謝瑋

明確了“管什么”，“怎么管”仍待觀察

今年7月召開的全國金融工作會議提出，設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，強化央行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責，落實金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責。其后，業(yè)內(nèi)一直有諸多預期。

11月8日，不到4個月的時間，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（下稱“金穩(wěn)會”）即告成立，并召開了第一次全體會議。

據(jù)新華社報道，在金穩(wěn)會第一次全體會議上，備受關注的金穩(wěn)會具體職責漸漸明朗。從大處計，金穩(wěn)會要履行五大職責，包括：落實黨中央、國務院關于金融工作的決策部署;審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃;統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關事項，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項，協(xié)調(diào)金融政策與相關財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等;分析研判國際國內(nèi)金融形勢，做好國際金融風險應對，研究系統(tǒng)性金融風險防范處置和維護金融穩(wěn)定重大政策;指導地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對金融管理部門和地方政府進行業(yè)務監(jiān)督和履職問責等。會議還明確了包括提高統(tǒng)籌防范風險能力、保障國家金融安全在內(nèi)的7項近期工作重點。

此前，央行行長周小川在G30國際銀行業(yè)研討會上發(fā)表演講，曾初步透露了金穩(wěn)會將重點關注的四方面問題：一是影子銀行;二是資產(chǎn)管理行業(yè);三是互聯(lián)網(wǎng)金融;四是金融控股公司。

金穩(wěn)會終亮相。在級別設置及職能定位上，被賦予了協(xié)調(diào)與監(jiān)管職能的金穩(wěn)會高于現(xiàn)有監(jiān)管機構，但也并未從根本上打破分業(yè)監(jiān)管的體制，現(xiàn)行“一行三會一局”的職責權限將如何演變，仍有待觀察。

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制“升級”

事實上，業(yè)界、學界關于金融監(jiān)管體制改革的探討已經(jīng)持續(xù)數(shù)年，也形成了數(shù)個版本，如“三會”合并，打造“超級央行”或成立“金融國資委”等。從今年金融工作會議宣布設立金穩(wěn)會起，各方均認為其成立符合當下金融發(fā)展的監(jiān)管需求。

北京大學國家發(fā)展研究院副院長、央行貨幣政策委員會委員黃益平接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示，從目前來看，由金穩(wěn)會來統(tǒng)籌金融發(fā)展、金融改革、金融監(jiān)管，是不錯的思路。

黃益平向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，權衡過去幾年來有關金融監(jiān)管體制改革的種種方案，設立國務院層面的金穩(wěn)會在短期內(nèi)是較好的選擇。曾經(jīng)有專家提出，把現(xiàn)有監(jiān)管體制打散，重組為超級央行等各種模式?！暗陀^上看，在當前分業(yè)監(jiān)管的法律基礎還沒有完全改變的情況下，簡單把機構重組或者分開，可能不一定是最有效的方式?！?/p>

黃益平分析說，成立金穩(wěn)會比較符合當前的實際，在更高層次上建立一個有權威的委員會可以部分解決我們的問題，但它也可能是一個過渡性的安排，從長遠來看也許走向混業(yè)經(jīng)營是一個不可避免的趨勢。

回顧我國金融監(jiān)管體系的歷史變革，1992年前實行中國人民銀行大一統(tǒng)的監(jiān)管模式。1992年、1998年、2003年，證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會相繼成立，我國逐漸確立了“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制。

北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐介紹說，從上世紀90年代起，中國的金融監(jiān)管體系逐漸形成了“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的體系。央行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會分別針對不同行業(yè)監(jiān)管，對中國金融業(yè)發(fā)展起了積極作用。隨著行業(yè)不斷發(fā)展，體制應當有所進步和改革。一方面，綜合經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營成為行業(yè)發(fā)展趨勢，“銀行旗下有保險公司、證券公司、基金公司?；鹦袠I(yè)有公募、私募、私募股權。平安保險原來就是保險公司，現(xiàn)在它的上面是純粹的控股公司了，它的保險、銀行、證券、信托公司都在下面了?！痹诖粟厔菹?，分業(yè)監(jiān)管存在監(jiān)管不到位、監(jiān)管重復的問題。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的起點就是綜合經(jīng)營。在這種情勢下，金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)問題非常重要。

曹鳳岐介紹，在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問題上，此前并非一片空白。2004年，三大金融監(jiān)管機構就曾達成分工合作備忘錄，以期進一步加強相互間的協(xié)調(diào)配合。2013年，由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度也建立起來，每季度召開一次例會，對重大問題進行協(xié)商?！暗沁@種會議形式實際上也沒起作用，因為央行和三會實際上都是同級單位，誰管誰？分工不明確?！?/p>

“誰家的孩子誰抱，這是監(jiān)管的一個思路。但有些都不知道是誰家的孩子，信托誰管，互聯(lián)網(wǎng)金融誰管？搞不清，好孩子大家都去抱，可能抱死了，壞孩子野蠻生長。”曹鳳岐對《中國經(jīng)濟周刊》記者說。

中國國際經(jīng)濟交流中心副總經(jīng)濟師徐洪才分析說，“建立金穩(wěn)會就是在過去的基礎上補齊短板，同時要強化中央銀行在防控系統(tǒng)性金融風險方面的責任。”

曹鳳岐透露，自己此前曾向有關方面報告，提出應該在一行三會基礎上，在國務院層面成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會。等條件成熟的時候，再把三會合并起來，成立中國金融監(jiān)管委員會，在監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會的下面來領導一行一會?！叭缃窠鸱€(wěn)會和協(xié)調(diào)委員會差不多。但是可能得等條件成熟，現(xiàn)在我們已經(jīng)基本完成了第一步，還有第二步?！?/p>

金穩(wěn)會如何協(xié)調(diào)、央行職責是什么有待進一步明確

而在大成基金首席經(jīng)濟學家姚余棟看來，成立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會可以發(fā)揮充分的協(xié)調(diào)作用，并非是一個過渡性的機構。

他分析說，“金融危機后，各發(fā)達國家也對金融監(jiān)管體系進行了比較深入的改革。在監(jiān)管框架方面，強調(diào)設定監(jiān)管目標、監(jiān)管機構操作的相對獨立性和各類監(jiān)管機構之間如何協(xié)調(diào)合作;在具體原則方面引入了宏觀審慎原則、逆周期等新的監(jiān)管概念?！?/p>

“我們這種機制正好處于美國和英國之間?！币τ鄺澖榻B，英國在金融危機后的監(jiān)管體系改革中，把銀監(jiān)會的功能并入央行，形成央行+行為管理局的雙峰結構。美國則成立了由財政部牽頭的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，但效果比較弱?！拔覀円彩俏瘑T會，由國務院領導，辦公室設在央行，明確的是宏觀審慎職責，我對這種制度創(chuàng)新充滿信心?！?

“金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的辦公地點設在中國人民銀行，這強化了中國人民銀行的監(jiān)管功能?！敝秀y國際研究有限公司董事長曹遠征認為，宏觀審慎的監(jiān)管工具基本都在央行，“宏觀審慎監(jiān)管統(tǒng)領行為監(jiān)管，其他三個監(jiān)管委員會更多是從事行為監(jiān)管。”

姚余棟直言，“凡是涉及跨行業(yè)的應該上委員會討論，由這個委員會議事的形式協(xié)調(diào)，加強工作，事實上做到對混業(yè)經(jīng)營部分的混業(yè)監(jiān)管?！?/p>

談及委員會對各部門之間協(xié)調(diào)所起到的作用，清華大學經(jīng)濟管理學院常務副院長白重恩向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“之前有一些協(xié)調(diào)機制，但是可能還是不夠完善。成立這樣一個委員會，把它的辦事機構設在央行，對于應對系統(tǒng)性的風險很重要?！?/p>

白重恩表示，設置金穩(wěn)會，一個職責就是能夠更好地協(xié)調(diào)各個監(jiān)管主體，減少監(jiān)管漏洞。其中，央行要起到很重要的作用?！把胄性诤暧^審慎監(jiān)管方面要發(fā)揮重大作用，應該有一個更宏觀的視野來特別關注系統(tǒng)性風險?！?/p>

在中國人民大學重陽金融研究院高級研究員董希淼看來，央行目前已承擔著金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)和處置金融風險的職能，未來央行與金穩(wěn)會的職責和職能有待進一步厘清和明確。金穩(wěn)會與一行三會協(xié)調(diào)工作時的流程等工作機制需要進一步明確，以便更好地將監(jiān)管政策落地執(zhí)行。

“它的功能還是比較全的，例如對整體金融發(fā)展的規(guī)劃，對各部門的協(xié)調(diào)。有幾條特別突出，過去談的不多，就是對地方金融管理機構的監(jiān)管。以前都說金融辦、金融局、金融廳，它們好像只是在地方政府的領導下工作，這是要觀察的?！眹医鹑谂c發(fā)展實驗室理事長李揚向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示。

金控公司或成監(jiān)管重點

在許多業(yè)內(nèi)人士看來，加強對金融控股公司的監(jiān)管應作為金穩(wěn)會近期的重頭工作之一。

事實上，早在2004年，一行三會簽署的備忘錄就曾提出，對金融控股公司的監(jiān)管應堅持分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則，對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務性質(zhì)，歸屬相應的監(jiān)管機構，對金融控股公司內(nèi)相關機構、業(yè)務的監(jiān)管，按照業(yè)務性質(zhì)實施分業(yè)監(jiān)管;被監(jiān)管對象在境外的，由其監(jiān)管機構負責對外聯(lián)系，并與當?shù)乇O(jiān)管機構建立工作關系;對產(chǎn)業(yè)資本投資形成的金融控股集團，在監(jiān)管政策、標準和方式等方面要認真研究、協(xié)調(diào)配合、加強管理。

今年7月4日，央行亦在發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告》中提出，強化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構，統(tǒng)籌監(jiān)管金融控股公司和重要金融基礎設施。

在前述發(fā)言中，周小川指出，“我們觀察到，一些大型私人企業(yè)通過并購獲得各種金融服務牌照，但并非真正意義上的金融控股公司，其間可能存在關聯(lián)交易等違法行為，而我們對這些跨部門交易尚沒有相應的監(jiān)管政策?！?/p>

他還撰文指出，“各類金融控股公司快速發(fā)展，部分實業(yè)企業(yè)熱衷投資金融業(yè)，通過內(nèi)幕交易、關聯(lián)交易等賺快錢”，可能產(chǎn)生“跨市場跨業(yè)態(tài)跨區(qū)域的影子銀行和違法犯罪風險”。

在交通銀行金融研究中心首席研究員仇高擎看來，金融控股公司監(jiān)管問題，既是協(xié)調(diào)監(jiān)管的“硬骨頭”，又是協(xié)調(diào)監(jiān)管的“關鍵點”。他撰文稱，之所以說是“硬骨頭”，是因為與某項重點業(yè)務的協(xié)同監(jiān)管相比，有效監(jiān)管跨業(yè)經(jīng)營的金融機構難度更大、要求更高。之所以說是“關鍵點”，是因為目前對金融控股公司的協(xié)調(diào)監(jiān)管尚存在信息掌握不充分、劃分標準不統(tǒng)一、法律支撐不完備、監(jiān)管機制不清晰等問題。

他寫道，之所以說對金控公司的監(jiān)管進入“深水區(qū)”，是因為一些經(jīng)營經(jīng)驗少、風險管理能力差的機構“一擁而上”布局“金控”，造成“劣幣驅良幣”，滋生了公司治理、關聯(lián)交易、公司財務乃至違法犯罪等一系列風險，長此以往甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。