〔摘要〕 “一票否決制”是一種非正式的制度安排，但在我國政府績效考核和干部考核中卻被廣泛采用?！耙黄狈駴Q制”的實踐經(jīng)歷了不斷泛化、失范到初步整頓、治理的過程，但是由于其內(nèi)生的制度缺陷和先天弊端，雖經(jīng)整頓、治理，其制度設(shè)計與制度運作背離的弊端依然存在。在制度設(shè)計上，“一票否決制”指標設(shè)置隨意、可操作性不強、過度依賴行政權(quán)力，導致在制度運作上出現(xiàn)“選擇性關(guān)注”傾向、責任轉(zhuǎn)移、激勵扭曲和策略主義盛行等問題。鑒于“一票否決制”實行了多年，并在我國績效管理和干部考核中發(fā)揮了一定的作用，不能輕言廢棄，但必須嚴格規(guī)范。主要應(yīng)從以下幾個方面著手：嚴格規(guī)范“一票否決制”的適用范圍，堅持以法治原則規(guī)范“一票否決制”的執(zhí)行程序，嚴格設(shè)置“一票否決制”的指標閾值和權(quán)重，拓展“一票否決制”的問責手段，建立適當?shù)募顧C制，建立適時清理機制，以公眾滿意作為“一票否決制”的終極標準。

〔關(guān)鍵詞〕 “一票否決制”，政府績效考核，激勵機制

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）06-0079-06

“一票否決制”是指在政府績效考核中對某些重要指標或事項實行一票否決，如果被考核者沒有完成這些指標或事項，其全部工作業(yè)績就會被否決，而不論其他工作的績效如何，所在部門也會被取消評優(yōu)資格和年終獎，官員尤其是領(lǐng)導干部則在規(guī)定年限內(nèi)不得提拔乃至受到降級處分。它是一種非正式的制度安排，但在我國政府績效考核和干部考核中卻被廣泛采用，甚至成為事實上的行政慣例，具有明顯的中國特色。在“一票否決制”的實踐中，出現(xiàn)了不少問題，也造成了一些不良影響，因此，對其進行改革使之更加完善刻不容緩。

一、“一票否決制”的實踐

“一票否決制”的設(shè)計初衷是通過強大的考核壓力，警示相關(guān)責任人必須完成某一時期事關(guān)全局的特定任務(wù)。其關(guān)鍵制度設(shè)計在于否決以下方面：其一是否決機會，被否決者不得評優(yōu)、提拔。以某地計劃生育的相關(guān)規(guī)定為例，對被一票否決的責任人，取消當年和下一年度各類先進、榮譽稱號的評選資格；對于主要負責人和分管負責人，當年年度考核不得評定為“優(yōu)秀”和“稱職”檔次，一年內(nèi)取消各類先進、榮譽稱號的評選資格，不得晉升職務(wù)。其二是否決職務(wù)，對被否決者給予降職、免職處分。仍以某地計劃生育的相關(guān)規(guī)定為例，對被一票否決的責任人，在任期內(nèi)被否決兩次以上的，予以降職或免職；已提拔或轉(zhuǎn)（調(diào)）任后發(fā)現(xiàn)存在適用“一票否決制”情形的，予以追責。其三是否決利益，被否決單位中的個人、集體都會受到懲罰。如某地規(guī)定，對縣里下達的招商引資任務(wù)沒有完成的單位，在年度考核時實行“一票否決制”，并作出以下懲罰：一是除發(fā)放正常工資、經(jīng)費外，其他經(jīng)費報告一律不批；二是該單位所有副科級以上干部當年不得評優(yōu)、不得晉級；三是責令單位責任人離崗招商；四是凍結(jié)該單位的干部使用權(quán)限。其作用機理在于，通過否決式的考核提升有關(guān)事項的重要性，使其跨越行政層級和部門成為“全局性工作”；與責任人的升遷掛鉤，只要此事項（甚至是其中的一個分指標）未達標，全部工作成績就被否決，責任人會被降職或免職；與利益掛鉤，不僅是單位和相關(guān)負責人，而且是下屬的評優(yōu)、晉級、獎金等切身利益都會受影響，借此推動某項工作的開展。“一票否決制”設(shè)置的指標實際上是一個前提性標準，即被考核者只有將這方面的工作做好了，其整體工作績效才能得到認可。

從實踐上來看，1982年計劃生育成為我國的一項基本國策。當年，湖南省常德市率先實行計劃生育“一票否決制”，對于存在違反人口和計劃生育法律法規(guī)生育情況的單位、部門、各級黨委、政府及其有關(guān)負責人，取消綜合性先進榮譽稱號的評選資格。隨后，計劃生育“一票否決制”在全國推行。在中央文件中最早出現(xiàn)“一票否決制”提法的是1991年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》，該決定明確提出“實行社會治安綜合治理一票否決權(quán)制”，要把社會治安責任制同經(jīng)濟責任制、領(lǐng)導任期責任制結(jié)合起來，將社會治安綜合治理目標管理同責任人的政治榮譽、政績考核、職級提升和經(jīng)濟利益掛鉤，同評選文明單位、企業(yè)晉級掛鉤。此后，從中央到地方，“一票否決制”成為各個層面廣泛采用的政府管理和干部考核制度。多年來，“一票否決制”的實踐經(jīng)歷了從不斷泛化、失范到初步整頓、治理的階段。

“一票否決制”具有很強的現(xiàn)實意義，它不僅具有超強的威懾力，還具有超強的執(zhí)行力。它是一種考核機制，通過提高考核體系中個別指標的權(quán)重，使之在考評過程中具有決定性作用，并通過其導向功能保證相關(guān)工作的實施。同時它也是一種剛性措施，其核心是通過設(shè)置一些“硬杠杠”（一票否決指標），建立一套責任追究機制，從而督促各級政府及其領(lǐng)導干部提高執(zhí)行力，直接推動相關(guān)重要工作的實施。譬如，《環(huán)境保護法》施行以后，中國的環(huán)境狀況雖局部有所改善，但整體卻呈現(xiàn)惡化趨勢。有學者認為，這與環(huán)境保護沒有及早納入地方政府政績考核、實行“一票否決制”關(guān)系很大。2005年12月環(huán)境保護“一票否決制”出臺后，對各級政府的制約力度大大增強，政府在招商引資上把關(guān)更加嚴格，在節(jié)能減排上監(jiān)管力度更大，這都是迫于“環(huán)境保護一票否決”的現(xiàn)實壓力。但在本質(zhì)上，“一票否決制”仍然屬于非科學管理的范疇，存在著很多非現(xiàn)代、非科學的因素。它考核的只是列入一票否決的指標和事項，而投入的經(jīng)濟成本和社會成本如何，則基本不在考核和否決范圍之內(nèi)。這種只考核結(jié)果、產(chǎn)出，不考核投入、過程和效果的一票否決考核機制，很容易鼓勵、默認一些地方官員為達到“不被否決”的結(jié)果而采取急功近利、不擇手段的行為，甚至會誘導一些基層干部用非常規(guī)的方式進行社會管理。 正由于一票否決強大的威懾力和執(zhí)行力，它受到基層政府和有關(guān)部門的青睞，從計劃生育、社會治安綜合治理到招商引資、環(huán)境保護、節(jié)能減排、安全生產(chǎn)、森林防火、反腐倡廉，甚至是像檔案管理、打擊非法行醫(yī)、禁燒秸稈等諸多細節(jié)方面，“一票否決”的適用范圍不斷擴展，出現(xiàn)濫用趨勢。除了中央有明文規(guī)定的少數(shù)幾項特定工作外，國家部委以及省、市、縣、鄉(xiāng)的行政機構(gòu)甚至是行業(yè)協(xié)會組織，幾乎都在逐層累加，而且其應(yīng)用領(lǐng)域也過于瑣碎。有學者對此作了一個形象的比喻：從中央到地方，一票否決行為呈現(xiàn)的是典型的“金字塔”結(jié)構(gòu)——越往上，塔尖越??；越往下，基座越大。到2013年前，“一票否決制”的濫用達到了比較嚴重的地步。endprint

在實踐中，“一票否決制”基本上形成了三種模式：一是上級政府和部門就特定事項對下級政府和部門行使一票否決權(quán)，二是地方政府就特定事項對同級政府部門行使一票否決權(quán)，三是垂直管理的上級行政部門對下級行政部門行使一票否決權(quán)。這里既包括了特定層級政府的“塊狀”管轄，又包括了特定政府職能部門的“條形”垂直管轄。筆者認為，“一票否決制”過多過濫的根源在于上級政府設(shè)置一票否決考核指標的隨意性。在中央層面，對于“一票否決制”的制定依據(jù)、適用范圍、行權(quán)主體、否決內(nèi)容、制度銜接等，雖然規(guī)定并不詳盡，在有關(guān)決定中也可以尋覓到總體思路，但在地方，其創(chuàng)設(shè)和實施則明顯缺乏相應(yīng)的規(guī)范性。江西省紀委調(diào)研法規(guī)室2011年所作的一項調(diào)查顯示，該省針對地方和基層的各種一票否決內(nèi)容高達62項。從創(chuàng)設(shè)上看，大致可分為四類：一是黨中央、國務(wù)院和國家法律法規(guī)明文規(guī)定的事項；二是中央在特定時期有階段性要求的事項；三是中央僅有考核要求但沒有規(guī)定一票否決，而是由省委、省政府或省人大法規(guī)明文規(guī)定的事項；四是沒有中央和省里政策依據(jù)的一票否決事項，主要為市、縣黨委政府或省、市、縣主管部門所設(shè)置。從中可以看出，在實踐中，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、規(guī)范性文件甚至是領(lǐng)導講話常常被作為“一票否決制”創(chuàng)設(shè)、發(fā)布的依據(jù)，缺乏規(guī)范性。譬如，新一屆政府上任伊始，很多地方領(lǐng)導班子往往偏好將任內(nèi)的重大、焦點問題納入“一票否決制”事項之列?！耙黄狈駴Q制”被濫用一方面導致其權(quán)威性削弱；另一方面，由于“一票否決制”的影響和威懾力使地方政府不堪重負，影響其工作效率，并損害上級政府的權(quán)威。

2013年后，針對“一票否決制”的濫用和失范現(xiàn)象，新疆、河北、江西、安徽、湖北、山東、山西等自治區(qū)及省份對一票否決事項進行了清理整頓。譬如，山東省委辦公廳成立專項清理整頓工作小組，共查清一票否決事項187項，其中包括上級政府和部門對下級政府的一票否決事項40項。為指導全省清理整頓工作，山東省委、省政府出臺了《關(guān)于清理規(guī)范全省一票否決事項的通知》，規(guī)定在全省范圍內(nèi)僅保留中央層面的一票否決事項8項，其依據(jù)是國家法律法規(guī)和黨中央、國務(wù)院文件以及中辦、國辦文件的規(guī)定，包括中央明確規(guī)定的計劃生育、社會治安綜合治理、減輕農(nóng)民負擔、環(huán)境保護及節(jié)能減排等。各中央部委、省市（部門）規(guī)定的一票否決事項，視情況納入經(jīng)濟社會綜合考核，不再組織實施。這樣設(shè)置雖無可厚非，但未免有簡單化傾向，其背后的邏輯理路并不清晰，其內(nèi)生的制度缺陷和先天弊端依然存在。

二、“一票否決制”存在的弊端

從積極的角度考量，“一票否決制”不失為一種體現(xiàn)工作全局性、突出一定時期內(nèi)工作重點、強調(diào)責任性的有效方法，而且在考核管理上簡便易行，在懲戒追責上具有現(xiàn)實的執(zhí)行力，有其積極意義。但是，制度設(shè)計和實際運作總會有差距和偏離，其制度設(shè)計的不完善和內(nèi)生缺陷，導致制度設(shè)計的目標與制度運作的結(jié)果發(fā)生背離，產(chǎn)生諸多弊端。

（一） 在制度設(shè)計上，“一票否決制”存在著指標設(shè)置易于被操控、可操作性不強、過度依賴行政權(quán)力等問題

一票否決是政府系統(tǒng)內(nèi)部進行績效考核的一種形式 〔1 〕，但是，作為一種非正式的制度安排，“一票否決制”不具備完善的考核體系，其考核主體、指標設(shè)置、具體考核、執(zhí)行程序等缺乏明確規(guī)定，可操作性不強。主要體現(xiàn)為：一是對“一票否決制”由誰創(chuàng)設(shè)、如何創(chuàng)設(shè)、如何啟動的程序沒有明確規(guī)定；二是對否決過程中如何實施沒有民主化、科學化的決策程序保障；三是對否決后如何處理的程序不健全，一些必要的規(guī)定處于真空狀態(tài)，如被否決官員的去向，能否提出抗辯、是否有申訴的機會、如何救濟等；四是對行政機關(guān)作出的人事處分決定與人大的任免程序如何銜接也沒有明確規(guī)定。

由于一票否決式考核管理的簡便易行和超強的執(zhí)行力、威懾力，評估方對指標如何設(shè)置和被評估方對指標如何完成都存在操控傾向。無論制度設(shè)計和政策制定多么完美，總是存在操縱的空間。我們需要考量的是，一項制度或政策在多大程度上被操縱，它是否偏離了初衷，等等。一票否決的指標由上級機關(guān)設(shè)置，采用的是自上而下、集中化的方式，在被評估機構(gòu)、公眾、專家參與明顯不足、公眾偏好顯示缺乏的情況下，就會出現(xiàn)以上級組織的偏好代替公眾的偏好，基于這種偏好替代的考核指標設(shè)置會更多地體現(xiàn)評估方和上級領(lǐng)導的偏好，會根據(jù)上級政府進行“政績錦標賽”的需要，選擇有利于提高政績和升遷的指標。這些指標的選擇往往缺乏科學的依據(jù)，但是一旦選定，由于其超強的威懾力，下級政府往往不惜動用一切行政資源和財政資源確保其完成，而罔顧實現(xiàn)目標的資源限制和可行性，甚至出現(xiàn)急功近利的短期行為和弄虛作假行為。

作為一種超常規(guī)的剛性措施，“一票否決制”的威懾力、高效率和可操作性可以督促各級政府及其領(lǐng)導干部提高執(zhí)行力，直接推動相關(guān)重要工作的實施。但是其過度依賴行政力量、更多采用直接或強制性管理方式的先天弊端，造成了諸多隱患。首先，“一票否決制”考核的決定權(quán)在行政系統(tǒng)內(nèi)部，考核機關(guān)擁有單方話語權(quán)，一票否決權(quán)成為威懾力極大的制裁權(quán)。管理各項“重點工作”的職能部門，通過“一票否決制”的威懾力推動相關(guān)工作，以“一票否決制”代替服務(wù)和監(jiān)管。其次，由于“一票否決制”的威懾力，基層干部無論是出于“自保”還是“升遷”，都會不擇手段地夸大成績，掩蓋問題，催生弄虛作假行為；“一票否決制”所涉及的重點工作，由于基層領(lǐng)導工作不到位、具體工作人員的失誤甚或是因為不可控因素而達不到要求，其他所有工作成績都被否定，導致基層干部中“不求有功，但求無過”的懶政思想潛滋暗長；一票否決權(quán)一般在年底的考核中行使，但是有些工作在年初或年中出現(xiàn)問題，觸發(fā)了一票否決權(quán)，造成相關(guān)部門和人員“破罐破摔”的怠政思想。再次，“一票否決制”對整個政府管理體制的副作用也不可小覷。它干預(yù)基層施政的自主權(quán)，迫使他們把更多精力放在被考核事項上；加劇了整個體制的官僚化，有些上級借此定出不合理指標甚至不斷加碼以向更高上級邀功，而壓力則層層向下轉(zhuǎn)移；加劇了某些政府職能部門的權(quán)力膨脹，使握有一票否決權(quán)力的部門應(yīng)該履行的職責被淡化，對基層興師問罪的權(quán)力卻得到強化。endprint

（二）在制度運作上，其內(nèi)生的缺陷導致“選擇性關(guān)注”傾向、責任轉(zhuǎn)移、激勵扭曲和“策略主義”盛行

“一票否決制”導致“選擇性關(guān)注”傾向?！耙黄狈駴Q制”是在政府績效考核過程中對某些重要指標或事項實行一票否決，其實質(zhì)是提高考核體系中這些指標的權(quán)重，使之在考評過程中具有決定性作用。這種一票否決的指標一旦實施，就會否決所有成績，其權(quán)重達到了100%，這顯然是不合理的。在考核過程中，指標權(quán)重設(shè)置決定著指標的重要性和官員努力的方向，并有著放大效應(yīng)，權(quán)重設(shè)置的不合理會導致“選擇性關(guān)注”傾向及努力配置和資源配置的扭曲。對責任人來說，各項指標屬性、意義和權(quán)重的不同決定了他們對這些指標的態(tài)度和行為的不同，對權(quán)重較大的剛性和可量化指標勢必更加重視，而權(quán)重較小的彈性和不可量化指標，則容易被忽視，這就是美國政治學家詹姆斯·威爾遜所概括的“選擇性關(guān)注”傾向。但這并不意味著這些指標就不重要，有些事項甚至應(yīng)該是政府工作的核心，但在實際中卻可能被忽視，造成努力配置的扭曲。由于政府在資源配置中的重要作用，政府的關(guān)注度、努力程度和努力方向決定著資金的流向，努力配置的扭曲勢必導致資源配置的扭曲 〔2 〕。對剛性、權(quán)重大至100%的“一票否決制”指標，這種選擇性關(guān)注傾向、努力配置扭曲和資源配置扭曲的情況會更加嚴重。譬如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的主要職能應(yīng)該是為滿足基層社會需求而提供管理和服務(wù)，但是，“一票否決制”形成了超強的威懾力和控制力，使基層干部疲于奔命，也使本已十分殘缺的服務(wù)功能更加脆弱。在調(diào)研中，有鄉(xiāng)長曾說，因為在社會治安綜合治理上實行“一票否決制”，他們要耗費一半的精力在這上面，從而無暇顧及其他重要事項。

“一票否決制”導致責任轉(zhuǎn)移。作為一種問責制，“一票否決制”通過設(shè)置一些“硬杠”（指標或事項），如果不能完成這些指標或事項，不僅否決全部成績，還要追究負責人的責任，從而建立一套責任追究機制。問責制有兩個層面的含義：一是要求答復的能力或權(quán)力，二是制裁的能力。如果問責制的目標是揭示某個人對一種特定違法案例應(yīng)付的責任，那么公眾的聚焦點往往立即投向（或被引向）一個機構(gòu)應(yīng)該承擔責任的底層或中層人員，從而使高層官員順利逃脫。眾所周知的把臨時工作為替罪羊的現(xiàn)象，就是一個很好的例子。在否決過程中，有些上級政府會將自己所負的行政責任逐級轉(zhuǎn)移，將一些責任讓下級政府扛，使自己只享有“監(jiān)督”“評估”的權(quán)利，而不需承擔責任。這是由于我國各級政府之間的關(guān)系存在著職責同構(gòu)特征，致使一些上級政府將自己所承擔的事務(wù)轉(zhuǎn)移給下級政府或個人，而一票否決正是上級政府事務(wù)強制性下移的體現(xiàn)。

“一票否決制”導致激勵扭曲。當績效考核不可避免地與地位、榮譽、晉升或收入聯(lián)系在一起時，它實際上就成為一種獎懲激勵制度，在這個意義上，“一票否決制”就是一種激勵制度。它通過把官員的升遷和利益與一票否決的目標或事項、地方政府政績相聯(lián)系的制度把地方官員的個人利益和地方經(jīng)濟增長、社會發(fā)展聯(lián)系起來，從而激勵地方官員提高執(zhí)行力，推動相關(guān)重要工作的實施。但是，一票否決指標是基于偏好替代設(shè)計的，是以上級組織的偏好代替公眾的偏好，把組織認為重要的事項設(shè)置為一票否決指標，容易導致激勵扭曲，激勵的方向是上級組織的偏好而非公眾的偏好。同時，由于政府的多任務(wù)性，在履行多任務(wù)時，對某一任務(wù)的高權(quán)重設(shè)置、高強度激勵（懲罰）會使努力方向從別的任務(wù)中轉(zhuǎn)移過來，換言之，對一票否決事項投入過多的精力必然造成對其他事項的輕忽，使整體激勵效果下降。在“一票否決制”激勵下，政府官員會更多地關(guān)注“一票否決制”事項，出現(xiàn)“選擇性關(guān)注”傾向和努力配置、資源配置的扭曲。

“一票否決制”導致“策略主義”盛行。根據(jù)調(diào)查，多數(shù)官員認為，一票否決事項對他們，尤其是對那些負有直接責任的領(lǐng)導干部來說，是最重要的任務(wù)，必須完成，不能失敗，為此，他們面臨著巨大的壓力，在此意義上，“一票否決制”是一種壓力機制 〔3 〕65。上級定出不合理的指標甚至競相加碼以向更上級邀功，而壓力則層層往下轉(zhuǎn)移，在其高壓態(tài)勢下，如果不能完成規(guī)定的重點工作，從主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導到具體責任人，都將成為被否決對象。這種壓力機制導致嚴重的“策略主義”行為，地方官員會基于他們自己的判斷作出效用最大化選擇，任何有助于目標實現(xiàn)的技術(shù)、策略、手段和方式，無論正當與否均會被采用，具有很強的隨意性、變通性、短期性，其中的一些運作方式具有急功近利、不計成本、不惜代價的非理性特點。一些地方領(lǐng)導為了在考核時不被否決，忽視實現(xiàn)指標的資源限制和可行性，不計成本地調(diào)動大量的人力、物力和財力來完成一票否決的工作項目，甚至舉全市（縣、鄉(xiāng)）之力也要確保一票否決項目的完成。在這種情況下，行政資源往往得不到合理有效的配置，造成了各類資源的嚴重浪費，行政成本也會不同程度地隨之增加。而且在壓力型體制下，地方官員必然更多地關(guān)注這些一票否決事項，其中不乏細枝末節(jié)并非關(guān)系民生的事項，而無暇顧及其他事關(guān)重大但短期難以出成績的事項，急功近利，短期行為嚴重。這種狀況導致基層政府的“內(nèi)卷化”和基層治理的惡質(zhì)化。

三、“一票否決制”的完善思路

不可否認，具有強烈中國特色的“一票否決制”實行了多年，在我國行政管理中發(fā)揮了一定的作用。實行“一票否決制”所取得的成效與政府效率同趨變化，與地方國民生產(chǎn)總值同趨上升，說明在目前轉(zhuǎn)型期“一票否決制”對提升地方政府效率、促進地方經(jīng)濟發(fā)展有著明顯的作用，因而該制度的存在有一定的必要性和可行性。但是，它具有過度倚重行政權(quán)力的特征，其發(fā)起、實施更多還是在非科學管理的范疇內(nèi)運行，在本質(zhì)上屬于非科學管理，難免被濫用、誤用，從而形成“行政獨裁”。目前情況下，“一票否決制”不可輕言廢止，亦不能過度依賴和濫用，必須從制度上加以科學規(guī)范。

（一）嚴格規(guī)范“一票否決制”的適用范圍

地方政府作為一個具有獨立成本收益核算的行為主體，其行政行為的影響具有跨期特點，即這屆政府的許多行政行為，其影響可能會在幾十年之后才顯現(xiàn)出來。行為經(jīng)濟學雙曲線貼現(xiàn)模型認為，行為主體在跨期選擇時存在“短視”認知偏差，形成短期貼現(xiàn)率高、長期貼現(xiàn)率低的不規(guī)則的時間偏好結(jié)構(gòu)特征 〔4 〕，造成短期行為的產(chǎn)生。這里，囿于地方政府的治理能力，“短視”認知偏差似乎不可避免，但是，這種短期行為也可能是地方官員的主動選擇。為避免和矯正跨期選擇的認知偏差，避免地方政府在進行跨期選擇時，過于注重短期收益，而較少考慮長期后果，對需要戰(zhàn)略保證、影響跨越多個時期、涉及國計民生的重大事項。譬如計劃生育、環(huán)境保護、社會治安治理等實行“一票否決制”。通過一票否決，如果這些重要的戰(zhàn)略項目沒有完成，則其他成績無論多大，都要被否決?！耙黄狈駴Q制”具有“一項否定多項”“局部否定全局”的特點和威力，它只能適用于這些重大事項，而不能隨意擴大適用范圍。因此，應(yīng)嚴格規(guī)范“一票否決制”的適用范圍，以防止其被濫用和隨意設(shè)置。endprint

（二）堅持以法治原則規(guī)范“一票否決制”的執(zhí)行程序，防止被人為操控

“一票否決制”的實行是十分嚴肅的事，不僅要具有實質(zhì)的合理性，而且要有形式、權(quán)限的合法性，要以法治原則來規(guī)范“一票否決制” 的執(zhí)行程序。首先，明確“一票否決制”的法律地位?！耙黄狈駴Q制”事項的設(shè)置必須依據(jù)國家法律法規(guī)，譬如計劃生育和社會治安綜合治理；同時，要把“一票否決制”限制在維護人民群眾切身利益的范圍內(nèi)，使其更加符合群眾的需求和意愿，譬如環(huán)境保護。其次，要對“一票否決制”的創(chuàng)設(shè)主體、否決主體、否決標準、適用范圍、否決程序、申訴救濟制度等事項作出具體規(guī)定，限定各級、各部門在不同事項上的責任主體及其權(quán)限，尤其需要保護被否決方的權(quán)利，要明確“一票否決制”的救濟措施，應(yīng)給予當事人一定的申訴權(quán)利和期限。作為一種懲戒措施，必須依法設(shè)定和實施“一票否決制”，以防止其被人為操控。

（三）嚴格設(shè)置“一票否決制”的指標閾值和權(quán)重

作為政府績效考核中的一項重要制度，“一票否決制”的根本問題在于其指標權(quán)重設(shè)置的不合理?！耙黄狈駴Q制”的本質(zhì)在于通過提高考核體系中這些指標的權(quán)重，督促各級政府提高執(zhí)行力，直接推動相關(guān)重要工作的實施。各級政府、各個部門的職責清晰是確立各項工作權(quán)重的前提，但是，政府的多任務(wù)提出了對不同任務(wù)的權(quán)重賦予問題，而其任務(wù)的重要性很難確定。但是“一票否決制”使某些任務(wù)的權(quán)重達到了100%，顯然是不合理的。為解決一票否決指標權(quán)重過大的問題，可探索對一票否決事項實行減分制，青島市的經(jīng)驗值得我們借鑒。從2014年起，青島市經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核全部取消一票否決事項，原來的一票否決事項變?yōu)闇p分項。2015年設(shè)置反腐倡廉、社會穩(wěn)定、環(huán)境損害、計劃生育、土地管理、森林防火等六項減分項。2016年增加了兩項減分項——意識形態(tài)和保密工作，同時森林防火變?yōu)樯仲Y源保護，一共8項。其本質(zhì)在于減輕這些指標的權(quán)重，從而減輕基層政府和地方干部的壓力。再譬如，山東省政府規(guī)定的安全生產(chǎn)、重大食品安全事故、特別重大亡人火災(zāi)責任事故等三項一票否決事項，雖然與科學管理、嚴格防范密切相關(guān)，但也具有不可預(yù)見性和偶然性，對有關(guān)部門和責任人產(chǎn)生巨大壓力。根據(jù)調(diào)查，安全生產(chǎn)是壓力最大的一項，如果在年初出現(xiàn)一票否決情形，那么一年的工作干好干壞都一樣了，嚴重挫傷了下級政府和有關(guān)部門的積極性，而實行減分制則可以大大緩解基層政府和地方干部的壓力。

（四）拓展“一票否決制”的問責手段

作為一種問責制，“一票否決制”的實質(zhì)是對政府作出的行政行為進行質(zhì)疑，包含明確權(quán)力、明晰責任和經(jīng)?；?、制度化的“問”，其前提是權(quán)力明確、責任明晰。但它是同體問責的內(nèi)部問責、內(nèi)部監(jiān)督機制，因為內(nèi)部關(guān)系難免產(chǎn)生問責不力的情況，因此有必要引入異體問責。異體問責是指行政系統(tǒng)外部的組織和人員（公眾）對政府及其官員進行問責的制度，在我國，主要是指人大、司法機關(guān)、政協(xié)和民主黨派、新聞媒體、社會公眾對政府的問責。它是一種第三方監(jiān)督，絕不能來自政府內(nèi)部，把問責平臺放在各級人民代表大會，與人大的任免、質(zhì)詢、彈劾、罷免制度銜接，這是解決中國式一票否決問題的最根本方式，可以避免問責之后相關(guān)官員“鬧哄哄地下臺，隨后又不聲不響地上臺”的情況。這種一票否決式的問責是對官員的質(zhì)詢和問責，著眼的是外部問責，不問你做對了什么，而是追問你做錯了什么，這種問責的對抗性才真正有助于建立廣泛的問責機制，實現(xiàn)民主監(jiān)督。

（五）建立適當?shù)募顧C制

“一票否決制”作為一種激勵機制，是一把雙刃劍，一方面，它突出了一定時期內(nèi)的工作重點，是一種強調(diào)責任的有效方法，激勵了地方官員的執(zhí)行力，推動了相關(guān)工作；另一方面，又會造成激勵扭曲、選擇性關(guān)注、努力配置扭曲和資源配置扭曲。但現(xiàn)實中，它仍然不失為一種利益與責任相結(jié)合、獎勵與制裁、激勵與約束相結(jié)合的制度，需要通過建立基于目標管理考核的目標激勵機制、使用者介入機制、基于公眾滿意度的晉升激勵機制等進行機制創(chuàng)新。目標激勵機制是在地方官員的任期初期設(shè)定目標，任期結(jié)束進行考核，根據(jù)目標完成情況的考察結(jié)果予以獎懲（激勵措施不限于晉升）。使用者介入機制是讓公共服務(wù)的使用者——公眾的偏好和意愿體現(xiàn)在指標設(shè)計中，使激勵方向由上級組織的偏好轉(zhuǎn)向公眾的偏好?；诠姖M意度的晉升激勵機制是根據(jù)公眾滿意度給予地方干部晉升，是一種全新的晉升激勵機制，可以有效彌補“一票否決制”的不足。

（六）建立適時清理機制

“一票否決制”是一種非正式的制度安排，具有一定的權(quán)宜性，應(yīng)建立一票否決事項的適時清理機制，除了需要戰(zhàn)略保證、涉及國計民生的事項，其他事項應(yīng)該設(shè)定效力期限，根據(jù)變化的情況及時清理，適時終止，使各級政府和領(lǐng)導干部能協(xié)調(diào)處理一票否決事項和非一票否決事項，防止過度重視一票否決事項，使其把主要精力放在自己的本職工作和困擾當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵事項上。譬如，山東各地市在減輕農(nóng)民負擔工作上做得都比較好，各項監(jiān)管制度和強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落實到位，沒有出現(xiàn)過一票否決情形，使減輕農(nóng)民負擔的“一票否決制”形同虛設(shè)，已經(jīng)失去其應(yīng)有的作用和威懾力，可以加以精簡。隨著我國向市場經(jīng)濟、現(xiàn)代社會和現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型的完成，作為一種非現(xiàn)代的“救火行政”，“一票否決制”必須適時終止。

（七）以公眾滿意作為“一票否決制”的終極標準

約翰·洛克曾說，“政治正當性來自被管治者的同意”，當今政府合法性的最普遍來源是實行民主政治和順應(yīng)民意，順應(yīng)民意公眾才會滿意，公眾滿意應(yīng)成為政治合法性的新來源，成為績效評估的終極目標。要把群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量政府工作好壞的唯一標準。同時，它也應(yīng)該成為“一票否決制”的終極標準。目前的干部考核越來越重視民意和社會評價，基層官員必須在執(zhí)行上級命令和體現(xiàn)民意之間尋找一種平衡，但這種平衡有時很難把握。因為在相對集中的政治與權(quán)力結(jié)構(gòu)下，下級官員通常對上級的意志較為敏感，在提供公共服務(wù)時，更為重視的是掌握績效評估權(quán)的上級領(lǐng)導的滿意，而不是社會公眾的滿意。有些地方官員甚至認為不能讓老百姓對改善民生有太高的期望，期望值太高會降低他們的滿意度。根據(jù)方汀的解釋，顧客滿意可以被解釋為顧客接受服務(wù)的質(zhì)量和期望得到的服務(wù)質(zhì)量之間算術(shù)上的不同 〔5 〕。人的期望是主觀的，是以從前的經(jīng)驗為基礎(chǔ)的，是易于被操縱的。通過提高服務(wù)質(zhì)量和降低人的期望兩種方法，可實現(xiàn)對公眾滿意度的操控。因此，把公眾滿意作為“一票否決制”的終極標準，可以促使地方政府和地方官員切實提供更好的服務(wù)，實現(xiàn)并增進公共利益，而非人為壓抑公眾的需求和期望。

參考文獻：

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〔3〕榮敬本，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)級政治體制改革〔M〕.北京： 中央編譯局出版社，1998.

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〔5〕Jane Fountain. Paradoxes of Public Sector Service〔J〕.An International Journal of Policy Customer and Administration，2002（1）.

責任編輯 周 榮endprint