張勤

[提要] 政府投資項(xiàng)目竣工決算審計(jì)的時(shí)效性強(qiáng)弱將直接影響工程結(jié)算的進(jìn)度，進(jìn)而影響施工單位的利益。政府投資項(xiàng)目竣工決算審計(jì)實(shí)務(wù)中，由于建設(shè)單位或代建單位認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)、施工承建方利益訴求未達(dá)到心理預(yù)期、購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)身份微妙等原因，延長(zhǎng)了審計(jì)時(shí)間。為此，必須通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃管理，充分保證審計(jì)通知書(shū)的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，落實(shí)施工承建方控制；強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)管理，加強(qiáng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理，多管齊下切斷利益鏈等措施，加強(qiáng)審計(jì)時(shí)效性。

關(guān)鍵詞：政府投資；竣工決算；審計(jì)；時(shí)效性

中圖分類(lèi)號(hào)：F239.63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年10月9日

一、竣工決算審計(jì)時(shí)效性相關(guān)規(guī)定及現(xiàn)狀

審計(jì)署頒布的《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第九條要求，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)列入年度審計(jì)計(jì)劃的竣工決算審計(jì)項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)在審計(jì)通知書(shū)確定的審計(jì)實(shí)施日起3個(gè)月內(nèi)出具審計(jì)報(bào)告。確需延長(zhǎng)審計(jì)期限時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)審計(jì)計(jì)劃下達(dá)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

各地在其發(fā)布的政府投資項(xiàng)目審計(jì)條例或?qū)徲?jì)監(jiān)督辦法中，對(duì)竣工決算審計(jì)的時(shí)效性規(guī)定不一。對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)報(bào)告或?qū)徲?jì)結(jié)論性文書(shū)的一般時(shí)限，內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、湖南、寧夏、新疆等省、自治區(qū)未作規(guī)定；天津市要求為“法定期限內(nèi)”，至于法定期限到底為多長(zhǎng)時(shí)間并未明確；江西、河南、廣西、四川、貴州等省、自治區(qū)的規(guī)定與審計(jì)署的規(guī)定一致；安徽省由審計(jì)機(jī)關(guān)“根據(jù)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模確定審計(jì)期限，審計(jì)期限不得超過(guò)3個(gè)月”；西藏自治區(qū)的規(guī)定是自審計(jì)機(jī)關(guān)受理建設(shè)單位提出竣工決算審計(jì)書(shū)面申請(qǐng)之日起3個(gè)月內(nèi)；浙江省和廣東省廣州市規(guī)定的是自建設(shè)單位提交送審材料之日起90日內(nèi)；重慶市渝北區(qū)根據(jù)政府投資項(xiàng)目投資額不同，確定不同的審計(jì)實(shí)施完成時(shí)間。

浙江省的規(guī)定，來(lái)自《浙江省審計(jì)條例》第二十七條：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程交工驗(yàn)收或者竣工驗(yàn)收后三十日內(nèi)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提請(qǐng)工程結(jié)算或者竣工決算審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到完整的送審材料之日起九十日內(nèi)向建設(shè)單位和承接項(xiàng)目的單位出具審計(jì)報(bào)告；因特殊情況需要延長(zhǎng)審計(jì)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)?！边@是對(duì)政府投資項(xiàng)目竣工決算審計(jì)的時(shí)效性做出的明確限定。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管地方性法規(guī)中有明示，但現(xiàn)狀是部分審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果文書(shū)的出具時(shí)間并未達(dá)“九十日內(nèi)”的時(shí)限要求，特別是安置房建設(shè)等項(xiàng)目的竣工決算審計(jì)結(jié)果文書(shū)基本上都需要半年甚至1年左右時(shí)間才能出具，有的時(shí)間甚至更長(zhǎng)。審計(jì)時(shí)效性不強(qiáng)使得建設(shè)單位、代建單位、施工承建方等參建各方產(chǎn)生情緒，甚至把進(jìn)度款撥付、民工工資發(fā)放、維穩(wěn)、信訪(fǎng)等矛盾焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到審計(jì)機(jī)關(guān)。所以，加強(qiáng)審計(jì)時(shí)效性已刻不容緩。

二、竣工決算審計(jì)時(shí)效性不強(qiáng)原因分析

政府投資項(xiàng)目竣工決算審計(jì)的實(shí)施主體是審計(jì)機(jī)關(guān)，或者是審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)或委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員，被審計(jì)單位是項(xiàng)目法人單位（本文簡(jiǎn)稱(chēng)建設(shè)單位）或其授權(quán)委托進(jìn)行建設(shè)單位（本文簡(jiǎn)稱(chēng)代建單位）?？⒐Q算審計(jì)的時(shí)效性不強(qiáng)，可能與審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員的政治覺(jué)悟不高、服務(wù)意識(shí)不足、業(yè)務(wù)知識(shí)不精等因素有關(guān)，更多的是與建設(shè)單位或代建單位、施工承建方和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)自身存在的缺陷有關(guān)。

（一）建設(shè)單位或代建單位認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)

1、重施工進(jìn)度、輕內(nèi)部管理。政府投資項(xiàng)目從立項(xiàng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)到實(shí)施，管理環(huán)節(jié)較多，建設(shè)周期較長(zhǎng)，所產(chǎn)生的過(guò)程管理資料也較多。在項(xiàng)目實(shí)施中，基于政績(jī)考核等體制方面因素，建設(shè)單位或代建單位往往對(duì)工程推進(jìn)進(jìn)度的要求較高，主要關(guān)注施工推進(jìn)節(jié)點(diǎn)，對(duì)超越自身權(quán)限而必經(jīng)的審批環(huán)節(jié)重視不夠。如對(duì)于工程變更，在工程進(jìn)度等因素的影響下未能按不同額度的分級(jí)審批程序手續(xù)執(zhí)行到位，從而未能留下有關(guān)書(shū)面資料。加之相關(guān)經(jīng)辦人員崗位變動(dòng)比較頻繁，真正掌握工程具體實(shí)施全過(guò)程的人員少之又少，工程實(shí)施當(dāng)時(shí)的原貌無(wú)法復(fù)原，導(dǎo)致資料的真實(shí)性、完整性欠缺，增加審核確認(rèn)難度。一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議事項(xiàng)，建設(shè)單位或代建單位無(wú)法及時(shí)做出正確的認(rèn)定。

2、不明責(zé)任導(dǎo)致職能缺位。建設(shè)單位或代建單位常以購(gòu)買(mǎi)了造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)全過(guò)程的跟蹤咨詢(xún)服務(wù)以及審計(jì)機(jī)關(guān)有派出跟蹤審計(jì)為由，而把相關(guān)確認(rèn)、把關(guān)的責(zé)任推卸給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)，自己則未切實(shí)履職到位，對(duì)施工過(guò)程中的很多環(huán)節(jié)未認(rèn)真審核，如聯(lián)系單處理、進(jìn)度款撥付、建筑渣土傾倒點(diǎn)確認(rèn)、工程量核定等。上述情況都是建設(shè)單位或代建單位職能缺位的具體表現(xiàn)，如果再加上施工承建方對(duì)于資料的規(guī)范性和嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)有欠缺，所提供的竣工決算資料常常有意或無(wú)意的不規(guī)范、不真實(shí)、不完整，這些都勢(shì)必增加審計(jì)時(shí)間。

（二）施工承建方利益訴求未達(dá)到心理預(yù)期。浙江省某市有關(guān)政府投資辦法規(guī)定，立項(xiàng)500萬(wàn)元以上的政府投資項(xiàng)目必須以審計(jì)機(jī)關(guān)審定結(jié)果作為最終結(jié)算依據(jù)。在大量的政府投資項(xiàng)目竣工決算審計(jì)中，出現(xiàn)爭(zhēng)議問(wèn)題最多的情況就是審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定認(rèn)定的符合國(guó)家利益的價(jià)款與招投標(biāo)文件及合同約定的價(jià)款差異較大而不被施工承建方所接受。身為企業(yè)的施工承建方其目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，其對(duì)利益訴求有自己的心理預(yù)期。當(dāng)其預(yù)期和代表不同立場(chǎng)的審計(jì)機(jī)關(guān)的認(rèn)定發(fā)生分歧時(shí)，施工承建方會(huì)遲遲不肯簽字確認(rèn)。

（三）購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)身份微妙。當(dāng)審計(jì)項(xiàng)目因?qū)徲?jì)力量不足或受專(zhuān)業(yè)知識(shí)限制等原因，審計(jì)機(jī)關(guān)可以將審計(jì)工作中的部分內(nèi)容，按照規(guī)定的程序及方式，向社會(huì)中介機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這種行為就是政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)。在政府投資項(xiàng)目竣工決算審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目是造價(jià)咨詢(xún)。浙江省允許審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，組織或者委托符合法定條件的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參加或者承擔(dān)審計(jì)工作，也可以聘請(qǐng)具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員參與審計(jì)工作。浙江省某市審計(jì)機(jī)關(guān)自2007年開(kāi)始采取委托協(xié)助審計(jì)的方式實(shí)施投資審計(jì)管理，審計(jì)組長(zhǎng)由審計(jì)機(jī)關(guān)人員擔(dān)任，社會(huì)造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)人員作為審計(jì)組成員協(xié)助實(shí)施審計(jì)并向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)出具審核報(bào)告，最終由審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)結(jié)果文書(shū)。endprint

在上述組織或委托審計(jì)模式下，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)人員從表面上看被要求按照國(guó)家審計(jì)的理念提交審核報(bào)告，然而在實(shí)際操作過(guò)程中，相對(duì)于造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)基本收費(fèi)來(lái)說(shuō)，工程竣工決算審計(jì)中超過(guò)送審金額±5%部分的核增核減收費(fèi)才是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)收入的主要來(lái)源，按行業(yè)慣例該核增核減費(fèi)用要由施工承建方負(fù)擔(dān)支付。同時(shí)，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)既是審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)審入圍單位，又是建設(shè)單位造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)入庫(kù)單位，它們?cè)趯?shí)際操作過(guò)程中往往會(huì)平衡審計(jì)機(jī)關(guān)、建設(shè)單位、施工承建方三者之間的關(guān)系。例如，很多建設(shè)單位在向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)竣工決算審計(jì)前都會(huì)委托造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)幫助自己完成造價(jià)控制和造價(jià)審核的初審管理職能；社會(huì)中介機(jī)構(gòu)與施工承建方的關(guān)系則更為微妙，常常是在確保費(fèi)用能從施工承包方順利收取的前提下，才提出審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、核增核減金額，這就不可避免地造成審計(jì)時(shí)間延長(zhǎng)。

三、加強(qiáng)竣工決算審計(jì)時(shí)效性的建議

（一）加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃管理，明確送審資格條件。審計(jì)計(jì)劃是審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目的指引，投資審計(jì)應(yīng)和財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一樣，在年初以計(jì)劃下達(dá)的方式進(jìn)行立項(xiàng)。審計(jì)機(jī)關(guān)在每年第四季度應(yīng)及時(shí)與各建設(shè)單位溝通對(duì)接，并以書(shū)面發(fā)文的形式要求建設(shè)單位在規(guī)定期限內(nèi)上報(bào)下一年度計(jì)劃送審項(xiàng)目，以便掌握下一年度轄區(qū)內(nèi)政府投資送審項(xiàng)目總體情況。每年年初項(xiàng)目計(jì)劃經(jīng)審批同意下達(dá)后，由審計(jì)機(jī)關(guān)組織召開(kāi)所有建設(shè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)工作人員參與的竣工決（結(jié)）算投資審計(jì)集體進(jìn)點(diǎn)會(huì)，會(huì)上對(duì)投資審計(jì)方式、程序、范圍、內(nèi)容，特別是建設(shè)單位應(yīng)提供的資料等配合事項(xiàng)提出要求，明確建設(shè)單位的職責(zé)范圍，防止缺位、錯(cuò)位。年中對(duì)各建設(shè)單位計(jì)劃項(xiàng)目送審執(zhí)行情況發(fā)溫馨提示函，加快審計(jì)進(jìn)度，切實(shí)提高審計(jì)的計(jì)劃性和時(shí)效性，讓審計(jì)機(jī)關(guān)在政府投資送審項(xiàng)目安排上變被動(dòng)為主動(dòng)。

嚴(yán)把送審資格條件關(guān)，資料齊全才下發(fā)審計(jì)通知書(shū)正式開(kāi)始實(shí)施審計(jì)。在建設(shè)單位提出項(xiàng)目竣工審計(jì)申請(qǐng)后，審計(jì)人員先初步查驗(yàn)送審資料，然后由建設(shè)單位召集召開(kāi)審計(jì)機(jī)關(guān)、代建單位、施工承包方、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位等項(xiàng)目相關(guān)參建單位及建設(shè)單位所駐紀(jì)檢組參與的送審前資料交接明確對(duì)接會(huì)。會(huì)上對(duì)送審資料的完整性、時(shí)效性提出進(jìn)一步要求，給予提交資料的緩沖期限，對(duì)超過(guò)截止日期的資料概不接受，不列入總投范圍；同時(shí)，明確審計(jì)通知書(shū)下發(fā)和正式開(kāi)始實(shí)施審計(jì)的確切日期，在一定程度上減輕了建設(shè)單位的壓力。在審計(jì)實(shí)施期間，遇特殊情況建設(shè)單位需要繼續(xù)送審資料的，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)在出具前期資料審定結(jié)果后再單獨(dú)實(shí)施審核。

（二）嚴(yán)格相關(guān)單位管控，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)管理。建設(shè)單位作為被審計(jì)單位，其除了向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提交送審資料外，還有義務(wù)對(duì)所提供資料的及時(shí)性、真實(shí)性和完整性作出承諾和把關(guān)。建設(shè)單位與施工承建方應(yīng)對(duì)提供資料的方式和形式進(jìn)行約定，明確責(zé)任；對(duì)于施工承建方提交而未經(jīng)建設(shè)單位審核確認(rèn)的資料，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)一概不予接收，以便加強(qiáng)審計(jì)時(shí)效。如，工程變更是施工承建方自作主張的行為，未經(jīng)監(jiān)理、建設(shè)單位或代建單位的核查認(rèn)可，那審計(jì)機(jī)關(guān)不僅不能認(rèn)可此變更事項(xiàng)，而且還要追究相關(guān)責(zé)任。

積極推行現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)管理?，F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)有利于審計(jì)人員在遇到疑點(diǎn)或爭(zhēng)議事項(xiàng)時(shí)與建設(shè)單位、施工承建方等單位之間及時(shí)溝通對(duì)接，一般問(wèn)題如工程量爭(zhēng)議等均可以通過(guò)查勘工程現(xiàn)場(chǎng)當(dāng)場(chǎng)解決，自然加快了審計(jì)進(jìn)度。為切實(shí)推進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，一般要求審計(jì)人員在下發(fā)審計(jì)通知書(shū)后即進(jìn)駐項(xiàng)目審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)，特殊情況下，最晚在對(duì)賬階段必須入駐。在具體操作中，大力推進(jìn)單體項(xiàng)目核對(duì)一個(gè)各方簽字確認(rèn)一個(gè)。若存疑義，也要求在簽字確認(rèn)時(shí)明確“總體認(rèn)可的基礎(chǔ)上對(duì)個(gè)別事項(xiàng)存在爭(zhēng)議”，防止施工承建方事后賴(lài)賬。切實(shí)解決重復(fù)對(duì)賬問(wèn)題，有效推進(jìn)審計(jì)時(shí)效，一定程度上也杜絕了施工承建方先算總賬達(dá)到心理價(jià)位才予以確認(rèn)的傾向。同時(shí)，通過(guò)發(fā)送簽證單、意見(jiàn)單、催告函等方式，以及咨詢(xún)上級(jí)相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)、專(zhuān)家集體討論決定等形式積極推進(jìn)爭(zhēng)議問(wèn)題協(xié)調(diào)解決，以加快審計(jì)進(jìn)度。

（三）改進(jìn)現(xiàn)行付費(fèi)方式，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)管理

1、突破行業(yè)慣例，改變收費(fèi)方式。在委托審計(jì)模式下，造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)收費(fèi)包括基本收費(fèi)和核增核減費(fèi)兩部分：基本收費(fèi)通常由審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排下達(dá)撥付，核增核減費(fèi)則根據(jù)核增核減比例由施工承建方負(fù)擔(dān)并直接支付。核增核減費(fèi)本義上對(duì)造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)是一種獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)施工承建方則是一種懲戒。然而，由于項(xiàng)目出資方為政府，“羊毛出在羊身上”容易使兩者之間達(dá)成某種默契。實(shí)際上，審計(jì)機(jī)關(guān)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是委托方和受托方的關(guān)系，后者的服務(wù)費(fèi)用包括基本收費(fèi)和核增核減費(fèi)理應(yīng)全部由前者承擔(dān)。核增核減費(fèi)完全可以通過(guò)施工合同內(nèi)約定的方式由建設(shè)單位在工程尾留款項(xiàng)中抵扣，再通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)支付給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)；也可以和基本收費(fèi)一樣全額由財(cái)政保障，從而在源頭上切斷社會(huì)中介機(jī)構(gòu)與施工承建方之間的不恰當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系。

2、制度保障，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)管理。制定出臺(tái)政府投資項(xiàng)目中介使用管理辦法，規(guī)范社會(huì)中介機(jī)構(gòu)入圍、委托、管理、計(jì)費(fèi)等問(wèn)題。嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化審前、審中、審后全過(guò)程管理。狠抓社會(huì)中介機(jī)構(gòu)人員穩(wěn)定性、協(xié)審進(jìn)度與協(xié)審費(fèi)用和審計(jì)質(zhì)量并存、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部廉政等關(guān)鍵環(huán)節(jié)內(nèi)部控制，獎(jiǎng)懲分明，以確保審計(jì)工作的連續(xù)性和時(shí)效性。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位、施工承建方對(duì)賬，或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)自己內(nèi)部復(fù)核，時(shí)間上要無(wú)縫對(duì)接，防止出現(xiàn)對(duì)賬結(jié)果與復(fù)核結(jié)果有較大出入。

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