張麗雙

[摘要]近些年隨著城市化的推進(jìn)，城市與農(nóng)村、國(guó)家、村集體和農(nóng)戶之間的土地糾紛逐漸增多，農(nóng)地集體所有權(quán)問(wèn)題也日漸凸顯。通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，伴隨著最近幾年國(guó)家行政權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)化，我國(guó)農(nóng)地集體所有制中主體虛置問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，農(nóng)地集體所有制優(yōu)越性無(wú)法發(fā)揮。解決所有權(quán)虛置問(wèn)題首先要做的就是確權(quán)，其次是合理限制國(guó)家在征地過(guò)程中的收益權(quán)、處分權(quán)，最后要加強(qiáng)對(duì)村集體的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)民主監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地集體所有制 主體虛置 實(shí)化

主體是一個(gè)完整的法律體系不可或缺的一部分，但由于制定法律時(shí)受當(dāng)時(shí)實(shí)踐認(rèn)識(shí)、歷史條件等因素的制約，致使很多法律中沒(méi)有明確規(guī)定主體、客體以及二者的關(guān)系，主體不明必然導(dǎo)致無(wú)法充分行使對(duì)客體的權(quán)利，更無(wú)法充分發(fā)揮客體的作用，這就是主體虛置問(wèn)題。

一、我國(guó)現(xiàn)行集體農(nóng)地的形成

新中國(guó)成立后，全國(guó)各地延續(xù)解放區(qū)的政策進(jìn)行土改，這次土改確定了農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)；1953年底，為了實(shí)現(xiàn)多種經(jīng)營(yíng)和規(guī)?；l(fā)展，國(guó)家開(kāi)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社運(yùn)動(dòng)，通過(guò)此次農(nóng)業(yè)合作化，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由私有變?yōu)榧w所有；為提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，1978年底，我國(guó)出現(xiàn)了自下而上的農(nóng)村土地使用方式的改革，即農(nóng)地集體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營(yíng)，通過(guò)此次改革極大提高了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，但是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制僅僅是對(duì)農(nóng)地制度的改良，隨著實(shí)踐的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)地制度也不能與中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

二、我國(guó)農(nóng)地集體所有制主體虛置的表現(xiàn)

第一，國(guó)家行政權(quán)削弱了村集體對(duì)農(nóng)地的使用權(quán)和處分權(quán)。我國(guó)法律對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)有嚴(yán)格的限制，集體土地只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征用變?yōu)閲?guó)有土地后方能流轉(zhuǎn)。集體雖為農(nóng)地的所有權(quán)人，但僅能決定土地怎樣用于農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地、鄉(xiāng)村公共建設(shè)用地等，而在商業(yè)用途方面，雖然知道利潤(rùn)空間很大，但卻無(wú)權(quán)處分。

第二，國(guó)家行政權(quán)削弱了集體的收益權(quán)。首先，我國(guó)現(xiàn)行的一些法律對(duì)農(nóng)地用途進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，從而也限制了農(nóng)地的收益。例如我國(guó)法律規(guī)定禁止集體、農(nóng)戶將集體土地投資入股于非農(nóng)領(lǐng)域，村集體只能將農(nóng)地用于村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興辦上等，所以集體在國(guó)家控制下，很難從農(nóng)地中獲得額外收益；其次，國(guó)家通過(guò)行政權(quán)將集體土地收歸國(guó)家，之后以高價(jià)賣給企業(yè)，其中的差價(jià)歸國(guó)家所有，而在此次交易中，集體雖為農(nóng)地的所有權(quán)人，但所獲利益非常少。

依照產(chǎn)權(quán)理論，所有權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利，其所有權(quán)人擁有占有、使用、收益、處分等權(quán)利，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，集體只是名義上擁有農(nóng)地所有權(quán)，集體實(shí)質(zhì)上受到國(guó)家行政權(quán)的限制，不擁有完整的所有權(quán)。

第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)所有權(quán)權(quán)能的替換。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)源于20世紀(jì)80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地承包經(jīng)營(yíng)將過(guò)去的集體所有、集體組織生產(chǎn)勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。之后國(guó)家又通過(guò)頒布系列法律以強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)一步限制村集體的處置權(quán)。剛開(kāi)始的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)戶聽(tīng)從村集體的安排，集體從整體利益出發(fā)，合理調(diào)整分配農(nóng)地，但是在今天，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)早已不局限于使用權(quán)這一范疇。由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏規(guī)則約束，從而影響了農(nóng)戶的自身利益，也制約了集體對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善等。綜上所述，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸由使用權(quán)演變成占有、使用、部分處置權(quán)和收益分配權(quán)相統(tǒng)一的承包權(quán)。農(nóng)戶與集體的關(guān)系也由此發(fā)生了變化，集體失去對(duì)農(nóng)地的基本權(quán)益，其也失去了相應(yīng)的收益，而農(nóng)戶個(gè)人的利益也失去了保證。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民獲得了土地流轉(zhuǎn)收益，這意味著承包權(quán)同時(shí)具有了所有權(quán)的性質(zhì)，也從本質(zhì)上說(shuō)明了農(nóng)地集體所有權(quán)的高度弱化。

三、農(nóng)地集體所有由“虛”入“實(shí)”的路徑

通過(guò)前文論述可知，目前農(nóng)地集體所有制面臨著突出問(wèn)題，尤其是所有權(quán)虛置問(wèn)題，若想充分發(fā)揮土地的保障功能，必須要解決所有權(quán)虛置這一問(wèn)題。通過(guò)分析研究，現(xiàn)有如下路徑對(duì)策：

第一，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體。首先必須對(duì)“農(nóng)村集體”之一概念明確界定，我認(rèn)為將村委會(huì)作為農(nóng)地唯一主體最為恰當(dāng)。因?yàn)榇逦瘯?huì)健全的組織機(jī)構(gòu)和選舉制度可以更好的維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益；其次，村委會(huì)較大的范圍有利于日后土地在集體之間的流轉(zhuǎn)；而且村委會(huì)與農(nóng)民之間的聯(lián)系也較為密切，有利于農(nóng)戶與集體的溝通；最后村委會(huì)行使所有權(quán)，有利于村委會(huì)利用所獲收益為農(nóng)民服務(wù)。

還需將村委會(huì)與農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行清楚界定，村委會(huì)作為所有權(quán)的主體，有權(quán)對(duì)農(nóng)地占有、使用、收益和處分，同時(shí)農(nóng)戶通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在承包期內(nèi)具有排他權(quán)，其他個(gè)人都不得干涉農(nóng)民對(duì)土地行使權(quán)利，由此村委會(huì)和農(nóng)民共有農(nóng)地的處分權(quán)。只有這樣，當(dāng)政府征收土地是，村委會(huì)身為農(nóng)地的所有人就會(huì)代表農(nóng)民與政府談判，進(jìn)而保障農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓、征收過(guò)程中權(quán)益不受侵害。

第二，土地確權(quán)以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰。土地管理部門需做好土地確權(quán)工作，而地籍管理制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰的重要工具，所以要健全地籍管理制度，頒發(fā)準(zhǔn)確合理的權(quán)利證書(shū)，從而保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)利不受侵犯。

第三，收益權(quán)能的落實(shí)。首先，若要落實(shí)村委會(huì)的收益權(quán)能，必須要求農(nóng)戶繳納土地承包費(fèi)，與此同時(shí)村委會(huì)需保證收繳資金使用的透明度，做到取之與民、用之于民；其次，國(guó)家在征用土地時(shí)須給集體合理的補(bǔ)償，現(xiàn)行的國(guó)家征地制度是不合理的，因?yàn)樵趪?guó)家征用土地這一過(guò)程中，農(nóng)民所獲收益甚微，集體更是無(wú)權(quán)分享收益，這嚴(yán)重?fù)p害了集體的收益權(quán)能。最后，對(duì)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益和增值部分進(jìn)行合理分配，政府應(yīng)該健全農(nóng)地分等定級(jí)和股價(jià)體系，給流轉(zhuǎn)土地提供價(jià)格基礎(chǔ)，建立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)收益配置體系。

第三，處分權(quán)能的落實(shí)。國(guó)家應(yīng)該賦予村集體調(diào)整農(nóng)地的權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)生活中，有的家庭人口增多，然而卻沒(méi)有相應(yīng)的土地，而一些家庭人口減少土地卻沒(méi)有變動(dòng)，尤其隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，很多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，若沒(méi)有人承包土地，則導(dǎo)致一些農(nóng)地荒蕪、無(wú)人耕種的現(xiàn)象，所以國(guó)家應(yīng)賦予集體調(diào)整農(nóng)地的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用率。

第四，完善監(jiān)督機(jī)制。首先培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識(shí)，讓農(nóng)民學(xué)會(huì)通過(guò)法律途徑保護(hù)自己的合法權(quán)益，而且各地可以建立侵權(quán)舉報(bào)機(jī)構(gòu)，從而便于農(nóng)戶行使監(jiān)督權(quán)。其次，村委會(huì)作為農(nóng)地的所有權(quán)人，其內(nèi)部應(yīng)完善監(jiān)督機(jī)制，使其各個(gè)部門相互監(jiān)督、互相制約，同時(shí)，村委會(huì)干部的選舉需由村民選舉產(chǎn)生，保證選舉過(guò)程的公開(kāi)透明。最后，需要有獨(dú)立的監(jiān)督部門監(jiān)督村委會(huì)權(quán)利的行使，以保證村委會(huì)的權(quán)利落到實(shí)處，真正達(dá)到為百姓做實(shí)事的目的。endprint