李金惠，林映華

（1.廣東省技術(shù)經(jīng)濟研究發(fā)展中心，廣東廣州510070；2.廣東省科學院，廣東廣州510070）

關(guān)于財政資助項目科技成果權(quán)屬若干基本概念的探討＊

李金惠1，林映華2

（1.廣東省技術(shù)經(jīng)濟研究發(fā)展中心，廣東廣州510070；2.廣東省科學院，廣東廣州510070）

科技成果歸屬是財政資助項目中的核心問題。針對財政資助項目科技成果權(quán)屬中涉及到的基本概念、特征、歸屬主體等進行分析，即財政資助項目科技成果的概念和特征、財政資助科技成果權(quán)屬的概念和特征，然后分析財政資助科技成果的功能，最后對財政資助項目科技成果權(quán)屬歸于不同主體進行利弊分析，并提出總體考量因素。

財政資助項目；科技成果權(quán)屬；財政資金；資助項目管理

財政資助項目中的成果歸屬或知識產(chǎn)權(quán)歸屬問題是其核心問題。對于財政資助項目中知識產(chǎn)權(quán)問題的研究主要是從管理學界衍生而來的，主要是財政基于資助項目管理中的需要。1980年，美國率先進行了財政資助科技項目所有權(quán)制度變革，出臺《拜杜法案》，將財政資助科技項目中知識產(chǎn)權(quán)歸于科研單位。隨后，其他國家多數(shù)借鑒美國經(jīng)驗，推動本國相關(guān)法律制度改革。2007年，我國修訂《科技進步法》，參考了美國的先進做法，明確財政資助科技項目知識產(chǎn)權(quán)授予項目承擔者，被認為是中國版“拜杜法案”。

1 財政資助項目科技成果

1.1 概念

2015年新修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》中提出了科技成果的概念，它是指通過科學研究和技術(shù)開發(fā)所產(chǎn)生的具有實用價值的成果。這個定義主要是為了實現(xiàn)立法目的而確定的，它強調(diào)必須是“具有實用價值”的成果，是能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的科技成果。這里的科技成果包括取得的發(fā)明專利權(quán)、計算機軟件著作權(quán)、集成電路布圖設(shè)計、植物新品種權(quán)等，既包括取得知識產(chǎn)權(quán)保護的科技成果，又包括未取得知識產(chǎn)權(quán)保護的科技成果。根據(jù)這定義，所謂“財政資金項目科技成果”，是指項目承擔者通過承擔政府財政性資金設(shè)立科學技術(shù)計劃項目而研究形成的科技成果。

1.2 特征

一般來說，財政資金項目作為公共財政投入的一種方式，是政府實施社會公共管理職能、彌補市場自身缺陷、對市場進行宏觀調(diào)控的有效方式，其根本目的并不是為了營利，而是為了實現(xiàn)社會公共利益和國家利益。因此，財政資金項目科技成果的主要特征就是具有公益性，或者說是具有公共產(chǎn)品屬性。根據(jù)特征的不同，公共產(chǎn)品還可以劃分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是具備完全的非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，不同時具備非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或非排他性和非競爭性不完全的產(chǎn)品則為準公共產(chǎn)品。準確地說，財政資金項目科技成果具有準公共產(chǎn)品的特征，具有非競爭性和非排他性不完全的特征。

2 財政資助項目科技成果權(quán)屬

2.1 概念

權(quán)屬即權(quán)利歸屬，科技成果權(quán)屬實質(zhì)上是指科技成果所有權(quán)歸屬。從所有權(quán)的角度看，所有權(quán)是指所有人依法對自己財產(chǎn)所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。從知識產(chǎn)權(quán)的角度看，我國《民法通則》第5章第3節(jié)規(guī)定了，我國公民法人享有6個方面的知識產(chǎn)權(quán)，即著作權(quán)、專利權(quán)、商標專用權(quán)、發(fā)現(xiàn)權(quán)、發(fā)明權(quán)和其他科技成果權(quán)。這表明，在我國，科技成果權(quán)屬于知識產(chǎn)權(quán)范疇，受有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)法的保護。

財政資助項目科技成果權(quán)屬，是指項目承擔者通過承擔財政資助科技項目研究中由研究團隊或研究人員基于創(chuàng)造性智力勞動所產(chǎn)生的科技成果，由項目承擔單位或項目承擔者所享有關(guān)于科技成果相關(guān)權(quán)利的統(tǒng)稱。在此需要說明的是，從科技成果概念的外延來看，科技成果包含知識產(chǎn)權(quán)，還包括技術(shù)秘密等，而知識產(chǎn)權(quán)是科技成果的權(quán)利化和具體化。本文所探討的科技成果權(quán)屬問題，是指科技成果的所有權(quán)的歸屬問題；以知識產(chǎn)權(quán)存在形式的科技成果權(quán)屬，也表述為科技成果的知識產(chǎn)權(quán)權(quán)屬問題。因此，本文所稱科技成果權(quán)屬、科技成果所有權(quán)、科技成果知識產(chǎn)權(quán)權(quán)屬等含義等同。

2.2 特征

財政資助項目科技成果權(quán)屬體現(xiàn)了公權(quán)力對私權(quán)利干預的特點。財政資助作為公共財政的投資，形成的科技成果具有準公共產(chǎn)品屬性，導致財政資助形成科技成果權(quán)屬存在一定的特殊性。根據(jù)我國《科技進步法》第20條和第21條規(guī)定，財政資助項目科技成果權(quán)屬有以下幾個特性：①國家擁有原始權(quán)利。財政資助項目科技成果的原始權(quán)屬歸國家所有，主要是基于財政資金的屬性，國家是資金的投入者，因此，必然成為科技成果的原始權(quán)利人。②項目承擔者取得授予的成果權(quán)屬。為了促進科技創(chuàng)新，激發(fā)科研單位和科研人員的積極性，國家或政府通過授權(quán)的方式將科技成果的權(quán)屬授予項目承擔者所有，涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的除外。③項目承擔者享有權(quán)利，也承擔相應(yīng)的義務(wù)。這一點與普通的知識產(chǎn)權(quán)不同，普通的知識產(chǎn)權(quán)，其所有者享有依法實施的權(quán)利，屬于獨占權(quán)，并沒有必須轉(zhuǎn)化實施的義務(wù)。而財政資助項目科技成果權(quán)屬授予項目承擔者，是一種國家的讓利行為，項目承擔者在享受權(quán)利的同時，也必須履行一定的義務(wù)，包括依法實施科技成果、采取保護措施等。④在特殊情況下，國家保留“介入權(quán)”。對于財政資助項目科技成果的實施，國家在特殊情況下?lián)碛薪槿霗?quán)，一種情況是項目承擔者在合理期限內(nèi)沒有依法實施，另一種情況是為了國家安全、國家利益和重大社會公共利益。⑤項目承擔者實施科技成果轉(zhuǎn)化時也受到一定的限制?；趪邑斦Y金的根本目的，即使項目承擔者已經(jīng)依法取得知識產(chǎn)權(quán)，在轉(zhuǎn)讓時仍會受到一定限制，包括向境外轉(zhuǎn)讓或者許可境外獨占實施的，應(yīng)當經(jīng)審批、批準后執(zhí)行等。

3 財政資助項目科技成果的功能分析

3.1 彌補市場失靈的作用

一般情況下，市場經(jīng)濟依靠自身力量能夠在運行的過程中來調(diào)節(jié)，并有效促使社會各類資源進行較為充分、合理的利用，從而達到社會資源有效配置的目的。但是，在一些特殊的領(lǐng)域或場合，即使市場機制能夠充分發(fā)揮作用，也不能夠達到符合整個社會需要的資源配置的狀態(tài)和效果。而這些問題恰恰就是市場經(jīng)濟自身無法克服的、必然性的缺陷和不足。因此，為了有效地克服“市場失靈”的問題，政府就有必要“插手”，并充分發(fā)揮調(diào)節(jié)和引導的作用。特別在科技活動中，“市場失靈”的問題普遍存在，政府有必要對其進行干預，政府的科技研發(fā)投入就是對抗市場失靈的有效手段。在科技創(chuàng)新活動中，對于非競爭性科技創(chuàng)新活動，政府必須在財政資金方面加大支持力度，主要包括基礎(chǔ)研究、科學技術(shù)普及、科技基礎(chǔ)條件建設(shè)、社會公益性技術(shù)研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究等。例如，在一些關(guān)系到國家安全、國計民生、國際競爭力的重要領(lǐng)域，這些領(lǐng)域往往資金需求巨大，風險也比較大，公共性外溢明顯，私人部門無力投資或者不愿投資。這正是利用公共財力保障，加大財政資金支持形成的科技成果，發(fā)揮彌補市場缺陷和引導正外部性溢出的作用。

3.2 促進科技創(chuàng)新的作用

科技創(chuàng)新是將科學發(fā)現(xiàn)和技術(shù)發(fā)明應(yīng)用到生產(chǎn)體系中，創(chuàng)造新價值的過程。科技創(chuàng)新涉及政府、企業(yè)、高校、科研機構(gòu)、科技中介服務(wù)機構(gòu)等多個主體，包括人才、資金、科技基礎(chǔ)設(shè)施等多方面的要素和條件，是各類創(chuàng)新主體、創(chuàng)新要素交互作用的一種復雜現(xiàn)象。科技創(chuàng)新具有不確定性，其不確定性必然導致科技創(chuàng)新的高風險性，從而嚴重影響了市場主體獨立承擔科技創(chuàng)新活動的積極性，造成科技創(chuàng)新拖延和滯后，從研發(fā)到產(chǎn)業(yè)化到產(chǎn)品再到進入市場并為消費者所接受的過程都會被延長。為了刺激市場主體投資于風險大的科技創(chuàng)新活動，縮短科技創(chuàng)新時滯，需要構(gòu)建有效的科技創(chuàng)新的運行機制。為此，需要政府采取各種各樣的形式，帶動私人和公共資源去校正在科技開發(fā)和應(yīng)用中可能出現(xiàn)的投資不足的情況，以直接或間接地分散、分擔科技創(chuàng)新風險，推動科技創(chuàng)新活動的發(fā)展。政府通過財政資金投入設(shè)立科技計劃項目，形成有效的科技成果，提供包括基礎(chǔ)研究、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)、前沿技術(shù)、公益技術(shù)等具有“公共產(chǎn)品”屬性、具有較大“外溢性”的科學和技術(shù)產(chǎn)品與服務(wù)，實現(xiàn)以國家意志推動具有“公共產(chǎn)品”屬性的科學和技術(shù)發(fā)展的引導作用，從而有效激發(fā)全社會科技創(chuàng)新活動的進行。

3.3 保障國家安全的作用

近現(xiàn)代世界歷史表明，科技創(chuàng)新是現(xiàn)代化的發(fā)動機，是一個國家進步和發(fā)展最重要的因素之一。在經(jīng)濟全球化的背景下，國際競爭越來越激烈，科技創(chuàng)新能力成為國家競爭力的決定性因素。

科學技術(shù)是一個國家綜合國力構(gòu)成中最活躍、最有影響的因素，對一個國家的經(jīng)濟實力、國防實力、人口因素、精神力量等會產(chǎn)生直接的影響。在科技創(chuàng)新活動中，政府是科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的引導者和推動者，政府財政資金設(shè)立的科技項目是國家促進科技創(chuàng)新、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要手段，具有戰(zhàn)略導向作用，擔負著國家創(chuàng)新發(fā)展的長遠利益和戰(zhàn)略發(fā)展的重責，一些重大科技專項的實施也是在國家對于特定領(lǐng)域進行重點支持提升或謀劃布局。因此，財政資助項目科技成果體現(xiàn)了國家利益，具有不同于一般科技成果的重要作用，具體有以下幾點：①基礎(chǔ)保障作用，比如政府增加科技投入用于支持具有公共性的技術(shù)、國家關(guān)鍵技術(shù)的研究以及公共研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；②政府主導作用，即通過對本國至關(guān)重要領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新投入和產(chǎn)出，達到迅速提升本國科技創(chuàng)新水平的目的；③促進民族發(fā)展的作用，即一個國家從本國國際競爭利益出發(fā)而增加的政府財政直接投入于科技創(chuàng)新的支出，從而保證國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

4 科技成果權(quán)屬歸于不同主體的利弊分析

4.1 權(quán)屬歸于國家的利弊分析

由財政資助項目科技成果的根本屬性可知，財政資助項目科技成果的原始權(quán)屬應(yīng)當歸國家所有。也有人認為，財政資金源于納稅人的稅款，財政資助項目科技成果的權(quán)屬由國有所有，而且要公之于眾，服務(wù)于公眾。理論上看，財政資助項目科技成果權(quán)屬歸于國家，在保證國家利益、公共利益或國家公共安全等時候，國家可以直接行使科技成果權(quán)利，隨時利用科技成果，無需履行或啟動任何介入程序。另外，科技成果權(quán)屬在國家手中也可避免專利等知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品的價格過高問題，政府可以無償許可或者低收費許可他人實施相關(guān)權(quán)利。

但是，如果財政資助項目科技成果一概歸國家所有，由于國有產(chǎn)權(quán)具有較強的外部性，即項目承擔方通過智力勞動創(chuàng)造出的發(fā)明創(chuàng)造，由國家享有權(quán)利或者由國家指定的使用者享有權(quán)利，就會阻礙發(fā)明創(chuàng)造的利用和轉(zhuǎn)化。出現(xiàn)這種情況的主要原因是：①科技成果的創(chuàng)造者沒有成果權(quán)屬，缺乏技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移的根本動力。知識產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種具有一定壟斷性的私權(quán)。財政資助項目科技成果創(chuàng)造者不享有成果權(quán)屬，就不能運用專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造社會價值，從而獲取利益。因此，財政資助科技項目承擔者可能只會應(yīng)付完成項目研究，缺乏動力去有效地利用財政資金進行創(chuàng)新，對申請專利也缺乏興趣，更沒有積極性轉(zhuǎn)化科技成果。②科技成果使用者的利用效率也會比較低?？萍汲晒褂谜咴诓恍枰Ц度魏纬杀镜那疤嵯?，就可以使用財政資助項目科技成果，間接導致其缺乏“回收成本”的動力，從而缺乏科技成果轉(zhuǎn)化動力或者創(chuàng)新動力。另外，由于財政資助項目科技成果的國有產(chǎn)權(quán)屬性，使用者對科技成果的使用權(quán)受到各種限制，導致使用者不可能像利用私有財產(chǎn)那樣追求價值的最大化或利益最大化。③政府作為財政資助項目科技成果的所有者，不能有效配置資源。知識產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟目標在于實現(xiàn)效益的最大化。政府并非經(jīng)營實體，不受利潤刺激，且經(jīng)濟責任分散。在市場經(jīng)濟條件下，政府作為科技成果產(chǎn)權(quán)主體往往是虛設(shè)的，政府很難通過自身的行為實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)效益的最大化，在市場經(jīng)濟體制下也不能合理、有效地配置資源。

4.2 權(quán)屬歸于項目承擔單位的利弊分析

關(guān)于財政資助項目科技成果權(quán)屬制度，很多國家都經(jīng)歷了由“國家所有”到“成果完成單位所有”的過程，現(xiàn)行的做法多是將財政資助項目科技成果權(quán)屬歸于項目承擔單位。在實踐過程中，將權(quán)利下放給項目承擔單位更加有利于促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，達到財政資助科技項目的設(shè)立目的，具體包括以下幾點：①有利于充分利用項目承擔單位已有的人力、物力、財力等資源，降低研發(fā)成本。在財政資助的科技項目中，財政資金的投入僅僅起到了一個引導作用，其投入往往不夠一項技術(shù)或產(chǎn)品的研究、開發(fā)所需全部費用；在項目實施過程中，項目承擔單位實際上是利用已有的設(shè)備、人員等資源，甚至是進一步投入自有的資金去研發(fā)。因此，將科技成果權(quán)屬歸于項目承擔單位是一種吸引單位參與財政資助科技項目的激勵機制，吸引單位將其已有的技術(shù)、人力、物力等用于項目研發(fā)，從而降低研發(fā)成本。②明確項目承擔單位擁有科技成果權(quán)屬，激發(fā)科技成果創(chuàng)造和轉(zhuǎn)化的積極性?？萍汲晒麢?quán)屬是否清晰明確，直接關(guān)系到該成果是否轉(zhuǎn)化及其轉(zhuǎn)化的效果。明確財政資助項目科技成果權(quán)屬歸于項目承擔單位，將引導項目承擔單位為了獲得和利用預期的科技成果知識產(chǎn)權(quán)，激發(fā)其項目研發(fā)的積極性。項目承擔單位會在成果創(chuàng)造過程中更加努力，增加科技產(chǎn)出，積極申請專利等。更重要的是，如果項目承擔單位能夠擁有邊界明確的產(chǎn)權(quán)，就可以做出未來收益的預期評估，從而更加有動力進行科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。③項目承擔單位擁有科技成果權(quán)屬，有利于運用市場機制合理配置資源。一個市場主體是否選擇“以科技成果研發(fā)為目的”的財政資助科技項目總是基于其經(jīng)濟上的考慮。項目承擔單位作為市場主體，既了解市場需求，又更加注重追求市場效益。因此，項目承擔單位擁有科技成果權(quán)屬，更能發(fā)揮市場決定資源配置的作用。

財政資助項目科技成果權(quán)屬歸于項目承擔單位，也存在一些弊端。有人認為，“放權(quán)政策”提高了納稅人使用財政資助項目科技成果的成本，即“二次付費”的問題，項目承擔單位擁有了科技成果權(quán)屬，而公眾使用該科技成果時就需要二次付費，增加了納稅人的負擔。另一方面，從項目承擔單位的角度看，特別是對于高校而言，財政資助項目科技成果權(quán)屬歸于高校，有可能導致高校過度看重對專利等知識產(chǎn)權(quán)的擁有，而忽略了高校承擔的人才培養(yǎng)、教育教學、基礎(chǔ)研究的基本職能，還可能出現(xiàn)“封鎖開放”的科研理念，從而侵犯更多納稅人的公共利益。

5 科技成果權(quán)屬歸于不同主體的考量

科技產(chǎn)權(quán)制度是科技、經(jīng)濟、法律相結(jié)合的產(chǎn)物，它實質(zhì)上是關(guān)于知識作為人類財富的創(chuàng)造、評價和歸屬問題，是一種激勵和調(diào)節(jié)的利益機制。從歷史發(fā)展情況來看，科技成果權(quán)屬制度隨著經(jīng)濟狀況和社會認識的不同會產(chǎn)生變化和改革。財政資助項目科技成果所有權(quán)歸屬制度既要考慮科技成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)實需求，也要考量國家、社會公眾的基本利益，還要注重單位和成果完成團隊或完成人的權(quán)利保護。因此，將財政資助項目科技成果權(quán)屬一味歸于國家，肯定已經(jīng)不合時宜。財政資助項目科技成果權(quán)屬歸于國家既不符合財政資金資助的目的，也不利于科技成果知識產(chǎn)權(quán)的充分利用，更加不利于調(diào)動項目承擔單位的積極性。財政資助項目科技成果權(quán)屬歸于項目承擔單位，應(yīng)當說已經(jīng)充分調(diào)動了單位進行科技成果轉(zhuǎn)化的積極性。但是，由于單位在進行科技成果轉(zhuǎn)化時仍然面對一定的制度障礙，所以，在一定程度上也影響了單位轉(zhuǎn)化的積極性。那么，如何進一步完善財政資助項目科技成果權(quán)屬制度，成為關(guān)鍵問題?？萍汲晒臋?quán)屬取決于誰投資和誰研發(fā)兩個因素。比較合理的科技成果權(quán)屬制度應(yīng)當根據(jù)財政資助科技項目的研發(fā)目的、科技成果本身的性質(zhì)等因素的不同，來確定不同所有權(quán)歸屬制度設(shè)計。同時，對于不享有科技成果所有權(quán)的其他主體，規(guī)定適當?shù)臋?quán)利或予以利益補償，以平衡各方主體的利益。

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〔編輯：白潔〕

D922.17

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2017.14.006

2095－6835（2017）14－0006－04

廣東省重大軟科學研究項目：廣東省科技成果轉(zhuǎn)化促進條例制定研究（2014B070701002）；廣東省軟科學重點項目：《廣東省科技成果轉(zhuǎn)化促進條例》預研究（2013B070103004）