朱夢(mèng)纖

協(xié)商民主與加強(qiáng)人民政協(xié)的制度建設(shè)研究

朱夢(mèng)纖

本文以協(xié)商民主理論為依據(jù)，分析了協(xié)商民主的基本內(nèi)涵及其實(shí)踐形式；通過(guò)對(duì)人民政協(xié)制度的歷史演變的歸納與運(yùn)行狀況的總結(jié)，將其與協(xié)商民主結(jié)合，從中得出：協(xié)商民主所追求的價(jià)值理念與人民政協(xié)制度建設(shè)的理念是一致的，前者所期望的實(shí)踐成果由后者的建設(shè)中體現(xiàn)，但是不能忽略。

協(xié)商民主 人民政協(xié) 制度建設(shè)

“協(xié)商民主”興起于20世紀(jì)80年代的西方，凡是在決策影響范圍之內(nèi)的公民均可以平等地、自由地參與到?jīng)Q策之中，他們可以通過(guò)審慎討論從而達(dá)成共識(shí)。何謂 “人民政協(xié)”？它是我國(guó)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的重要組織，與此同時(shí)亦是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義政黨理論與我國(guó)國(guó)情的特殊結(jié)合而形成的偉大成果。以協(xié)商民主的理論框架為參照點(diǎn)，分析人民政協(xié)制度框架中已有特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，對(duì)人民政協(xié)制度建設(shè)的改革與發(fā)展進(jìn)行深入思考具有重要意義[1]。

一、協(xié)商民主的基本含義與實(shí)踐形式

（一）協(xié)商民主的基本含義

源于西方的“協(xié)商民主”是從英文翻譯而來(lái)的。西方學(xué)者們從各種各樣的角度對(duì)協(xié)商民主給出了多樣化的定義，可謂是智者見(jiàn)智仁者見(jiàn)仁，其大致可以歸納為以下三種：首先，學(xué)者們將協(xié)商民主認(rèn)為是一種民主治理形式，潛能巨大，可以有效回應(yīng)社會(huì)中的某些熱點(diǎn)問(wèn)題；其次，學(xué)者們將協(xié)商民主認(rèn)為是一種社團(tuán)或者組織形式，一種靜態(tài)的形式；最后，有的學(xué)者認(rèn)為協(xié)商民主是一種決策形式，當(dāng)人們公開(kāi)討論某一問(wèn)題，所有參與者均可以自由地發(fā)表意見(jiàn)且能夠聽(tīng)取他人意見(jiàn)，那么這樣一種形式即是協(xié)商的。

（二）協(xié)商民主的實(shí)踐形式

西方學(xué)者曾經(jīng)將協(xié)商民主認(rèn)為是一種“烏托邦”式的存在，理論上的先進(jìn)性很明顯，而實(shí)踐的操作性卻很難掌握。另外有的學(xué)者則以協(xié)商民主理論為指導(dǎo)，進(jìn)行了實(shí)踐嘗試，旨在實(shí)踐出真知，也取得些許成效。協(xié)商民主的主要表現(xiàn)形式有：第一，公民會(huì)議。公民會(huì)議的目的是希望通過(guò)公民的廣泛參與，從而促成社會(huì)公眾對(duì)議題進(jìn)行理智詳細(xì)地討論，達(dá)成一種社會(huì)共識(shí)。第二，協(xié)商民意調(diào)查。這種實(shí)踐形式體現(xiàn)了統(tǒng)計(jì)的特征，通過(guò)隨機(jī)抽樣的方式，選取大量普通民眾，在保證樣本的多樣性的基礎(chǔ)上讓這些民眾聚集在一起就某一議題進(jìn)行討論，得出討論結(jié)果。第三，采用大規(guī)模社區(qū)對(duì)話(huà)。這種對(duì)話(huà)方式比參加公民會(huì)議的人數(shù)要多，參與者們可以各抒已見(jiàn)、暢所欲言，重要議題需經(jīng)過(guò)多次討論溝通后提供給相關(guān)決策者和決策機(jī)構(gòu)。[2]

二、人民政協(xié)制度的歷史發(fā)展和運(yùn)行狀況

（一）人民政協(xié)制度的歷史發(fā)展

人民政協(xié)制度的歷史發(fā)展，我們以其主要特征和功能為依據(jù)，將其劃分為以下幾個(gè)階段。第一階段，1938年7月6日，由國(guó)民政府發(fā)起和組織的武漢國(guó)民參政會(huì)成立，參政會(huì)形式上是一種政治協(xié)商制度，主要是由執(zhí)政黨帶頭邀請(qǐng)全國(guó)各階級(jí)、階層、黨派、無(wú)黨派人士甚至是社會(huì)賢達(dá)人士等代表，共商抗日救國(guó)之大計(jì)。第二階段，重慶政治協(xié)商會(huì)議，性質(zhì)上仍是一種協(xié)商機(jī)構(gòu)，它的主要職能是各黨派共同協(xié)商國(guó)家的大政方針，按照會(huì)議規(guī)定所提議的事項(xiàng)需要“提請(qǐng)國(guó)民政府實(shí)施”。第三階段，1949年9月21日至30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議在北京召開(kāi)，由政協(xié)暫時(shí)人大的職權(quán)，協(xié)商決定委員的產(chǎn)生。第四階段，1954年以后的人民政協(xié)。1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)后，政協(xié)把國(guó)家政權(quán)的最高權(quán)力付之于全國(guó)人民代表大會(huì)。人民政協(xié)設(shè)立全國(guó)委員會(huì)，作為國(guó)家政權(quán)以外各黨派各人民團(tuán)體的協(xié)商機(jī)關(guān)，成為中共領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織[3]。

（二）人民政協(xié)制度的運(yùn)行狀況

經(jīng)過(guò)50多年發(fā)展的人民政協(xié)制度，體現(xiàn)了傳統(tǒng)協(xié)商智慧的同時(shí)也開(kāi)啟了一種現(xiàn)代政治文明，它的重要功能在于整合社會(huì)精英與名流，是一種產(chǎn)生政治和諧的現(xiàn)代化制度框架。2015年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，堅(jiān)持團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平”。

三、協(xié)商民主與加強(qiáng)人民政協(xié)的制度建設(shè)

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的建立

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成。四十年后，《堅(jiān)持和完善中共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)多黨合作制度步入制度化的軌道。1987年6月，鄧小平開(kāi)始把“政治協(xié)商”與“多黨合作”結(jié)合起來(lái)論述我國(guó)的政黨制度，正式提出了“實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制度”這一概念。1993年憲法修正案將“中共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”載入憲法，為我國(guó)民主政治制度的發(fā)展提供了憲法保障。近些年先后頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)工作意見(jiàn)》，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和程序化，我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商發(fā)生了由革命到建設(shè)、由戰(zhàn)略策略到國(guó)家制度、由政治協(xié)商到協(xié)商民主的轉(zhuǎn)變。這是我國(guó)的政黨制度對(duì)馬克思主義政黨理論的創(chuàng)新和發(fā)展，是我國(guó)政黨制度走向成熟的內(nèi)在必然要求。因此，多黨合作和政治協(xié)商制度對(duì)協(xié)商民主制度化發(fā)揮著實(shí)際影響作用[4]。

（二）中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的確立

中國(guó)人民政協(xié)的民主的最大特色在于協(xié)商，是一個(gè)具有廣泛代表性和巨大包容性的組織，因而不同于一般的社會(huì)團(tuán)體和一般的統(tǒng)戰(zhàn)組織，政協(xié)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織；人民政協(xié)作為實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和機(jī)構(gòu)，不同于我國(guó)的人大，雖然不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，沒(méi)有立法權(quán)，也沒(méi)有重要人事任免權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)，但它是具有中國(guó)特色的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，在中國(guó)的政治體制架構(gòu)中的地位和作用是不可忽視的；在我國(guó)眾多的協(xié)商民主實(shí)踐形式中，人民政協(xié)是我國(guó)最早制度化、最具有中國(guó)特色的協(xié)商民主的形式。

（三）具體程序規(guī)程的確立

改革開(kāi)放以來(lái)新的歷史時(shí)期協(xié)商民主由經(jīng)?；⒅贫然蛞?guī)范化、制度化建設(shè)發(fā)展。1982年在鄧小平的領(lǐng)導(dǎo)下重新界定了政治協(xié)商的內(nèi)涵，明確了中國(guó)共產(chǎn)黨、民主黨派、人民團(tuán)體、各界愛(ài)國(guó)人士為協(xié)商主體，政治協(xié)商邁出了經(jīng)常化、制度化建設(shè)的很重要一步。1983年全國(guó)政協(xié)六屆一次會(huì)議的召開(kāi)及1989年制定的《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》首次細(xì)化了政治協(xié)商的重要內(nèi)容，拓展了協(xié)商主體范圍，從而將政治協(xié)商性質(zhì)從統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)內(nèi)部協(xié)商上升為國(guó)家制度層面的協(xié)商，這是一個(gè)很大的突破，對(duì)于逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的制度化具有重要意義。隨著召開(kāi)的黨的十七大和十八大都重申了推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化的重大任務(wù)。正如十八屆四中全會(huì)報(bào)告所指出的那樣，“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障”。這就是：“以保障人民當(dāng)家作主為核心，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化。加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。完善和發(fā)展基層民主制度，依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律，行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，完善選舉制度和工作機(jī)制?！盵5]。

四、協(xié)商民主與人民政協(xié)制度化中待完善之處

（一）協(xié)商民主制度有待進(jìn)一步完善

目前為止我國(guó)還未出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)正對(duì)協(xié)商民主的相關(guān)法律，相應(yīng)法律機(jī)制還不健全，有待完善。除此之外，有關(guān)協(xié)商民主的活動(dòng)雖然很多，但是缺乏穩(wěn)健的保障條件與明確的可行性規(guī)定，導(dǎo)致協(xié)商民主活動(dòng)量多而質(zhì)不高，存在一種隨意性的行為。

（二）協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步配套完善

整體而言，協(xié)商民主制度的建設(shè)在制度環(huán)境、基礎(chǔ)性制度安排上，推進(jìn)的較少，具體規(guī)程設(shè)立的較多。協(xié)商民主制度作為一項(xiàng)重要的政治制度，過(guò)度依賴(lài)原則性層面、宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)，而下層設(shè)計(jì)的權(quán)力有限，因而，造成下層在制度安排的設(shè)立上缺乏動(dòng)力，微觀層面的具體化制度安排等方面的探索缺乏創(chuàng)新，實(shí)際運(yùn)行中的具體化制度安排、程序流于形式。協(xié)商民主的具體化協(xié)商程序不夠完整。

（三）協(xié)商民主的協(xié)商結(jié)果落實(shí)需要進(jìn)一步加強(qiáng)

協(xié)商民主往往引起人們重視的較多為協(xié)商的過(guò)程，在協(xié)商過(guò)程中注重民主化和公平性，容易忽略協(xié)商民主最終形成的協(xié)商結(jié)果，使其成為一紙空文。由于我們對(duì)協(xié)商民主成果的落實(shí)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果是否被采納往往取決于個(gè)人意見(jiàn)，有時(shí)甚至被擱置一旁，這種現(xiàn)象嚴(yán)重制約我國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展。

[1]殷嘯虎．政治協(xié)商制度法治化的路徑分析[J]．社會(huì)科學(xué),2011(02)．

[2]盧亮亮,楊竣凱．健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的實(shí)質(zhì)與路徑選擇[J]．重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2013(05)．

[3]姜春磊．構(gòu)建中國(guó)式制度化、法治化的協(xié)商民主[J]．長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012(08)．

[4]劉衛(wèi)．中國(guó)特色政治協(xié)商：從功能性的政治協(xié)商走向制度化的協(xié)商民主[J]．中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2012(06)．

[5]慕良澤．建國(guó)以來(lái)政治協(xié)商與協(xié)商民主建設(shè)的主要特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)[J]．前沿,2013(05)．

（作者單位：揚(yáng)州大學(xué)）

朱夢(mèng)纖（1993-），女，漢族，江蘇太倉(cāng)人，研究生，揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，研究方向：黨史研究。