劉霽雯

摘 要：地方政府性債務(wù)是一柄雙刃劍，一方面可以在很大程度上為地方政府解決財政吃緊的難題，為地方經(jīng)濟的發(fā)展提供資金支持；另一方面，由于相關(guān)法律和其他約束機制不夠健全，使得地方政府性債務(wù)存在一定的風(fēng)險。通過介紹地方政府性債務(wù)相關(guān)理論，闡述我國地方政府性債務(wù)相關(guān)現(xiàn)狀和形成機理，有針對性地提出地方政府性債務(wù)風(fēng)險防控的相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險；風(fēng)險防控

中圖分類號：F83 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）29-0124-02

前言

地方政府性債務(wù)是一柄雙刃劍，一方面可以在很大程度上為地方政府解決財政吃緊的難題，為地方經(jīng)濟的發(fā)展提供資金支持；另一方面，由于相關(guān)法律和其他約束機制不夠健全，使得地方政府性債務(wù)存在一定的風(fēng)險。地方政府性債務(wù)可以分為三種形式，分別為地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及地方政府其他責(zé)任債務(wù)。地方政府性債務(wù)風(fēng)險防控的有效性將對政府財政安全起到至關(guān)重要的影響。

一、相關(guān)理論

1.公共受托責(zé)任理論

公共受托責(zé)任的定義起源于20世紀80年代中期，主要是指政府等被受托管理公共資源的部門或機構(gòu)有對公共資源的規(guī)劃、使用等情況對納稅人做出說明的責(zé)任。因此，公共受托責(zé)任體現(xiàn)的是權(quán)利委托方與受委托方之間的關(guān)系。作為公共資源的受托方，地方政府對公共資源具有管理權(quán)；而作為委托方的納稅人則對政府是否切實履行公共受托責(zé)任具有監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，即委托與受托之間需要建立良好的溝通和信息反饋渠道。而在實際工作中，如果地方政府部門過于追逐利益而出現(xiàn)政府失靈的現(xiàn)象，就往往會損害作為公共資源委托人的納稅人的權(quán)利，表現(xiàn)為地方政府性債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險。

2.善治政府理論

善治政府這一概念是伴隨著我國政府領(lǐng)導(dǎo)能力的提升和治國理論的逐步成熟出現(xiàn)并發(fā)展起來的。善治政府強調(diào)政府在管理過程中不是依靠政府的強制力，而是更加突顯公眾在國家和社會管理中的作用，從而構(gòu)建一個政府與群眾共同治理的良好局面。十八屆三中全會將努力實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化作為政府治理的目標，在不斷提升法治在政府治理中作用的同時，也更強調(diào)了構(gòu)建善治政府的緊迫性，尤其是近年來我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險問題日益尖銳，因此要發(fā)揮民眾的力量，使其與政府實現(xiàn)緊密合作，提升政府的行政效率，從而實現(xiàn)公共利益的最大化。

3.新公共管理理論

新公共管理理論是20世紀70年代出現(xiàn)的，當時以美國、英國為代表的西方國家出現(xiàn)經(jīng)濟危機，財政赤字觸目驚心，國家和地方政府的財政債務(wù)壓力空前巨大。經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展、政府性債務(wù)不堪重負的一個重要原因就是政府與民眾之間信息的不對稱性。在經(jīng)過研究討論后，部分發(fā)達國家政府采取相應(yīng)措施，不斷將政府從行政型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，加大政府信息披露力度，從而實現(xiàn)民眾對政府行為的有效監(jiān)督。

當前，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)到了不可不防、不可不控的地步。根據(jù)西方國家對地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制的經(jīng)驗，本文將公共受托責(zé)任理論、善治政府理論和新公共管理理論作為分析的理論基礎(chǔ)。

二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀

地方政府性債務(wù)具有形成原因復(fù)雜多樣、債務(wù)規(guī)模大以及債務(wù)擴張迅速等特點。根據(jù)財政部披露的中央財政預(yù)算顯示，2015年末我國地方政府一般債務(wù)余額為9.93萬億元，專項債務(wù)余額為6.08萬億元；而2016年末地方政府一般債務(wù)余額和專項債務(wù)余額分別為10.7萬億元和6.48萬億元，其中65%左右為政府負有償還責(zé)任的債務(wù)，其余為政府負有擔(dān)保責(zé)任和其他相關(guān)責(zé)任債務(wù)。2016年相對于2015年增加債務(wù)余額11 700億元，增速為7.3%。從行政級別上來看，以縣級政府（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）債務(wù)占比最高；從區(qū)域分布上來看，東部沿海地區(qū)較西部地區(qū)更多。舉債方式以銀行貸款為主要形式，債務(wù)資金主要用途為市政建設(shè)、交通運輸以及土地收儲資金等。隨著地方政府性債務(wù)數(shù)額的不斷增多，使得債務(wù)風(fēng)險發(fā)生的概率也越來越大，一旦出現(xiàn)問題就會嚴重影響當?shù)亟?jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

三、地方政府性債務(wù)風(fēng)險形成的原因

1.地方政府債務(wù)融資的政治商業(yè)周期

政治商業(yè)周期的形成是由于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)在其任期內(nèi)為了達到某種目的甚至是私利而進行政府性舉債，通過獲得大量的資金用于政府的各種建設(shè)項目。一般來說，新的領(lǐng)導(dǎo)班子大肆舉債的情況較為常見。這種地方政府債務(wù)融資的政治商業(yè)周期的存在，使得地方政府性債務(wù)余額顯著增加。同時，由于法律和監(jiān)管上存在的漏洞，政府領(lǐng)導(dǎo)在任職到期后會將政府債務(wù)留給下屆領(lǐng)導(dǎo)班子，這無形中加重了地方政府性債務(wù)風(fēng)險。這種政治商業(yè)周期很大程度上使得人民賦予政府對社會公共資源的管理權(quán)被濫用，政府沒有盡到公共受托責(zé)任，從長遠上來看不利于地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

2.地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對政績追逐帶來的負面效應(yīng)

在我國，地方政府的政績觀有待改變。大部分地方政府的領(lǐng)導(dǎo)在任期都會有些“唯政績論”，任何事務(wù)都要給創(chuàng)造良好政績讓路，任何工作都是為了獲得更好的政績。在這一觀念的指引下，地方政府就會加大對所謂政績工程的資金投入，而地方財政稅收在這些大量的資金需求面前顯得微不足道，因此地方政府為獲取項目建設(shè)資金就會大量舉債，表現(xiàn)為大量發(fā)行地方政府債券，從而地方政府成為債務(wù)直接責(zé)任人；地方政府還會以成立地方政府融資平臺等方式融資，政府作為擔(dān)保而獲得金融信貸機構(gòu)的貸款資金等。大量的舉債無疑給地方政府未來財政帶來負擔(dān)，再加上在國際金融市場對我國的沖擊，無疑會增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

3.信息不對稱

地方政府作為受托人，擁有對公共資源支配的權(quán)利，同時也有向民眾說明其受托責(zé)任履行情況的義務(wù)，表現(xiàn)為地方政府債務(wù)信息透明化，從而獲得民眾的支持。然而，在實際工作中對于債務(wù)信息來說政府與民眾所掌握的信息處于嚴重不對稱的境地。究其原因，一方面是由于地方政府作為強勢的一方，在這樣的委托和被委托關(guān)系中始終處于主導(dǎo)地位，對于信息公開具有絕對的主動權(quán)，而民眾作為弱勢的一方能夠獲得的信息量有限，很難做到對地方政府的有效監(jiān)督；另一方面，雖然在2010年財政部就已經(jīng)下發(fā)了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編辦法》，但我國地方政府當前的核算仍然是以預(yù)算會計為主體的，只能反映出政府預(yù)算的執(zhí)行情況，而對政府的負債等卻沒有納入到會計核算體系中，因此體現(xiàn)不出地方政府財政赤字情況，這就使得社會無法了解地方政府債務(wù)的完整信息，在很大程度上失去了監(jiān)督價值。endprint

4.法律法規(guī)和政策得不到有效施行

我國《預(yù)算法》中規(guī)定，地方各級政府預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券；《擔(dān)保法》也對政府不得作為擔(dān)保人做出了規(guī)定。但由于當初財政管理體制改革不徹底的緣故，地方政府的稅收不穩(wěn)定，要想發(fā)展經(jīng)濟就需要采取債務(wù)的形式融資。再者，雖然國務(wù)院早在2010年就下發(fā)了清理地方融資平臺債務(wù)的文件，旨在凍結(jié)舉債增量，但長久以來由于缺乏統(tǒng)一的標準，實際工作中政策得不到很好的執(zhí)行，導(dǎo)致地方融資平臺融資行為無法得到規(guī)范，經(jīng)常人為增加舉債量，從而增加了地方融資的債務(wù)風(fēng)險。

四、地方政府性債務(wù)風(fēng)險防控對策

1.地方政府會計核算引入權(quán)責(zé)發(fā)生制

按照《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編辦法》的要求，地方政府應(yīng)當采用權(quán)責(zé)發(fā)生制來替代當前的會計核算制度，通過建立權(quán)責(zé)發(fā)生制會計核算體系使政府的財務(wù)收支和債務(wù)情況得到真實的反映，在為地方政府決策提供參考的同時，也使地方政府能夠切實履行公共受托責(zé)任，為降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險奠定基礎(chǔ)。

2.健全相關(guān)法律法規(guī)和制度體系

之所以地方政府在債務(wù)形成過程中存在政治商業(yè)周期，就是由于相關(guān)法律法規(guī)和制度體系不健全，使得地方政府的債務(wù)性融資行為得不到相關(guān)約束所致。因此，盡快完善我國地方政府性融資相關(guān)的法律法規(guī)和制度體系就顯得格外重要了。首先，通過吸取國外的先進立法經(jīng)驗并與我國的實際情況相結(jié)合，對目前的法律體系進行完善，以法律的形式來約束地方政府債務(wù)融資行為。其次，通過中央對地方政府的監(jiān)管，使地方政府在一定的時間周期內(nèi)只能在限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券。再次，通過制定追責(zé)制度，對主要責(zé)任人實行終身制管理。最后，應(yīng)當建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險防控機制，對風(fēng)險的評估、預(yù)測和分析，當風(fēng)險達到預(yù)警值時及時采取措施，將債務(wù)風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)。

3.建立善治政府

政府盲目追逐政績已經(jīng)使得地方政府性債務(wù)風(fēng)險問題越來越尖銳，因此國家和地方政府必須意識到為追求政績而大量舉債雖然會給地方帶來短期經(jīng)濟和社會繁榮，但由此埋下的隱患則是無法忽視的。要建立善治政府，將更多權(quán)利還給民眾，真正發(fā)揮民眾在地方經(jīng)濟和社會發(fā)展中的監(jiān)督作用，通過建立溝通渠道使政府與民眾之間的溝通更加順暢。建立善治政府是發(fā)達國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中探索出的一條成功經(jīng)驗，作為我國來說通過借鑒這一經(jīng)驗可以少走彎路、降低損失。

4.規(guī)范地方政府融資渠道

在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，各部門通過溝通協(xié)商，制定出統(tǒng)一的地方融資平臺債務(wù)界定標準，規(guī)范融資平臺的設(shè)置，將融資平臺機構(gòu)的審批納入到行政審批的范疇內(nèi)，對地方政府債務(wù)實行總量控制，加強與地方政府之間的溝通，有利于及時化解債務(wù)危機。

結(jié)語

綜上所述，對地方政府來說，適當舉債有助于支持地方經(jīng)濟和社會發(fā)展、提高地方的公共服務(wù)能力，對改善民生具有重大意義。由地方政府性債務(wù)形成的大量優(yōu)質(zhì)資金取得的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益都較為顯著，但由于多方面的原因，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險也在對當?shù)氐慕?jīng)濟和金融業(yè)帶來較大的威脅。因此，必須采取措施將債務(wù)風(fēng)險控制在一定范圍以內(nèi)，從而在充分發(fā)揮地方政府性債務(wù)優(yōu)勢的同時最大限度地規(guī)避風(fēng)險，以促進地方經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 興 華]endprint