李雨書 邢 磊

農(nóng)村集體財產(chǎn)分配中的司法救濟(jì)制度研究
——基于行政法的視角

李雨書 邢 磊

農(nóng)村集體財產(chǎn)分配是我國村民自治實踐中村民極為重視的部分，本該由村民進(jìn)行民主決策來決定集體財產(chǎn)的分配，但當(dāng)下更多的是村委會在沒有召開村民代表大會的情況下擅自處理集體財產(chǎn)，直接了侵害村民合法權(quán)益，背離了村民自治的初衷。法院一般把此類糾紛歸入民事案件處理，然而在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，民事訴訟救濟(jì)無法給予村民有效的權(quán)益保護(hù)，其救濟(jì)途徑混亂。本文在分析農(nóng)村集體財產(chǎn)分配現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對保護(hù)村民權(quán)益的司法救濟(jì)制度，從行政法的視角進(jìn)行一個初探。

集體財產(chǎn) 村委會 村民權(quán)益 司法救濟(jì)

一、前言

《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）中規(guī)定村內(nèi)重大事務(wù)應(yīng)當(dāng)由村民會議通過決議由村委會執(zhí)行，尤其是集體財產(chǎn)的分配，涉及每一個村民的利益，村委會無權(quán)擅自決定其分配。然而現(xiàn)實中仍有部分村委會通常不通過村民會議而擅自決定村內(nèi)重大事務(wù)，剝奪了村民對集體財產(chǎn)進(jìn)行分配的民主決策權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了村民的合法權(quán)益，與建立村民自治的初衷背道而馳。在村民會議和村民代表會議只能由村委會召集的制度背景下，村民通過內(nèi)部民主決策程序約束村委會集體財產(chǎn)管理權(quán)的預(yù)期自然落空，外部的司法救濟(jì)成為村民保護(hù)集體財產(chǎn)權(quán)益的主要甚至是唯一途徑。[1]但事實上，司法救濟(jì)制度的不完善無法給予村民一個有效的權(quán)益保護(hù)，訴訟費用過高，大多數(shù)村民的法律意識淡薄等因素，作為正式救濟(jì)途徑的司法救濟(jì)很少被村民選擇，而是更多的選擇其他的救濟(jì)途徑，最后引發(fā)群體性事件,嚴(yán)重影響社會秩序的穩(wěn)定。鑒于此，本文通過對農(nóng)村集體財產(chǎn)分配現(xiàn)狀及司法救濟(jì)制度建立的意義，以及當(dāng)前司法救濟(jì)制度的困境進(jìn)行研究分析，最后嘗試提出完善司法救濟(jì)制度的對策，以便有效保護(hù)村民的合法權(quán)益。

二、農(nóng)村集體財產(chǎn)分配現(xiàn)狀及司法救濟(jì)制度建立的意義

當(dāng)前村民集體財產(chǎn)分配權(quán)利受到侵害的事實時有發(fā)生，《村組法》中規(guī)定村內(nèi)事務(wù)屬于村民自治事項，由村委會進(jìn)行決定管理，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村委會借著此條例而排斥國家和法律的監(jiān)督。本文就農(nóng)村集體財產(chǎn)分配現(xiàn)狀以及司法救濟(jì)制度建立的必要性進(jìn)行探究，希望能夠引起重視。

（一）農(nóng)村集體財產(chǎn)分配的現(xiàn)狀

《村組法》第八條規(guī)定村委會管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村委會依法可對集體財產(chǎn)進(jìn)行管理，在處置集體財產(chǎn)方面可分為對內(nèi)分配集體財產(chǎn)和對外處置集體財產(chǎn)兩個方面，《村組法》第24條及第28條規(guī)定，涉及村民利益以及土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理要通過村民會議和村民代表會議討論決定方可處理。然而在現(xiàn)實中，村委會不經(jīng)過村民會議討論而擅自決定集體財產(chǎn)的處置此類現(xiàn)象層出不窮，村委會私吞集體財產(chǎn)或擅自決定對內(nèi)集體財產(chǎn)分配方案，村委會違反內(nèi)部決策程序擅自對外簽訂集體財產(chǎn)處置合同等現(xiàn)象日益成為村民自治中一個嚴(yán)重的問題。尤其是近幾年此類現(xiàn)象更是頻繁出現(xiàn)。從近幾年的各類集體財產(chǎn)糾紛案件中可以看出，農(nóng)村集體財產(chǎn)分配已經(jīng)成為村民自治中一個亟需解決的問題。

（二）建立農(nóng)村集體財產(chǎn)分配司法救濟(jì)制度的意義

鑒于上述農(nóng)村集體財產(chǎn)分配現(xiàn)狀的闡述，村民在其合法權(quán)益受到侵害時應(yīng)該如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，選擇正式救濟(jì)途徑或是非正式救濟(jì)途徑？農(nóng)村集體財產(chǎn)分配的糾紛中，村民之所以會選擇非正式渠道而沒有選擇法律救濟(jì)的正式渠道，正是由于我國目前在解決農(nóng)村集體財產(chǎn)分配糾紛上的法律制度不完善，導(dǎo)致村民從司法救濟(jì)途徑中無法保護(hù)自身的權(quán)益，所以建立有效的完善的司法救濟(jì)制度是保護(hù)村民在集體財產(chǎn)分配上的合法權(quán)益的首要任務(wù)和必要途徑，對于促進(jìn)村民自治的實施和農(nóng)村社會穩(wěn)定具有重要意義。

三、當(dāng)前農(nóng)村集體財產(chǎn)分配中司法救濟(jì)制度的運行困境

村委會擅自處置集體財產(chǎn)損害了村民的合法權(quán)益，司法救濟(jì)作為正規(guī)的救濟(jì)渠道應(yīng)給予村民有效的權(quán)益保護(hù)。我國的法律在司法救濟(jì)方面雖然有出臺相關(guān)的規(guī)定，但是這些法律法規(guī)由于存在各方面的漏洞，導(dǎo)致村民的合法權(quán)益被侵害時不能得到及時有效的救濟(jì)，司法救濟(jì)制度相當(dāng)于一紙空談，致使村民更多的選擇了非正式渠道來維護(hù)自己的權(quán)益。

（一）無明確法律規(guī)定其具體訴訟途徑

司法實踐中，法院常以“村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”為由，認(rèn)為村委會不是行政訴訟的合格被告，從而拒絕把村委會與村民之間的糾紛納入行政訴訟。[2]這就造成了村民起訴村委會時，法院以村民和村委會之間的關(guān)系不屬于民事訴訟法所規(guī)定范圍為由駁回起訴；提起行政訴訟時，法院又以村委會不具有行政訴訟主體資格為由不予立案，形成了訴訟的盲區(qū)。我國法律在集體財產(chǎn)分配方面的司法救濟(jì)中具體訴訟途徑無明確規(guī)定，這導(dǎo)致了村民在民事訴訟途徑中無法得到根本上的權(quán)益保護(hù)，也不能從行政訴訟途徑中得到維護(hù)。

（二）責(zé)任追究機(jī)制不完善，無明確法律依據(jù)

由于責(zé)任界定以及追責(zé)機(jī)制的不完善，致使大量集體財產(chǎn)糾紛案中村民合法的財產(chǎn)權(quán)益救濟(jì)舉步維艱。村委會擅自處置集體財產(chǎn)造成了損失，而村民的利益訴求因為沒有明確的法律依據(jù)，是應(yīng)該追究村委會成員私法責(zé)任還是公法責(zé)任，法院無法給予一個肯定的答復(fù)。如若按私法進(jìn)行審判，由于村民不是直接利害關(guān)系人，法院無法強(qiáng)制判決村委會做出決定，按照規(guī)定其成員的賠償責(zé)任無論損失大小都要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償，對于村民自治的積極性造成了嚴(yán)重打擊。從公法上來說，按照《國家賠償法》規(guī)定行政公務(wù)人員或者授權(quán)組織或者個人在行政追償中承擔(dān)部分或者全部責(zé)任。村委會并不屬于國家行政機(jī)關(guān)，其成員也不應(yīng)屬于國家公務(wù)人員，再者村委會成員的補(bǔ)貼和收入決定了其較低的賠償能力。當(dāng)下我國法律并沒有一個合適明確的責(zé)任追究機(jī)制，現(xiàn)行的行政訴訟法所規(guī)定的受案范圍不包含對內(nèi)部公務(wù)人員的賠償訴訟，村委會應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任及其大小都沒有一個專門的法律依據(jù)，致使法院在判決此類案件時無從下手。

（三）訴訟費用過高，潛在收益低

針對村委會擅自處分村集體財產(chǎn)的行為，村民若是選擇通過訴訟救濟(jì)途經(jīng)，則需要承擔(dān)一系列的訴訟成本。首先，從原告一方來看，除了案件受理費之外，還包括案件申請費、聘請律師的開支、交通費等顯性訴訟開支，此外還包括因參加訴訟而產(chǎn)生的其他誤工、精力等隱性支出，[3]并且民事訴訟途徑的案件受理費用過高。根據(jù)民事訴訟案件規(guī)定，集體財產(chǎn)糾紛案往往被歸為財產(chǎn)案件，村民需交納巨額的訴訟費用?！睹袷略V訟法》確立了“誰主張，誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則，然而對于村委會在未通過村民會議或者村民代表會議擅自處置集體財產(chǎn)的事實，村民要證明村委會沒有進(jìn)行民主決策程序而擅自處置集體財產(chǎn)這一事實是相當(dāng)困難的，需要花費大量時間精力和金錢。其次，從被告一方村委會來看，村委會參加司法活動的開支，包括訴訟費用、律師費用以及由于應(yīng)訴而導(dǎo)致村委會對村莊公共事務(wù)管理精力、品質(zhì)的減弱等隱性成本，這些最終都要由整個村集體成員來承擔(dān)。在目前的司法救濟(jì)制度中，欠缺相應(yīng)的輔助性配置和激勵機(jī)制，村民如果直接提起訴訟，可能無力承擔(dān)的訴訟成本，村民的潛在收益低，也就導(dǎo)致了村民訴訟積極性不高，司法救濟(jì)制度空置。

四、完善農(nóng)村集體財產(chǎn)分配中司法救濟(jì)制度的對策

司法救濟(jì)制度在農(nóng)村集體財產(chǎn)分配糾紛中是正式救濟(jì)渠道，應(yīng)該成為村民在權(quán)益受到侵害時首要選擇途徑。但由于司法救濟(jì)制度存在著種種問題，導(dǎo)致村民的合法權(quán)益得不到有效的維護(hù)，司法救濟(jì)成了擺設(shè)。針對這些問題，需要不斷優(yōu)化完善我國法律制度，引導(dǎo)村民自治糾紛的解決渠道走向正式化、制度化、法制化。

（一）明確訴訟途徑，將其納入行政訴訟體系

由于在法律上對村委會在訴訟中的被告資格沒有明確規(guī)定，所以才出現(xiàn)了發(fā)生集體糾紛案時，法院更多的是將其當(dāng)成民事案件處理，要明確農(nóng)村集體糾紛案的具體訴訟途徑，首先要解決的就是村委會主體地位的問題。有學(xué)者以村委會行使職權(quán)缺乏國家要素，而否定村委會行使職權(quán)的行政權(quán)利屬性。村委會雖然是基層自治組織，但是其管理權(quán)利是《村組法》賦予的，村委會也是依據(jù)此法和基層政府的權(quán)利行為設(shè)立的，其設(shè)立、合并、變更都要征求基層政府的同意或批準(zhǔn)。再者從行政權(quán)的本質(zhì)來看，是一種公權(quán)力，乃為權(quán)利而設(shè)，村委會行使對集體財產(chǎn)的管理、處分等行政權(quán)力，恰是以護(hù)衛(wèi)村民對集體財產(chǎn)的所有權(quán)為存在基礎(chǔ)與目的。[1]所以村委會應(yīng)該歸為行政主體，是具有行政訴訟被告資格的。最后行政訴訟對原告資格的要求為“法律上的利害關(guān)系”，該標(biāo)準(zhǔn)低于民事訴訟中的“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。由于每個村民對村集體財產(chǎn)享有潛在的財產(chǎn)份額分配利益，因而每個村民均可以自己的名義對村委會的集體財產(chǎn)處分行為提起訴訟。無論是從村委會的主體地位還是村民的原告資格方面，都顯示了將其納入行政訴訟體系更利于保護(hù)村民的合法權(quán)益，村民可以在權(quán)益受到損害時尋找到有效的司法救濟(jì)途徑，法院也可明確訴訟案件性質(zhì)，以維護(hù)村民最大利益，是最佳的訴訟途徑。

（二）建立責(zé)任追究機(jī)制和內(nèi)部追償機(jī)制

我國的法律還沒有出臺相關(guān)規(guī)定來界定如何追究村委會的責(zé)任，由誰來追究責(zé)任，責(zé)任追究又該如何落實；當(dāng)集體財產(chǎn)因此遭受損失時，其追償機(jī)制又應(yīng)該是如何界定的。即使法院判決村民勝訴，法院卻沒有依據(jù)對村委會擅自處置集體財產(chǎn)的行為判決承擔(dān)何種責(zé)任，也就意味著村委會的違法行為是零成本的。同時按照現(xiàn)行制度，此類訴訟費用最終需要通過集體財產(chǎn)來進(jìn)行支付，歸根結(jié)底會對包括起訴村民在內(nèi)的每個村民的財產(chǎn)利益帶來不利影響，這會對村民選擇提起訴訟產(chǎn)生抑制作用。鑒于此，必須建立起責(zé)任追究機(jī)制和內(nèi)部追償機(jī)制，可參照《國家賠償法》有關(guān)于對公務(wù)員追償制度的規(guī)定，在村委會敗訴并支付上訴費用之后，其責(zé)任由集體財產(chǎn)處分行為負(fù)有故意或者重大過失的村委會成員承擔(dān)，減輕甚至是消除訴訟活動可能對村集體成員的不利影響。

（三）建立訴訟激勵機(jī)制，適當(dāng)降低訴訟費用

根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，村民起訴村委會并不是百分百的勝訴率，潛在風(fēng)險大，潛在收益低，在一定程度上打擊了村民選擇司法救濟(jì)途徑的積極性。當(dāng)法院將此類案件歸入行政訴訟途徑解決，則按照《訴訟費用交納辦法》中第13條規(guī)定法院將只收取每件案件的受理費用50元，與民事訴訟的受理費用相比，村民的訴訟成本大大降低。再者，可規(guī)定在村民提起訴訟時仍然需要預(yù)交案件受理費，在村民敗訴的情況下，法院應(yīng)當(dāng)免去案件受理費，這樣可以減輕村民的負(fù)擔(dān)。[3]最后，可設(shè)立獎勵措施，村民選擇司法救濟(jì)渠道時，都可適當(dāng)?shù)奶峁┮恍┓稍＝⒃V訟激勵機(jī)制，適當(dāng)降低訴訟費用是必要的，是鼓勵村民選擇司法救濟(jì)途徑的有效措施。

五、結(jié)語

村民自治實踐是我國農(nóng)村治理中一件具有歷史意義的改革，自實施以來取得了卓越的成績，改變了農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化結(jié)構(gòu)，大大推進(jìn)了我國的民主化進(jìn)程。在看到成績的同時，也應(yīng)該看到其中存在的問題，本文主要是從集體財產(chǎn)分配方面進(jìn)行一個闡述，針對村委會擅自處置集體財產(chǎn)，侵害村民合法權(quán)益，作為維護(hù)村民權(quán)益的正規(guī)渠道即司法救濟(jì)仍存在的困境，致使村民在集體財產(chǎn)分配上的權(quán)益受到侵害無法從正式渠道得到及時救濟(jì)，就有可能選擇非正式渠道去維護(hù)自身的權(quán)益，從而影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定。針對這些問題，最重要的就是完善我國的法律制度，并希望能夠引起各界對該問題的關(guān)注和重視，以保障本就處于弱勢地位的村民的權(quán)益。

[1]王琳．農(nóng)村集體財產(chǎn)處分行為的司法救濟(jì)路徑選擇[J]．喀什師范學(xué)院學(xué)報,2013,34(4)：35～36．

[2]胡水,趙文明．首例村委會作為行政被告案“流產(chǎn)”[N]．法制日報,2003-6-15(1)．

[3]張旭勇．村民民主決策權(quán)的司法救濟(jì)制度研究[M]．北京：中國法制出版社,2012：226～227,238．

（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）

李雨書（1994-），女，壯族，湖南寧遠(yuǎn)人，碩士在讀；邢磊（1991-），男，漢族，山西忻州人，碩士在讀。