黃祥瑞

當(dāng)前農(nóng)村法律顧問制度的主要問題與對(duì)策
——以湖北省利川市為例

黃祥瑞

隨著我國農(nóng)村改革的深入推進(jìn)和社會(huì)主義法制的健全與完善，農(nóng)村法律顧問制度應(yīng)運(yùn)而生。該制度是指法律服務(wù)人員進(jìn)駐農(nóng)村，給予包括知識(shí)宣教、處理調(diào)停、法律援助、參與訴訟等在內(nèi)的法律層面的指導(dǎo)和幫助。它彌補(bǔ)了農(nóng)村律師數(shù)量相對(duì)較少、法律服務(wù)難以全面覆蓋等不足，滿足了基層組織和村民對(duì)法律服務(wù)的基本需求。為進(jìn)一步完善農(nóng)村法律顧問制度，充分發(fā)揮其積極作用，本文以湖北省利川市農(nóng)村法律顧問制度實(shí)施情況為例，在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上闡述這一制度目前存在的問題及其原因，并提出針對(duì)性的解決方案，以期有所幫助。

農(nóng)村 法律顧問 利川市

近年來，地處湖北恩施的利川市，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，人民群眾生活水平日益提高。為了更好地服務(wù)基層群眾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，利川市逐步在全市推行了法律顧問制度。這一制度在我國最早起源于上個(gè)世紀(jì)80年代，它經(jīng)歷了從試點(diǎn)到逐步成熟的不同階段并在實(shí)踐中與不同主體和對(duì)象相結(jié)合，延展出具有針對(duì)性的、不同的法律顧問制度，其中包括利川市所實(shí)施的農(nóng)村法律顧問制度。

一、農(nóng)村法律顧問制度概述

農(nóng)村法律顧問制度是指在各級(jí)黨委、政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)人員進(jìn)駐農(nóng)村，對(duì)一定范圍內(nèi)的農(nóng)村及其村民給予法律層面的指導(dǎo)和幫助，包括普法宣教、法律咨詢、處理調(diào)停、參與訴訟等。

這一制度暢通了農(nóng)民尋求法律服務(wù)的途徑，提高了農(nóng)村法治化水平，開創(chuàng)了司法行政工作深入農(nóng)村的新模式，也為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村做出了新探索。但是，受諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理交通限制等多種因素的影響和制約，農(nóng)村法律顧問制度目前并沒有普及化，只是在少數(shù)條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村試點(diǎn)實(shí)施，并且取得一定的成果和經(jīng)驗(yàn)?；谵r(nóng)村法律顧問制度在基層民主政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)主義和諧文化建設(shè)等方面的重要作用，極具推廣和借鑒價(jià)值。

二、利川市農(nóng)村法律顧問制度的實(shí)施現(xiàn)狀

近年來，利川市緊緊圍繞建設(shè)法治湖北、法治恩施、法治利川的要求，通過將普遍建立法律顧問制度與法制宣傳教育工作相結(jié)合，與人民調(diào)解工作相結(jié)合，與法律服務(wù)工作相結(jié)合的“三結(jié)合”為抓手，充分發(fā)揮法律顧問法制宣傳員、信息收集員、法律服務(wù)員、糾紛調(diào)解員、決策監(jiān)督員等“五大員”作用，助推法治利川建設(shè)進(jìn)程。

2014年利川市普遍建立法律顧問制度工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室先后印發(fā)《利川市法律顧問工作制度》《利川市法律顧問工作職責(zé)》等文件，對(duì)法律顧問的工作范圍、服務(wù)程序、工作職責(zé)、考核辦法和經(jīng)費(fèi)管理等方面做出詳細(xì)規(guī)定。2015年3月31日利川市第八屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過《利川市人大常委會(huì)法律顧問工作管理暫行辦法》，共六章，分別從總則、法律顧問的職責(zé)、法律顧問的遴選聘任、法律顧問的工作方式、法律工作的任用管理、附則六個(gè)方面規(guī)范利川市法律顧問工作，以此加強(qiáng)對(duì)法律顧問的管理、監(jiān)督、考核評(píng)比工作。截至2015年12月，利川全市14個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及下轄的585個(gè)村(居)委會(huì)實(shí)現(xiàn)了法律顧問全覆蓋，提前完成了州委州政府提出的階段性目標(biāo)任務(wù)。

在具體實(shí)施過程中，利川市為各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))制作農(nóng)村法律顧問便民服務(wù)卡十萬余份，將各地的法律顧問聯(lián)絡(luò)冊(cè)和法律顧問服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)方式、服務(wù)流程、服務(wù)承諾一并制作成卡，分發(fā)到全市585個(gè)村(居)的村(居)民手中，方便全市人民的法律咨詢和法律服務(wù)。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法律顧問有形覆蓋的同時(shí)，還督促顧問合同的簽訂，確定法律顧問人員，以促進(jìn)法律顧問制度的穩(wěn)定和長久發(fā)展。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還建立2個(gè)以上的村級(jí)法律顧問室示范點(diǎn)；每村設(shè)立法律顧問公示牌，公示法律顧問的聯(lián)系方式，明確法律顧問工作職責(zé)，構(gòu)建“一村一法律顧問”工作網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村法律服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，利川市的法律顧問在第一個(gè)合同年就接待群眾共3800多人次，調(diào)處矛盾糾紛1600多起，協(xié)助處理信訪案件248起，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。

三、當(dāng)前利川市農(nóng)村法律顧問制度存在的問題及其原因分析

利川市在普遍建立農(nóng)村法律顧問制度工作中做了大量工作，農(nóng)村法律顧問制度也在利川市新農(nóng)村建設(shè)工程中發(fā)揮著日益重要的作用。但隨著農(nóng)村各項(xiàng)改革的持續(xù)深入以及受各種主客觀因素的影響和制約，還存在著一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在：

(一)各單位之間發(fā)展不平衡

已按要求組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問團(tuán)的14個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中有個(gè)別單位對(duì)于建立農(nóng)村法律顧問制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，積極性不高。主要表現(xiàn)為：(1)行動(dòng)滯后。對(duì)于完成主管單位下達(dá)的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問團(tuán)為村民提供法律服務(wù)的要求和聘請(qǐng)相關(guān)法律工作者、完善相關(guān)配套措施等方面一定程度上落后于其他單位。(2)宣傳不夠。對(duì)于農(nóng)村法律顧問團(tuán)及其所能提供的法律服務(wù)的宣傳缺乏甚至缺失，導(dǎo)致普通村民對(duì)該制度的知曉率和利用率不高，進(jìn)而導(dǎo)致該制度和法律顧問無用武之地。(3)工作缺乏主動(dòng)性。個(gè)別單位對(duì)于法律顧問制度的執(zhí)行完全是照章辦事，等待上級(jí)發(fā)文件下指標(biāo)，然后完全照搬執(zhí)行，不顧本地實(shí)際情況，且創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。由此導(dǎo)致了14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中雖然均建立了農(nóng)村法律顧問團(tuán)，但是產(chǎn)生的實(shí)際效果卻存在很大的差距。

造成這一問題的原因主要在于個(gè)別單位對(duì)于農(nóng)村法律顧問制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村過程中的法治建設(shè)的地位認(rèn)識(shí)不足。同時(shí)法律資源與法律人才的缺乏與地區(qū)間差異也在一定程度上加劇了這一問題。

(二)對(duì)農(nóng)村法律顧問制度的相關(guān)認(rèn)識(shí)有偏差

相關(guān)人員對(duì)農(nóng)村法律顧問制度的認(rèn)識(shí)存在的偏差主要表現(xiàn)在：(1)對(duì)法律服務(wù)這一高端產(chǎn)品的價(jià)值和價(jià)格的認(rèn)識(shí)不夠，把其等同于一般產(chǎn)品。這一認(rèn)識(shí)偏差一定程度上導(dǎo)致了法律顧問團(tuán)所在村鎮(zhèn)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于法律顧問給予的法律服務(wù)與建議缺乏重視，明面接受、暗里閉鎖、不求上進(jìn)，在經(jīng)費(fèi)和其他保障上不有效供給。(2)對(duì)法律顧問的功能認(rèn)識(shí)不夠。大多認(rèn)為法律顧問只是替其打官司和應(yīng)訴，而沒有從促進(jìn)依法行政、進(jìn)行法治教育、提升法治建設(shè)水平這一高度去認(rèn)識(shí)。法律顧問的功能眾多，包括知識(shí)宣教、法律咨詢、處理調(diào)停、法律援助、參與訴訟等，可以對(duì)農(nóng)村事務(wù)給予法律層面的全面的支持和幫助。(3)對(duì)法律顧問的身份認(rèn)識(shí)不夠。部分村干部總是將其視為本單位的工作人員，認(rèn)為法律顧問理應(yīng)幫助村鎮(zhèn)完成行政與組織任務(wù)，一切從本村或本單位利益出發(fā)，從而忽略了法律顧問的中立性及其第三人身份。

產(chǎn)生這一問題主要是因?yàn)檗r(nóng)村長期以來的閉塞導(dǎo)致法治的觸角難以有效觸及從而造成部分村鎮(zhèn)干部一定程度上缺乏法律素養(yǎng)，對(duì)法律服務(wù)接觸較少，對(duì)法律職業(yè)了解不多，對(duì)法律工作者定位偏差。

(三)在實(shí)踐中偏離制度設(shè)計(jì)初衷

農(nóng)村顧問制度的設(shè)計(jì)初衷在于為農(nóng)村村民及其組織提供知識(shí)宣教、法律咨詢、處理調(diào)停、法律援助、參與訴訟等多方面的法律服務(wù)。但也由于其服務(wù)內(nèi)容過多、過于瑣碎，大部分咨詢和求助都脫離了專業(yè)范圍。部分顧問單位期望值過高，把法律顧問當(dāng)做萬能的，包治百病，不管出現(xiàn)什么問題都尋求法律顧問的幫助。因此，在開展律師進(jìn)村、法律便民工作中，法律顧問的服務(wù)范疇和邊界在哪也是一個(gè)有待于進(jìn)一步規(guī)范和解決的問題。同時(shí)，實(shí)踐中出現(xiàn)的最大的問題是法律顧問如何取得老百姓信任。農(nóng)村法律顧問律師與所服務(wù)的村民之間往往屬于完全陌生的兩方，之間并未形成一種信任與默契。法律顧問的費(fèi)用并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民自身支出，進(jìn)駐原因也完全是一種行政指派。在絕大部分村民眼中，法律顧問是政府出資聘請(qǐng)的，代表的是政府的利益，是給政府當(dāng)說客來忽悠他們的，對(duì)于法律顧問提供的法律服務(wù)和建議多不愿采取和采信。因此，法律顧問與村居社區(qū)之間難免存在尷尬，如果想要有效開展工作則需一段時(shí)間的磨合期。

(四)法律顧問工作缺乏主動(dòng)性

法律顧問，尤其是律師，作為自由職業(yè)者，其所提供的法律服務(wù)往往是有償，而且律師自身的職業(yè)特點(diǎn)使其在一定程度上不能自己把控時(shí)間，常常忙于其他法律事務(wù)的處理。農(nóng)村法律顧問作為政府的惠民工程，帶有公益性，律師提供服務(wù)此時(shí)更多體現(xiàn)的是一種社會(huì)責(zé)任，具有義務(wù)性。雖然能獲得一定的補(bǔ)助，但不可否認(rèn)其補(bǔ)助與律師代理其他案件的代理費(fèi)以及作為企業(yè)法律顧問所收取顧問費(fèi)相比，明顯存在較大差異。因此，法律服務(wù)的有償性與法律顧問工作的公益性產(chǎn)生了一定的沖突，也就很難強(qiáng)求律師能夠主動(dòng)、積極地提供法律服務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致部分法律顧問的工作停留在例行公事，應(yīng)付檢查之上。

四、當(dāng)前利川市農(nóng)村法律顧問制度的完善對(duì)策

(一)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村為單位培養(yǎng)基層法律人才隊(duì)伍

以基層普法與依法治理等機(jī)構(gòu)骨干人員、“兩委”干部、村民小組長、調(diào)解員等等為培養(yǎng)對(duì)象，邀請(qǐng)律師、學(xué)者等具有高度專業(yè)水準(zhǔn)的人員為講師，采取集中培訓(xùn)、上法制課、以會(huì)代訓(xùn)等培養(yǎng)方式，培養(yǎng)知法懂法人才隊(duì)伍，以此擴(kuò)大基層法律隊(duì)伍，讓一批人成為“知法懂法人才隊(duì)伍”的中堅(jiān)力量和帶頭人，并影響和帶動(dòng)身邊人學(xué)法用法。最終緩解現(xiàn)階段法律人才資源相對(duì)匱乏的現(xiàn)實(shí)狀況，不斷滿足干部群眾學(xué)法用法的現(xiàn)實(shí)需求，并擴(kuò)充進(jìn)法律顧問團(tuán)，解決法律服務(wù)供不應(yīng)求的問題。

(二)制定考核標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)督程序，完善激勵(lì)機(jī)制

在實(shí)踐中，存在部分法律顧問掛名而不做事或做事缺乏積極性、創(chuàng)造性的現(xiàn)象以及部分法律顧問義務(wù)投入大量的時(shí)間精力而得不到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。針對(duì)于此必須建立對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，配合法律顧問的考核體系對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲處，以此激發(fā)法律顧問工作的積極性，促進(jìn)農(nóng)村法律顧問制度真正發(fā)揮出效果。

因此，要建立科學(xué)的法律顧問考核標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼制度和獎(jiǎng)懲制度，促進(jìn)法律顧問工作成果與其在本單位的考核掛鉤。完善以能力和實(shí)績?yōu)閷?dǎo)向的考評(píng)機(jī)制和以實(shí)績、品德、知識(shí)、能力等要素構(gòu)成的法律顧問評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，激勵(lì)法律顧問不斷增強(qiáng)自身素質(zhì)，提高服務(wù)水平。要加強(qiáng)宣傳，打造品牌，營造氛圍，進(jìn)一步提升法制副校長的榮譽(yù)度和責(zé)任感，激發(fā)其工作效能。

(三)加大對(duì)農(nóng)村法律顧問制度的宣傳力度

充分利用報(bào)刊、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等多種形式，廣泛宣法律顧問和其他法律援助的活動(dòng)內(nèi)容、服務(wù)范圍等，提升公眾知曉率和社會(huì)知名度。建立公示欄公示法律顧問的姓名、聯(lián)系方式、工作職責(zé)等基本信息。舉辦法制講座、面對(duì)面咨詢、參與調(diào)解糾紛等多種方式，解答群眾法律疑惑，宣傳普及法律知識(shí)，提高宣傳水平。以此使更多的村民知曉農(nóng)村法律顧問制度，了解農(nóng)村法律顧問，尋求法律顧問的幫助。

在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與依法治國的大背景下，農(nóng)村法律顧問制度恰到好處地將兩者結(jié)合起來，彌補(bǔ)了長期以來農(nóng)村法律人才匱乏、法律服務(wù)難以觸及的短板，在推動(dòng)農(nóng)村法制化進(jìn)程、促進(jìn)農(nóng)村基層組織依法行政、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村法律顧問制度在未來需要不斷地進(jìn)行完善與改進(jìn)，以此在法律層面，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村貢獻(xiàn)力量。

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