王剛鋒

依法治國(guó)視域下地方人大代表專職化問(wèn)題探討

王剛鋒

地方人大制度重新建立以來(lái)，取得了很多的成就，但問(wèn)題也是同樣明顯，因此很多人把矛頭指向代表兼職制。并建議實(shí)行人大代表專職化。地方人大代表的專職化只有放在依法治國(guó)的視域下探討才顯得有意義。本文首先探討依法治國(guó)與人大改革的關(guān)系以及地方人大代表專職化的意義，接下來(lái)分析了人大代表專職化在法律方面并沒有明確禁止，隨后列出了專職化在法治層面的困境。最后建議應(yīng)該在小范圍繼續(xù)進(jìn)行人大代表專職化試驗(yàn)。

依法治國(guó) 人大代表專職化

自1978實(shí)行改革開放以來(lái)，各級(jí)地方人大制度重新建立，與此相關(guān)的各項(xiàng)制度不斷完善，特別是一些地方在尊重《憲法》、《選舉法》、《代表法》的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)立新的制度，例如人大代表述職制度、設(shè)立人大工作室等等，這些都有利于人大制度作用的發(fā)揮。另外人大的地位在地方政治當(dāng)中的地位也日益重要，不再僅僅是“競(jìng)爭(zhēng)秀”、“橡皮圖章”。代表們有時(shí)對(duì)政府的報(bào)告也敢于否決。正是基于以地方人大為載體的我國(guó)民主建設(shè)不斷推進(jìn)，地方人大越來(lái)越受到理論界的關(guān)注。

但是，我們也要清醒地意識(shí)到我國(guó)的地方人大仍然存在著眾多問(wèn)題。許多學(xué)者和人大工作者在研究中經(jīng)常提出這些情形：在開會(huì)期間，許多代表在會(huì)議上只是扮演“傾聽者”的角色，只是參加會(huì)議、聽取報(bào)告，而并未提出意見或者建議，更不要說(shuō)代表人民表達(dá)心聲和訴求；閉會(huì)期間，大部分代表并不像代表法表述的那樣能深入體察民情、了解民意，而只是形式上參加會(huì)議、走馬觀花以此完成任務(wù)。對(duì)于這些問(wèn)題，眾多學(xué)者提出了很多解決路徑，如改革選舉機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制等等。當(dāng)然也有研究者認(rèn)為根本問(wèn)題在于地方人大代表實(shí)行兼職制導(dǎo)致的，因此許多研究者提出要求實(shí)行地方人大代表專職化。關(guān)于人大代表專職化的問(wèn)題日益成為大眾和研究者關(guān)注的焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為，地方人大代表的專職化這一做法應(yīng)該放到依法治國(guó)的視域下來(lái)探討才顯得有意義。

一、依法治國(guó)與人大改革的關(guān)系

2014年10月，十八屆四中全會(huì)首次專題討論了依法治國(guó)問(wèn)題。依法治國(guó)就是依照體現(xiàn)人民意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律治理國(guó)家，而不是依照個(gè)人意志、主張治理國(guó)家；要求國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、社會(huì)各方面的活動(dòng)通通依照法律進(jìn)行，而不受任何個(gè)人意志的干預(yù)、阻礙或破壞。簡(jiǎn)而言之，依法治國(guó)就是依照憲法和法律來(lái)治理國(guó)家，是中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家的基本方略。

2014年9月5日，習(xí)近平總書記在慶祝人大成立60周年的講話中明確指出：“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。”時(shí)隔僅一個(gè)半月之后，中共十八屆四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》出爐，其中多處涉及人大制度，《決定》對(duì)健全和完善全國(guó)人大及其常委會(huì)在憲法監(jiān)督、立法指導(dǎo)與協(xié)商、推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)等方面的職能作了法治層面的解讀。由此可以看出黨中央將人大制度改革與推進(jìn)依法治國(guó)相互關(guān)聯(lián)。通過(guò)這些表述，我們可以看出人大改革的終極歸宿在于實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)；同時(shí)人大的改革也應(yīng)在依法治國(guó)的前提和保障下進(jìn)行。因此將人大制度改革嵌入依法治國(guó)的框架或?qū)⒊蔀槲磥?lái)該領(lǐng)域改革的一個(gè)重要走向。而地方人大代表專職化改革放在依法治國(guó)的視域下來(lái)探討才顯得有意義。

二、地方人大代表專職化的意義

關(guān)于地方人大代表實(shí)行兼職制暴露出來(lái)的問(wèn)題，相關(guān)作品可以用汗牛充棟來(lái)形容，所以筆者認(rèn)為在此無(wú)須贅述。而實(shí)行人大代表專職化具有重要的意義，并可以解決兼職制帶來(lái)的弊端。

首先，實(shí)行地方人大代表專職化，至少可以保障代表工作的時(shí)間。人大代表的工作如議案、質(zhì)詢的準(zhǔn)備等等都需要花費(fèi)大量的時(shí)間，兼職人大代表是無(wú)法勝任的。而專職人大代表完全可以將其絕大部分時(shí)間和精力都會(huì)花費(fèi)在履行代表職責(zé)上。

其次，在專職代表制度下，人大代表不會(huì)再出現(xiàn)“雙重身份”，也就避免了人大代表自己監(jiān)督自己或者監(jiān)督對(duì)象是自己上級(jí)機(jī)關(guān)等情況，而只有完全撇清了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系，代表才能夠完全自主地代表人民行使監(jiān)督權(quán)。

再次，實(shí)行代表專職制度可以大幅度提升代表的素質(zhì)，促進(jìn)人才資源的優(yōu)化配置。一方面，使得具有履行代表職責(zé)所需專業(yè)知識(shí)和技術(shù)、并愿意為民代言的人士出任代表，另一方面也使得那些不愿意參政議政的科學(xué)、藝術(shù)等領(lǐng)域的精英人士浪費(fèi)在自己并不擅長(zhǎng)的政治領(lǐng)域。

最后，人大代表的專職化能夠促使專職人大代表的工作經(jīng)費(fèi)及相關(guān)設(shè)施得到保障。在實(shí)行代表專職化后，國(guó)家財(cái)政將為人大代表深入群眾了解民意、行使監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)等履行職責(zé)的活動(dòng)設(shè)立專門的工作經(jīng)費(fèi)，以保障人大代表不因物質(zhì)條件的限制而無(wú)法代表人民行使職權(quán)。

三、人大專職化的法律規(guī)定以及羅江縣試驗(yàn)

跟人民代表大會(huì)制度相關(guān)的法律文件目前主要有《憲法》、《選舉法》、《代表法》、《組織法》，以及和各級(jí)人大常委會(huì)相關(guān)的《監(jiān)督法》。這些法律基本上都是以人大代表兼職制為基礎(chǔ)制定的，都沒有提到人大代表實(shí)行專職制的問(wèn)題。雖然有研究者列舉《代表法》第五條規(guī)定：“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作。代表出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加閉會(huì)期間統(tǒng)一組織的履職活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)。”認(rèn)為“要在法律上把人大代表兼職化固定下來(lái)，同時(shí)完全排除人大代表專職化的可能性，——是毫無(wú)道理?！惫P者認(rèn)為這是對(duì)法律文件的錯(cuò)誤理解。在上述四部法律中除了《憲法》第六十五條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得兼任行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。”再就是《代表法》第四十九條規(guī)定了終止代表資格的七種情形。實(shí)際上法律條文并沒有明確反對(duì)人大代表專職化。筆者大膽猜測(cè)這也許是為人大制度改革故意留下的空間?！胺o(wú)禁止即可為”也同樣適用于人民代表大會(huì)制度。

對(duì)于代表專職化的問(wèn)題，高層的態(tài)度并沒有支持，但也沒有反對(duì)?！叭珖?guó)人大常委會(huì)研究室負(fù)責(zé)人表示，目前只是理論界有些探討，全國(guó)人大對(duì)此問(wèn)題尚無(wú)研究或改革意向。”著名學(xué)者于建嶸也提出：“如果禁止人大代表專職化的可能性，是對(duì)人大制度精神的叛逆，是對(duì)社會(huì)主義民主的背離。——部分人大代表的專職化并不會(huì)對(duì)現(xiàn)有政治格局產(chǎn)生沖擊，反而可以推動(dòng)人大制度和社會(huì)治理創(chuàng)新”

最近幾年黨的重要文件雖然沒有提及人大代表專職化的問(wèn)題，但是涉及了專職委員和常委專職化的問(wèn)題。如黨的十八大報(bào)告指出：“優(yōu)化人大常委會(huì)、專門委員會(huì)的組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力。”黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出：“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例?！痹趯?shí)踐中，身為人大代表的各級(jí)人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)成員通常是專職的。而全國(guó)人大常委會(huì)早在2003年就已開始試驗(yàn)常委會(huì)委員專職化，如信春鷹等十位全國(guó)常委會(huì)委員卸去原有職務(wù)，將工作關(guān)系轉(zhuǎn)到人大常委會(huì)，專門從事立法和監(jiān)督工作。“特別委員符合專職代表身份特征和條件要求，是新中國(guó)成立以來(lái)首批名副其實(shí)的專職代表。”2008年和2013年延續(xù)并且擴(kuò)大了這種改革。與此同時(shí)，2010年6月至7月，四川省羅江縣進(jìn)行了縣人大代表專職化試驗(yàn)?！肮ぷ鞒晒荒苛巳?，——專職人大代表李國(guó)喜就曾坦言，在23天的履職過(guò)程中，他接待和走訪群眾的數(shù)量超過(guò)了其之前擔(dān)任羅江縣兩屆人大代表期間所走訪的群眾數(shù)量?！焙髞?lái)因?yàn)橥獠康妮浾摵蛪毫Γ@次試驗(yàn)很快結(jié)束了。

四、專職化的困境，特別是與法律不適應(yīng)的地方

(一)違背我國(guó)制憲原則

西方國(guó)家議員的專職化是建立在三權(quán)分立和代議制的憲政理論上的，議員不能兼職是出于“三權(quán)分立”的必然要求。中國(guó)在制憲理論上是不承認(rèn)分權(quán)的，而是實(shí)行“議行合一”的國(guó)家，提倡“分工不分權(quán)”，人大代表可以是政府的工作人員，甚至鼓勵(lì)一些部門的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)?yè)?dān)任人大代表。另外，憲法對(duì)人大代表任職問(wèn)題的規(guī)定只排斥了常委會(huì)組成人員兼任國(guó)家公職的可能性，而對(duì)于其他社會(huì)職務(wù)并未禁止。

（二）沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)

早在2003年，就有人專門對(duì)全國(guó)各級(jí)人大代表人數(shù)做了統(tǒng)計(jì)，共有近3000名全國(guó)人大代表和320萬(wàn)名地方各級(jí)人大代表。如果全部實(shí)現(xiàn)專職化，其工資、福利、辦公經(jīng)費(fèi)以及辦公用品、場(chǎng)所等配套性支出將是一筆巨額的財(cái)政費(fèi)用。而這些費(fèi)用的支出也是需要法律支持的。國(guó)家財(cái)政連目前國(guó)內(nèi)社會(huì)各方面投入還沒有協(xié)調(diào)處理好，再另辟出一部分財(cái)政資金來(lái)支出人大代表專職化，無(wú)疑讓國(guó)家財(cái)政捉襟見肘，甚至是雪上加霜。

（三）履職的不確定“效度”上

從監(jiān)督角度看，專職化后代表?yè)碛懈鄼?quán)力，而在民主和憲政理念不深入情況下就容易造成對(duì)代表權(quán)力監(jiān)督的弱化，而缺乏監(jiān)督的權(quán)力導(dǎo)致的不是腐敗就是暴政。另外脫離了其本職的工作以后，代表的意見是否能忠實(shí)地反映基層的呼 聲？再就是民眾如何對(duì)專職代表進(jìn)行監(jiān)督？這些都是需要法律需要解決的。

五、局部的試點(diǎn)，漸進(jìn)的改革

雖然四川省羅江縣的人大專職化試驗(yàn)僅僅持續(xù)了一個(gè)月左右的時(shí)間，但是卻取得了非常不錯(cuò)的成果，有效地化解了基層的矛盾，也得到了省市領(lǐng)導(dǎo)、眾多學(xué)者的廣泛認(rèn)同。在遇到阻力的情況下，地方官員決定在現(xiàn)有制度框架內(nèi)盡可能地將政治問(wèn)題行政化、技術(shù)化處理，并繼續(xù)進(jìn)行下去，將“專職人大代表工作室”更名為“幸福家園促進(jìn)室”、“專職人大代表”更名為“幸福調(diào)解員”，將其轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)常規(guī)化的群眾工作調(diào)解部門。

從羅江縣的這次人大代表專職化嘗試來(lái)看，專職化為人大改革提供了一個(gè)新的路徑。雖然存在著許多困難和障礙，但是完全可以先在某些小的地區(qū)和范圍進(jìn)行局部的試驗(yàn)一段時(shí)間，如果取得成功，可以有效解決基層治理矛盾，進(jìn)而逐漸推廣，即使失敗，也不會(huì)造成大的惡劣影響。畢竟我國(guó)政府層級(jí)多，地方政府也多，出現(xiàn)問(wèn)題之后可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、總結(jié)并糾正、也可以放棄，例如上面的困境可以通過(guò)減少代表名額、代表公開自己的信息和履職狀況來(lái)解決。改革只有允許不斷的試錯(cuò)，才能最終不斷前進(jìn)。1978年的農(nóng)村改革就是從小崗村的做法開始的。

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（作者單位：遼寧石油化工大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

本文系遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目《地方人大代表角色認(rèn)知和依法履職狀況研究》 (L13BZZ006)的階段性成果。

王剛鋒（1979-），男，湖北荊門人，遼寧石油化工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，講師，研究方向：中國(guó)政治。