè)包容性，而龍昌村則是產(chǎn)業(yè)包容性成效優(yōu)于產(chǎn)業(yè)脆弱性。結(jié)合兩個(gè)村村干部對(duì)面向“業(yè)”的扶貧政策實(shí)施情況評(píng)價(jià)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)五郎溪村雖然制定與實(shí)施了一系列產(chǎn)業(yè)包容性政策，但這些政策在增強(qiáng)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力吸納能力和提高窮人受益程度方面的效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，在產(chǎn)業(yè)脆弱性成效方面，兩個(gè)村均在增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力上表現(xiàn)最佳；而在產(chǎn)業(yè)包容性成效方面，則都是經(jīng)濟(jì)利貧性效果最好。④在面向“地”的政策實(shí)施中，兩村的政策實(shí)施成效都最好，但兩個(gè)村的成效差異明顯。五郎溪村面向“地”的政策實(shí)施成效為3.56，處于“變化較大/比較滿意”區(qū)間；龍昌村面向“地”的政策實(shí)施成效僅為1.59，處于“變化小/不滿意”區(qū)間。此外，在地理資本實(shí)施成效中，兩個(gè)村的區(qū)位資本提升最明顯；在社會(huì)排斥實(shí)施成效中，關(guān)系排斥、福利排斥、政治排斥為兩個(gè)村改善成效最明顯的三個(gè)方面。

5 結(jié)論與建議

基于“人—業(yè)—地”綜合減貧分析框架視角，集中連片特困區(qū)的貧困既包括“人”的貧困，也包括“地”和“業(yè)”的貧困，且“人、業(yè)、地”貧困之間的不協(xié)調(diào)將會(huì)進(jìn)一步加劇貧困。因此，區(qū)域扶貧政策需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)，協(xié)同考量“人、業(yè)、地”的均衡發(fā)展，既要包括對(duì)“人”的幫扶，也要注重對(duì)“業(yè)”和“地”的促進(jìn)和支持。

基于這一視角，本文構(gòu)建了“人—業(yè)—地”綜合減貧的精準(zhǔn)扶貧政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以兩個(gè)典型貧困村作為個(gè)案進(jìn)行了對(duì)比分析。經(jīng)過(guò)分析，得到以下結(jié)論：①扶貧政策制定偏重面向“人、地”的政策，而忽視面向“業(yè)”的政策。通過(guò)典型貧困村村干部對(duì)扶貧政策認(rèn)同度的調(diào)查可知，貧困村村民對(duì)改善貧困戶的生計(jì)資本、社會(huì)排斥等方面的政策認(rèn)同度最高，改善可行能力、區(qū)位資本的政策認(rèn)同居中，改善產(chǎn)業(yè)脆弱性和產(chǎn)業(yè)包容性的政策認(rèn)同最低。這意味著，雖然“人—業(yè)—地”綜合減貧的視角要求協(xié)調(diào)制定“人、業(yè)、地”各項(xiàng)扶貧政策，但現(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府偏重面向“人”和“地”的扶貧政策制定，相對(duì)弱化面向“業(yè)”的政策。究其原因，可能是各類政策制定的難度和見(jiàn)效快慢所致。即改善村民生計(jì)資本、社會(huì)排斥、可行能力、區(qū)位資本等方面的政策措施相對(duì)簡(jiǎn)單、有例可循、見(jiàn)效快，而改善貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)脆弱性、產(chǎn)業(yè)包容性的政策措施復(fù)雜、難度大、見(jiàn)效慢，各級(jí)政府自然傾向于優(yōu)先制定改善生計(jì)資本、社會(huì)排斥、可行能力、區(qū)位資本等面向“人”和“地”的政策，而弱化面向“業(yè)”的政策。這也意味著，今后各級(jí)政府在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中既要關(guān)注扶貧政策的“短平快”，又要做到“長(zhǎng)久穩(wěn)”，減少政策制定過(guò)程中的功利導(dǎo)向。②典型貧困村在面向“人、業(yè)、地”的扶貧政策制定與實(shí)施協(xié)調(diào)性方面存在顯著差異。在扶貧政策制定方面，五郎溪村對(duì)全部25個(gè)三級(jí)指標(biāo)方面均出臺(tái)了對(duì)應(yīng)的扶貧政策，且政策認(rèn)同度差異??；而龍昌村對(duì)5個(gè)三級(jí)指標(biāo)的政策認(rèn)同度為0，即在這些三級(jí)指標(biāo)方面沒(méi)有出臺(tái)任何扶貧政策。同時(shí)，在扶貧政策實(shí)施方面，五郎溪村的“人、業(yè)、地”三維扶貧政策實(shí)施協(xié)調(diào)性優(yōu)于龍昌村，在全部25個(gè)三級(jí)指標(biāo)扶貧政策實(shí)施評(píng)價(jià)得分的差異度明顯小于龍昌村。兩村在扶貧政策制定與實(shí)施方面的差異正反映出兩村對(duì)“人—業(yè)—地”綜合減貧理念的認(rèn)識(shí)方面還存在差異。相對(duì)而言，五郎溪村認(rèn)同“人—業(yè)—地”綜合減貧的扶貧理念，注重“人、業(yè)、地”的協(xié)調(diào)發(fā)展。③在扶貧政策實(shí)施成效方面，兩村在扶貧政策實(shí)施成效方面存在明顯差異，總體上認(rèn)為生計(jì)資本、產(chǎn)業(yè)包容性、社會(huì)排斥等得到實(shí)質(zhì)性改善，而在可行能力、產(chǎn)業(yè)脆弱性等方面改善較小。通過(guò)對(duì)兩個(gè)典型貧困村扶貧政策實(shí)施成效的對(duì)比分析，五郎溪村對(duì)“人、業(yè)、地”三個(gè)一級(jí)指標(biāo)扶貧政策實(shí)施成效的得分均優(yōu)于龍昌村。這一扶貧政策成效的差異正是五郎溪村在扶貧政策制定與實(shí)施中對(duì)“人、業(yè)、地”三維指標(biāo)的協(xié)調(diào)性較好，而龍昌村則是對(duì)“人、業(yè)、地”扶貧政策的失調(diào)所致。這一發(fā)現(xiàn)要求在今后各地扶貧政策制定與實(shí)施中，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化“人、業(yè)、地”扶貧政策的協(xié)調(diào)，提高扶貧政策的實(shí)施成效。

相較于現(xiàn)有研究成果，本文有兩個(gè)方面的創(chuàng)新：①在扶貧政策績(jī)效評(píng)價(jià)分析框架上提出了“人—業(yè)—地”綜合減貧的分析框架。這一分析框架基于“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”理論，將貧困理解為在“人、業(yè)、地”等特定人地關(guān)系地域系統(tǒng)中三個(gè)相互作用要素不協(xié)調(diào)、不耦合，初步實(shí)現(xiàn)了“個(gè)人主義”和“結(jié)構(gòu)主義”等兩大貧困研究范式在扶貧政策績(jī)效評(píng)價(jià)上的整合。②依托“人—業(yè)—地”綜合減貧精準(zhǔn)扶貧政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)證檢驗(yàn)了典型貧困村的扶貧政策績(jī)效。在扶貧政策績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，抓住扶貧政策落實(shí)與幫扶的兩個(gè)主體——村干部和貧困戶，既要關(guān)注扶貧政策的制定與實(shí)施過(guò)程，又要關(guān)注扶貧政策實(shí)施結(jié)果。既要測(cè)量貧困地區(qū)貧困的“然”，還要探索貧困地區(qū)貧困的“所以然”，從而為“實(shí)事求是、因地制宜，分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的精準(zhǔn)扶貧政策制定與實(shí)施提供指導(dǎo)。

根據(jù)五郎溪村和龍昌村等兩個(gè)典型貧困村扶貧政策評(píng)價(jià)結(jié)果，兩個(gè)村今后在扶貧政策制定與實(shí)施中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：一是協(xié)調(diào)扶貧政策的實(shí)施，注重扶貧政策中“人、地、業(yè)”協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，五郎溪村和龍昌村今后應(yīng)通過(guò)擴(kuò)大特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模，打造“種植—加工—銷售”的全產(chǎn)業(yè)鏈，通過(guò)注冊(cè)地理標(biāo)志等方式打響“五郎溪、龍昌”等區(qū)域品牌，加強(qiáng)銷售宣傳，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力提升的支持；通過(guò)污水治理、農(nóng)藥殘留量控制等政策措施，促進(jìn)村域特色產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；通過(guò)支持外出務(wù)工、經(jīng)商等政策，促進(jìn)村域經(jīng)濟(jì)多樣化；通過(guò)扶持致富帶頭人、支持創(chuàng)業(yè)等，提高村域經(jīng)濟(jì)活力，最終實(shí)現(xiàn)兩村在“業(yè)”方面的改善，促進(jìn)兩村“人、地、業(yè)”協(xié)調(diào)發(fā)展。二是把好“三關(guān)”，彌補(bǔ)扶貧政策認(rèn)同度較高與扶貧成效認(rèn)同度較低之間的鴻溝。兩個(gè)村村民對(duì)各項(xiàng)扶貧政策的認(rèn)同度整體水平較高，但對(duì)各項(xiàng)扶貧政策實(shí)施成效的評(píng)價(jià)則相對(duì)較低，這一現(xiàn)象在龍昌村表現(xiàn)得尤為突出。這兩者之間的鴻溝如何彌補(bǔ)？一方面，應(yīng)進(jìn)一步把好扶貧政策設(shè)計(jì)關(guān)，提高各項(xiàng)扶貧政策實(shí)施的可行性和適應(yīng)性；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步把好扶貧政策的宣傳關(guān)，提高村民對(duì)各項(xiàng)扶貧政策的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步把好扶貧政策的執(zhí)行關(guān)，提高各項(xiàng)扶貧政策的實(shí)效。三是注重生態(tài)資本改善，留住青山綠水。生態(tài)資本改善是貧困村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，當(dāng)前兩個(gè)村的生態(tài)資本改善表現(xiàn)較差，這與五郎溪村和龍昌村發(fā)展特色農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)主打“綠色生態(tài)”形成沖突，必將會(huì)對(duì)兩個(gè)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成制約。一方面，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化村民培訓(xùn)，提高村民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，形成自發(fā)改善生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在動(dòng)力；另一方面，通過(guò)強(qiáng)化各種環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，形成良好的生態(tài)資本改善硬件條件；積極爭(zhēng)取各種生態(tài)補(bǔ)償政策，為貧困村改善生態(tài)資本提供政策條件和資金支持。

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Evaluation of Targeted Poverty Alleviation Policy from Analytic Framework of“People，Industry and Land”Comprehensive Poverty Alleviation——An Comparative Analysis Between Two Typical Poor Villages

LONG Hai－ juna，b，DING Jian-juna，b
（Jishou University a.Business School；b.Poverty Alleviation and Development Collaborative Innovation Center，Jishou 416000，China）

Based on the analytic framework of“people，industry and land”comprehensive poverty alleviation，this paper constructed an performance evaluation index system for targeted poverty alleviation policy，and took an comparative analysis between two typical poor villages，and got the following founds.Firstly，differences in the implementation of“people，industry and land”poverty alleviation policy in two typical poor villages led to differences in the performance of poverty alleviation policy.Secondly，lots of villagers considered policies as a whole was implemented well，but generally felt that policies for“people”and “l(fā)and”were better than policies for“industry”，so it was in line with the people first′concept of targeted poverty alleviation policy.Thirdly，as to the implementation performances of poverty alleviation policy，interviewees felt that there were greater improvements in livelihood capital，inclusive of industry and social exclusion，but also there were almost nothing changes in the capacities，and vulnerability of industry.And lastly，the authors put forwards some suggestions to the implementation of targeted poverty alleviation policies in two typical poor villages.

“people，industry and land”；comprehensive poverty alleviation；targeted poverty alleviation；typical poor village

F323.8

A

1005－8141（2017）11－1384－07

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.11.018

2017－09－25；

2017－10－12

湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目（編號(hào)：16A235）；湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（編號(hào)：14YBX051）。

及通訊作者簡(jiǎn)介：龍海軍（1979－），男，湖南省會(huì)同人，博士研究生，副教授，主要研究區(qū)域扶貧與企業(yè)精神。