梁 梯 周靖江

設施農(nóng)用地管理存在問題、原因及對策分析

梁 梯 周靖江

近年來，受市場經(jīng)濟的影響，城鄉(xiāng)交流的不斷加強，外出務工人員增多，農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象嚴重。為解決這一問題，國家出臺政策鼓勵支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，因此高收益的設施農(nóng)業(yè)漸漸成為大多數(shù)投資商的選擇。國土資源部、農(nóng)業(yè)部在2014年9月29日聯(lián)合印發(fā)《關于進一步支持設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2014]127號），以下簡稱通知。通知中對設施農(nóng)用地用地范圍及管理作出了明確要求與界定。然而經(jīng)過筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)在日常的管理中依舊存在許多問題。本文主要就設施農(nóng)用地管理存在問題進行分析并進一步探討發(fā)展對策。

設施農(nóng)用地 問題 對策

一、設施農(nóng)用地概念

2010年9月30日國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《關于完善設施農(nóng)用地管理有關問題的通知》國土資發(fā)〔2010〕155號文件規(guī)定：依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007），設施農(nóng)用地是指直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設施用地及其相應附屬設施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設施用地。根據(jù)設施農(nóng)用地特點，從有利于規(guī)范管理出發(fā)，設施農(nóng)用地具體分為生產(chǎn)設施用地和附屬設施用地。

二、設施農(nóng)用地管理存在的問題

（一）缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

設施農(nóng)用地的使用必須符合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求，但目前這兩項規(guī)劃在生活中卻未能做到很好的銜接，有的縣市區(qū)并未出臺專門的農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃，上級國土部門也沒有安排專門的設施農(nóng)用地用地指標。由于設施農(nóng)用地項目主要是經(jīng)營者與土地所有權(quán)人約定用地條件，簽訂流轉(zhuǎn)合同，之后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門向縣市國土、農(nóng)業(yè)部門備案。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的指引，設施農(nóng)用地項目選址往往處于自發(fā)性，分布散亂。由于選址空間分布較大，對配套設施的投入成本較多，致使土地的利用效率不高。部門地區(qū)基本農(nóng)田保護率高，但是設施農(nóng)用地項目的配套設施卻很難避開基本農(nóng)田，由于缺乏明確統(tǒng)籌，造成了審批的障礙。

（二）違法用地現(xiàn)象較多

一是大部分的農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營者未接受足夠的法律和政策指導，法律意識淡薄，在經(jīng)營過程中為了滿足自己的利益需求，將本應用于設施農(nóng)用地項目的土地進行餐飲、休閑、辦公、生活等非農(nóng)生產(chǎn)活動。甚至以流轉(zhuǎn)土地為由大量圈地，擅自改變農(nóng)用地用途，甚至作為建設用地使用。違法用地現(xiàn)象頻發(fā)，不僅造成了土地資源的嚴重浪費，不利于節(jié)約集約用地的開展，而且嚴重侵犯了農(nóng)民的利益。二是存在未批先建、少批多建等現(xiàn)象。有的經(jīng)營者在與農(nóng)民簽訂用地協(xié)議，還未到國土與農(nóng)業(yè)部門備案就開始動工，而后由于不符合設施農(nóng)用地的有關規(guī)定不能動工，由此就出現(xiàn)了未經(jīng)審批就建設的情況，造成違法用地。有的經(jīng)營者實際用地面積超過批準面積，尤其在利用荒山、荒地等土地時，經(jīng)營者認為土地既然都是荒蕪的，自己使用也不會對他人造成損害，致使超面積建設現(xiàn)象普遍。

（三）存在監(jiān)管難題

設施農(nóng)用地是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，在管理上缺乏可借鑒的成熟做法和經(jīng)驗。雖然國土資源部、國土資源廳有出臺相關文件進行指導，但在實際的工作開展中，由于缺乏具體細則指導，致使管理不到位。按通知規(guī)定，設施農(nóng)用地在生產(chǎn)結(jié)束后，經(jīng)營者應按相關規(guī)定進行復墾，占用耕地的應復墾耕地。但目前在辦理設施農(nóng)用地項目中，經(jīng)營者能夠經(jīng)營下去的就繼續(xù)使用土地，無法經(jīng)營的則一走了之。缺乏相應的制約措施，致使被破壞的土地復墾面臨諸多困難。

三、存在問題的原因分析

（1）目前設施農(nóng)用地管理主要依靠國土與農(nóng)業(yè)兩家，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門及相關農(nóng)業(yè)、規(guī)劃和環(huán)保部門并沒有與國土、農(nóng)業(yè)部門形成聯(lián)合審批模式，對設施農(nóng)用地的管理沒有形成統(tǒng)一的指導。全國各地情況千差萬別，先進經(jīng)驗可以學習，不能完全效仿，統(tǒng)一的管理模式和方法無法適應各地的特殊情況，各市縣應出臺具體管理細則，解決實際遇到的難題。

（2）法治意識不強，違法用地現(xiàn)象頻發(fā)。一是大部分農(nóng)民沒有樹立依法用地的法律意識，設施農(nóng)用地的概念更是聽之甚少。只要有經(jīng)營者想要流轉(zhuǎn)自己的土地，流轉(zhuǎn)價格誘人，根本不會考慮土地被用作何用途，有何隱患。土地協(xié)議簽訂后，經(jīng)營者將土地挪作他用，這些農(nóng)民也聽之任之，不會過多阻攔，不會拿起法律武器保護自己的合法權(quán)益。二是國土、農(nóng)業(yè)等相關部門自身對于設施農(nóng)用地制度缺乏了解，負責該項工作的人員大多未進行過系統(tǒng)培訓和學習，在實際工作中無法起到很好的指導作用。

（3）目前除開省部級出臺了相關文件指導設施農(nóng)用地的管理工作，相關的法律法規(guī)并未對設施農(nóng)用地進行明確規(guī)定，市級層面出臺管理細則的尚較少。

四、加強和改進設施農(nóng)用地管理的對策

（一）規(guī)劃先行

首先要在現(xiàn)有規(guī)劃基礎上，做好設施農(nóng)用地發(fā)展規(guī)劃，把握好農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與用地發(fā)展規(guī)劃有效銜接。根據(jù)本地區(qū)設施農(nóng)用地發(fā)展的實際情況，合理確定設施農(nóng)用地的發(fā)展規(guī)模以及未來規(guī)劃。同時要充分考慮林業(yè)、環(huán)保、規(guī)劃等部門意見，將其納入設施農(nóng)用地日常監(jiān)管中來。

（二）加大政策宣傳，樹立正確用地意識

國土、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等有關部門有責任也有義務對國家出臺的設施農(nóng)用地政策進行宣傳。在日常的工作中要多開展土地政策宣傳活動，通過在當?shù)赜芯€電視臺播放用地宣傳片、成立講師團到基層宣講、懸掛橫幅、發(fā)放宣傳冊等方式讓廣大農(nóng)民知曉用地政策，保護自身權(quán)益，從源頭減少違法用地現(xiàn)象發(fā)生。

（三）出臺適用于當?shù)貙嶋H的實施細則

建議制定設施農(nóng)用地的用地目錄，可參照《劃撥供地目錄》，對設施農(nóng)用地的類型進行細分，讓設施農(nóng)用地審批可以有據(jù)可依。并且明確管理原則和方式，把審批權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府牽頭組織相關部門聯(lián)合審批后報縣(市、區(qū))國土資源主管部門和農(nóng)業(yè)部門核實備案。國土和農(nóng)業(yè)部門根據(jù)自身職能嚴格核定審批備案信息，做好批后監(jiān)管工作。

（四）加強設施農(nóng)用地監(jiān)管工作

隨著設施農(nóng)用地項目的增多，建議建立設施農(nóng)用地日常巡查機制，加強對設施農(nóng)用地的監(jiān)管。對于未批先建、少批多建、改變土地用途的現(xiàn)象予以堅決打擊，嚴厲查處。在備案環(huán)節(jié)國土、農(nóng)業(yè)部門要嚴格審查呈報資料，并組織相關部門聯(lián)合踏勘，驗收合格后經(jīng)營者方能投入生產(chǎn)。對需復墾的土地，經(jīng)營者要根據(jù)復墾協(xié)議規(guī)定，繳納足額的保證金，項目退出后要督促經(jīng)營者完成復墾工作。市國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門要加強對縣級國土資源和農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法行為的監(jiān)管，對有案不查、執(zhí)法不嚴的行為堅決予以糾正；并將設施農(nóng)用地使用和管理情況政府耕地年度目標考核內(nèi)容中來，獎罰分明。

[1]國土資源部門戶網(wǎng)站[EB/oL]．http：//www．mlr．gov．cn/．

[2]李延壽,鄭繼鳳．濟南市設施農(nóng)用地發(fā)展現(xiàn)狀與對策建議[J]．山東國土資源,2012(3)．

[3]李強．淺析設施農(nóng)用地管理存在問題及對策[C]．福建省土地學會學術(shù)年會,2013．

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湖南人文科技學院）