周 強(qiáng) ，胡忠剛

江西省城鄉(xiāng)公共體育資源均衡配置研究
——基于PFI模式的視角

周 強(qiáng)1，胡忠剛2

采用文獻(xiàn)資料等方法，基于PFI模式的視角分析了江西省城鄉(xiāng)公共體育資源均衡配置的問題以及注意事項(xiàng)。結(jié)果表明了江西省具有引入PFI模式進(jìn)行公共體育資源配置的必要性和可行性，指出了去杠桿、公平公正、簡(jiǎn)化流程和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是江西省推進(jìn)PFI模式進(jìn)行城鄉(xiāng)公共體育資源均衡配置的重要措施。 關(guān)鍵詞：公共體育資源；均衡配置；PFI模式；江西 Abstract: This paper analyzes the problem of the allocation of public sports resources in urban and rural areas in Jiangxi Province and the precautions based on the PFI model. The results show that Jiangxi Province has the necessity and feasibility of introducing PFI mode for public sports resources allocation, and points out that deleveraging, fairness, simplification of process and risk sharing are the important measures to promote the PFI model for the balanced allocation of public sports resources in urban and rural areas in Jiangxi Province. Key words: public sports resources; balanced allocation; PFI model; Jiangxi Province

在我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的當(dāng)下，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共體育資源均衡配置，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步小康的需要。與西方國(guó)家相比，目前我國(guó)城鄉(xiāng)公共體育設(shè)施依然缺口較大。在政府財(cái)政困難的情況下，尋求更為有效的融資渠道，利用民間資本進(jìn)行公共體育設(shè)施建設(shè)是當(dāng)然選擇。近年出現(xiàn)的私人主動(dòng)融資(Private Finance Initiative，簡(jiǎn)稱PFI)模式，采取促進(jìn)私人部門參與公共體育設(shè)施和公共體育服務(wù)的方式，在一定程度上克服了傳統(tǒng)公共體育資源配置中的高投入和低效率的弊端，成為一種新的公共體育資源配置的投融資模式。本研究基于PFI模式的視角分析江西省公共體育資源配置的問題，江西省推進(jìn)PFI模式的可行性和應(yīng)該注意的問題，旨在為江西省最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共體育資源均衡配置提供參考。

1 江西省城鄉(xiāng)公共體育資源均衡配置的問題

1.1 城鄉(xiāng)公共體育資源配置不均衡

⑴公共體育設(shè)施城鄉(xiāng)差距明顯。一是場(chǎng)地個(gè)數(shù)差異：城鎮(zhèn)35992個(gè)，鄉(xiāng)村30523個(gè)，占比分別為54.11%和45.89%；二是場(chǎng)地面積差異：城鎮(zhèn)4439.10萬m2，鄉(xiāng)村1975.01萬m2，占比分別為69.21%和30.79%；三是人均場(chǎng)地個(gè)數(shù)差異：城鎮(zhèn)為15.27個(gè)/萬人，鄉(xiāng)村為13.82個(gè)/萬人，城鎮(zhèn)比鄉(xiāng)村多1.45個(gè)/萬人；四是人均場(chǎng)地面積差異：城鎮(zhèn)為18835.46 m2/萬人，鄉(xiāng)村為8941.35 m2/萬人，城鎮(zhèn)比鄉(xiāng)村要多0.99 m2/萬人。

⑵公共體育投資城鄉(xiāng)差距較大。江西省體育場(chǎng)地平均投資金額為221元/m2。若按城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村場(chǎng)地面積進(jìn)行換算，則到2014年止，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村體育場(chǎng)地建設(shè)的投資分別約為98.10億元和43.65億元，城鎮(zhèn)比鄉(xiāng)村多54.45億元，城鎮(zhèn)投資接近于鄉(xiāng)村投資的2.25倍。

⑶社會(huì)體育指導(dǎo)員分布城鄉(xiāng)不平衡。2012年和2015年一級(jí)社會(huì)體育指導(dǎo)員在鄉(xiāng)村的相當(dāng)少，分別占當(dāng)年總數(shù)的7.87%和0.04%。并且社會(huì)體育指導(dǎo)員主要集中在城市，只有極少數(shù)分布在農(nóng)村，城鄉(xiāng)分布極不平衡。

1.2 公共體育資源配置投融資困難

到2014年止，江西省累計(jì)投入體育設(shè)施建設(shè)資金142.07億元，其中財(cái)政撥款、單位自籌、彩票公益金和其他分別為81.79億元、53.61億元、8.65億元、和6.67億元，占比分別為57.57%、37.73%、6.09%和4.69%[1]。也就是說，江西省主要依靠財(cái)政撥款和單位自籌資金來建設(shè)公共體育設(shè)施，籌集資金困難。

1.3 民營(yíng)企業(yè)投資公共體育少

從體育場(chǎng)地所屬單位性質(zhì)看，內(nèi)資企業(yè)、港澳臺(tái)商、外企等修建的體育場(chǎng)地分別為7個(gè)、73個(gè)和50個(gè)，占比分別為0.01%、0.11%和0.08%。由此可以看出江西省社會(huì)辦體育力度不夠，民營(yíng)投資體育少。

2 推行PFI配置城鄉(xiāng)公共體育資源的可行性分析

2.1 PFI的特征與優(yōu)勢(shì)

PFI是英國(guó)政府為了給國(guó)民提供優(yōu)質(zhì)、便宜的服務(wù)，1992年開始實(shí)施的政策。基于此，在削減國(guó)家或地方團(tuán)體事業(yè)經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，能夠提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)。PFI具有以下特征：一是將私有資金或技術(shù)引入公共服務(wù)項(xiàng)目，在該模式下私營(yíng)部門擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是利用私有資金開發(fā)公共服務(wù)項(xiàng)目，并讓公共設(shè)施的提供者承擔(dān)經(jīng)營(yíng)成本、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)；三是私營(yíng)機(jī)構(gòu)把其先進(jìn)的管理方法或創(chuàng)新的技術(shù)應(yīng)用于公共設(shè)施建設(shè)，并獲得更高的投資回報(bào)。

PFI在實(shí)施過程中，主要有3種應(yīng)用類型：一是獨(dú)立核算型，即民營(yíng)企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施，民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)費(fèi)用，通過設(shè)施利用者付費(fèi)回收投資；二是官民協(xié)調(diào)型，即政府部門和民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合出資共同建設(shè)公共設(shè)施，投資和運(yùn)營(yíng)以民營(yíng)企業(yè)為主，政府只是給予一定的補(bǔ)助；三是提供服務(wù)型，即民營(yíng)企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施，通過政府購(gòu)買其提供的服務(wù)以獲取回報(bào)。

PFI具有顯著的優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)在4個(gè)方面：第一，PFI能廣泛吸引民營(yíng)企業(yè)或社會(huì)投資者參與公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，緩解政府資金壓力；第二，吸引并活用民營(yíng)企業(yè)先進(jìn)的知識(shí)、技術(shù)和管理方法，提高公共設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的效率和降低成本，促進(jìn)公共資源的合理配置；第三，PFI是政府部門公共設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)融資和管理方式的制度創(chuàng)新，政府能獲得高質(zhì)量、高效率的公共設(shè)施；第四，PFI應(yīng)用廣泛，能應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校和醫(yī)院等建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

2.2 推行PFI投融資的實(shí)踐情況

⑴國(guó)外：英國(guó)在實(shí)施PFI以來，到2012年3月止，717個(gè)公共項(xiàng)目共吸引了550億英鎊的民營(yíng)企業(yè)資金，極大地緩解了政府的財(cái)政壓力；基于PFI的融資占英國(guó)全部基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的10-13%。

⑵江西?。簭纳鐣?huì)融資規(guī)?？?，2014年為3976.08億元，同比增加78.39億元，占全國(guó)的比重為2.42%，在全國(guó)排第16位。其中，間接融資為3636.68億元，直接融資為339.40億元。從公共體育設(shè)施建設(shè)社會(huì)融資需求看，2015年有2個(gè)融資項(xiàng)目[7]：一是興國(guó)縣體育公園項(xiàng)目，該項(xiàng)目規(guī)劃占地180畝，擬建室內(nèi)游泳池、體育館、體育場(chǎng)、全民健身中心和全民健身廣場(chǎng)；二是會(huì)昌縣綜合體育館建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)模用地18.78畝，總建筑面積約9000 m2。

2.3 推行PFI促進(jìn)城鄉(xiāng)公共體育資源均衡配置的前景

第一，宏觀政策環(huán)境寬松。一是我國(guó)初步形成支持PFI的法律及政策體系。如《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合伙企業(yè)法》、《證券法》和《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等均涉及到有關(guān)PFI融資的條文。二是江西省出臺(tái)了公共體育設(shè)施建設(shè)的社會(huì)投融資政策。江西省鼓勵(lì)社會(huì)資本以多元主體、多種方式進(jìn)入體育健身領(lǐng)域。這為在江西省城鄉(xiāng)公共體育資源配置中推行PFI提供了良好的政策環(huán)境。

第二，參與空間巨大。我國(guó)體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃到2020年人均體育場(chǎng)地面積達(dá)到1.8m2，但到2013年年底，我國(guó)體育場(chǎng)地面積人均為1.46 m2，而江西省人均場(chǎng)地面積才1.40 m2，其中城鎮(zhèn)人均場(chǎng)地面積為1.88 m2，鄉(xiāng)村為0.89 m2[1]，與我國(guó)“十三五”建設(shè)目標(biāo)差距較大。這意味著江西省尤其是鄉(xiāng)村公共體育資源配置需要大量資金，推行PFI的參與空間巨大。

第三，融資空間廣闊。江西省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增加值6096.2億元，占全省的比重為83.9%。其中，民營(yíng)企業(yè)從業(yè)人員達(dá)405.78萬人，同比增長(zhǎng)7.37%；民營(yíng)企業(yè)登記金額達(dá)1664.26億元，同比增長(zhǎng)23.50%。也就是說，江西省民營(yíng)企業(yè)資本實(shí)力雄厚，PFI融資空間廣闊。

綜上所述，江西省存在城鄉(xiāng)公共體育資源配置不均衡、籌資困難和私人部門投資公共體育少的問題。根據(jù)PFI的特征、優(yōu)勢(shì)，英國(guó)和江西省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推行PFI完全有可能促進(jìn)江西省城鄉(xiāng)公共體育資源均衡配置的最終實(shí)現(xiàn)。

3 推行PFI均衡配置城鄉(xiāng)公共體育資源應(yīng)注意的問題

任何事物都有它的兩面性。PFI除具有上述的優(yōu)勢(shì)之外，也存在以下4個(gè)方面明顯的劣勢(shì)：第一是PFI的高杠桿率。一般來講，該模式股本僅為10%，其他90%為市場(chǎng)融資。這意味著，該模式的杠桿率較高，一旦項(xiàng)目失敗，投資者損失不會(huì)太大，而一旦成功，投資者獲取高回報(bào)的可能性大。第二是缺乏透明性。也就是說對(duì)項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象來說，項(xiàng)目的負(fù)債和回報(bào)情況不透明，很有可能使債務(wù)最終轉(zhuǎn)嫁給服務(wù)對(duì)象，而收益卻被投資者獨(dú)享。第三是PFI的招標(biāo)流程復(fù)雜，降低了項(xiàng)目的效率，提高了交易成本。第四是政府部門將風(fēng)險(xiǎn)不適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)嫁給投資者，有可能導(dǎo)致投資者借機(jī)提高風(fēng)險(xiǎn)收益而向公共部門提高要價(jià)。為了克服這些缺點(diǎn),在推行PFI進(jìn)行城鄉(xiāng)公共體育資源配置是應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：

第一，多措施去杠桿。由于高杠桿成因復(fù)雜，首先要厘清江西省公共體育設(shè)施建設(shè)投資者杠桿率的成因和結(jié)構(gòu)，才能有針對(duì)性的分類施策；其次是優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。合理引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，大力發(fā)展多層次股權(quán)市場(chǎng)，以此增加權(quán)益融資比重，降低債務(wù)融資比重；最后是改革和完善PFI，按市場(chǎng)化和法制化原則，通過銀企雙方協(xié)商進(jìn)行債轉(zhuǎn)股，以此降低投資者的債務(wù)水平。

第二，確保公平公正公開。首先是引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)江西省城鄉(xiāng)公共體育資源配置的市場(chǎng)化進(jìn)程，打破行業(yè)壟斷；其次是相關(guān)部門應(yīng)該在招標(biāo)、運(yùn)營(yíng)監(jiān)督和評(píng)價(jià)時(shí)做到公正和公平，創(chuàng)造良好公共體育資源配置環(huán)境，以解投資者的后顧之憂；最后是促使公共體育設(shè)施建設(shè)投資者經(jīng)營(yíng)情況公開制度的實(shí)施，加大對(duì)投資者負(fù)債和盈利情況的監(jiān)管力度。

第三，簡(jiǎn)化審核流程。針對(duì)PFI招標(biāo)流程復(fù)雜問題，一是要減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率；二是明確公共體育設(shè)施建設(shè)的審批權(quán)限，確保辦事流程清晰，提升辦事效率；三是規(guī)范PFI的投融資機(jī)制，減少公共體育PFI項(xiàng)目決策的盲目性、隨意性，積極推動(dòng)PFI在城鄉(xiāng)公共體育資源配置中的運(yùn)用。

第四，風(fēng)險(xiǎn)官民分擔(dān)。首先是構(gòu)建公共體育資源配置投融資的風(fēng)險(xiǎn)防范與控制體系，政府部門要設(shè)計(jì)和選擇一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共體育資源配置的期望效用最大化；其次是充分考慮并處理風(fēng)險(xiǎn)的控制效率、政府及投資者的利益等多種因素，避免因風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗；再次是盡可能節(jié)約風(fēng)險(xiǎn)成本，提高公共體育設(shè)施PFI項(xiàng)目的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；最后是形成合理的公共體育產(chǎn)品價(jià)格定價(jià)機(jī)制，推進(jìn)價(jià)格體制改革，政府在必要時(shí)提供一定的利潤(rùn)擔(dān)?；蜻m當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，確保PFI項(xiàng)目的成功實(shí)施。

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A Study on the Equilibrium Allocation of Public Sports Resources in Urban and Rural Areas in Jiangxi Province——Based on PFI Mode View

Zhou Qiang1, Hu Zhonggang2

江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《江西省城鄉(xiāng)公共體育資源均衡配置研究》(項(xiàng)目編號(hào)：TY1423)

周強(qiáng)(1970-)，男，湖南綏寧人，博士，副教授，研究方向：體育人文社會(huì)學(xué)。

1.南昌大學(xué)體育系，江西 南昌 330031 Physical Education Department of Nanchang University, Nanchang 330031, Jiangxi, China. 2. 南昌工學(xué)院，江西 南昌 330108

G812

A

1005-0256(2017)02-0014-3

10.3969/ j.issn.1005-0256.2017.02.006