張慧　陳豪

[摘要]農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民最基本的生活保證。本論文主要研究中國(guó)農(nóng)村土地變革的歷史經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)當(dāng)代中國(guó)土地經(jīng)濟(jì)理論、發(fā)展規(guī)律，研究農(nóng)地制度安排的重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]土地制度改革；土地分配；土地產(chǎn)權(quán)

一、農(nóng)村土地制度變革

黨在不同歷史時(shí)期的土地政策與制度是對(duì)當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力狀況的適應(yīng)，也是受當(dāng)時(shí)變化著的外部利潤(rùn)的主體所影響的變革。中華人民共和國(guó)成立后所實(shí)施的農(nóng)地制度如下。

（一）《土地改革法》下的農(nóng)地改革

1950年6月，人民政治協(xié)商會(huì)議第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地改革法》。沒(méi)收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋。但地主的其它財(cái)產(chǎn)不予沒(méi)收，地主兼營(yíng)的工商業(yè)及其直接用于經(jīng)營(yíng)工商業(yè)的土地和財(cái)產(chǎn)不得沒(méi)收：保護(hù)中農(nóng)及富農(nóng)所有自耕和雇人耕種的土地及其財(cái)產(chǎn)，不得侵犯。富農(nóng)所有出租的小量土地，亦予保留不動(dòng)：但在某些特殊地區(qū)，經(jīng)省以上人民政府的批準(zhǔn)，得征收其出租土地的一部分或全部。半地主式的富農(nóng)出租大量土地，超過(guò)其自耕或雇人耕種的土地?cái)?shù)量者，應(yīng)征收其出租的土地，對(duì)地主亦分給同樣的一份，使地主也能依靠自己的勞動(dòng)維持生活，并在勞動(dòng)中改造自己。

（二）農(nóng)村合作化及人民公社

1953年12月發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，指出：根據(jù)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民在生產(chǎn)上，逐步聯(lián)合起來(lái)的道路，就是經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的、共同的、臨時(shí)互助組，和在共同勞動(dòng)的基礎(chǔ)上，實(shí)行某些分工、分業(yè)、而有某些少量公共財(cái)產(chǎn)的常年互助組，到實(shí)行土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)而有較多公共財(cái)產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，到實(shí)行完全社會(huì)主義的集體農(nóng)民公有制的更高級(jí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（也就是集體農(nóng)莊）。這是由具有社會(huì)主義萌芽，到具有更多社會(huì)主義因素，至完全的社會(huì)主義的合作化的發(fā)展道路，就是我們黨所指出的對(duì)農(nóng)業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造的道路。

（三）改革開(kāi)放后的家庭承包制

家庭承包制是由農(nóng)業(yè)危機(jī)誘發(fā)，自下而上開(kāi)始的，由落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)。到1984年全國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)歷史最高水平。據(jù)林毅夫通過(guò)生產(chǎn)函數(shù)測(cè)算，我國(guó)1978-1984年間農(nóng)作物總產(chǎn)值以不變價(jià)格計(jì)算，增加了42.23%，其中有大約一半（46.89%）來(lái)自責(zé)任制改革所帶來(lái)的生產(chǎn)率的提高。家庭承包制，雖然沒(méi)有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，但在土地的使用權(quán)方面卻發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。農(nóng)戶通過(guò)承包方式獲得了獨(dú)立經(jīng)營(yíng)集體公有土地的權(quán)力，這種權(quán)力使得農(nóng)戶逐漸成為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體。農(nóng)戶從集體土地的一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次發(fā)展為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，戶獲得了對(duì)自己勞動(dòng)力的支配權(quán)。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受兩個(gè)主要矛盾的制約，一是基本國(guó)情矛盾一人地關(guān)系高度緊張：二是體制矛盾一城鄉(xiāng)分割對(duì)立的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾，第二個(gè)體制矛盾加劇了第一個(gè)矛盾。所以在這樣的矛盾制約下，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)土地既是生產(chǎn)資料，又具社會(huì)保障功能。而且隨人口增加后者的作用有逐漸大于前者的趨勢(shì)。于是在分配土地時(shí)就不能不考慮公平和效率兼顧，這一點(diǎn)已成共識(shí)。

二、對(duì)中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的反思

（一）產(chǎn)權(quán)清晰

所謂農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利是以土地的使用權(quán)為核心、以所有權(quán)為基礎(chǔ)、以土地的其他相關(guān)權(quán)利為補(bǔ)充的土地權(quán)利束，包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)和管理權(quán)等。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是指構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度安排，它是關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能分割、界定及歸屬的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的總和。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地制度的核心，根據(jù)馬克思使用“制度”概念的內(nèi)涵，“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度”既包括人們占有和使用土地所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也包括人們以土地為媒介結(jié)成的法權(quán)關(guān)系。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇，歸根結(jié)底取決于生產(chǎn)力水平的高低并反作用于生產(chǎn)力。根據(jù)馬克思關(guān)于生產(chǎn)關(guān)系變遷的規(guī)律理論，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也應(yīng)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展不斷變遷，這樣才能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，并推動(dòng)生產(chǎn)力水平不斷提升。

（二）兼顧效率與公平

土地問(wèn)題對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政權(quán)的鞏固作用重大，而且土地制度的變革并不是孤立的，土地制度變革引發(fā)社會(huì)的連鎖反映是劇烈的。因此有效的土地政策應(yīng)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定。土地占有關(guān)系是否均衡、土地關(guān)系是否穩(wěn)定決定著整個(gè)社會(huì)階級(jí)和利益結(jié)構(gòu)是否穩(wěn)定，從而直接影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，農(nóng)民土地權(quán)利的公平問(wèn)題是比效率更重要的問(wèn)題。土地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障雙重功能使農(nóng)民以獲得土地為主要欲望，在土地資源極其稀缺和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不足的中國(guó)尤其如此。由此表明，滿足農(nóng)民的土地占有欲望是民心趨從的重要條件。

不可否認(rèn)，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)安排為我國(guó)大范圍快速城鎮(zhèn)化提供了制度基礎(chǔ)。這種高效率的城鎮(zhèn)化是其他以私有制為基礎(chǔ)的國(guó)家可望而不可及的。然而，任何國(guó)家的城鎮(zhèn)化過(guò)程必然伴隨一部分人的利益損失，效率與公平的矛盾是經(jīng)濟(jì)社會(huì)中永遠(yuǎn)無(wú)法逃避的現(xiàn)實(shí)。

（三）完善立法

應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善相關(guān)立法，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地屬于哪一級(jí)集體所有，徹底解決集體土地所有權(quán)主體模糊和虛位問(wèn)題。當(dāng)前，各地應(yīng)在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和方法，積極培育農(nóng)村土地所有權(quán)主體代表。為了避免土地征用行為對(duì)農(nóng)民利益的侵害，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范國(guó)家對(duì)集體土地的征用行為，在法律上明確規(guī)定國(guó)家除公共利益征用農(nóng)村土地外，城鎮(zhèn)發(fā)展、房地產(chǎn)交易、旅游開(kāi)發(fā)等需要集體所有的土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)以征購(gòu)的方式獲得，并比照土地交易市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償。endprint