梅東杰

論我國草原生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉?gòu)

梅東杰

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題的日益嚴峻，特別是草原生態(tài)環(huán)境不斷惡化，草原生態(tài)補償法律制度的建構(gòu)迫在眉睫。我國目前草原生態(tài)補償法律制度體系面臨一系列漏洞、問題，這些問題的長期存在，直接影響和制約到我國草原生態(tài)補償法律制度體系的健全和完善，不利于我國草原生態(tài)環(huán)境的改善。基于此，本文通過分析我國草原生態(tài)補償現(xiàn)狀及問題，在此基礎(chǔ)上制定了草原生態(tài)補償法律制度建構(gòu)策略。

草原生態(tài)補償 法律制度 建構(gòu)

草原生態(tài)補償法律制度指的是國家政府部門、草原資源受益群體及相關(guān)社會組織團體，為了確保草原生態(tài)資源有效利用，草原生態(tài)環(huán)境良性運作，結(jié)合實際所頒發(fā)和制定的法律管理制度體系。草原生態(tài)補償作為應(yīng)對由經(jīng)濟社會快速發(fā)展所引起的草原資源過度利用、草原生態(tài)結(jié)構(gòu)破壞、草原環(huán)境日益惡化等一系列發(fā)展問題的重要手段和基礎(chǔ)方法，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與草原生態(tài)保護相平衡的有效方式和調(diào)控手段之一?；谛聲r代背景下，為了達到保護草原生態(tài)環(huán)境、人與自然和諧發(fā)展的目的，構(gòu)建完善的草原生態(tài)補償法律制度體系，將顯得意義十足。

一、草原生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

草原生態(tài)補償，指的是草原生態(tài)資源受益主體向草原生態(tài)服務(wù)者、建設(shè)者、保護者、受損者等由此受到經(jīng)濟損失的群體給予相應(yīng)的補償。草原生態(tài)補償?shù)闹饕康氖菫榱朔e極引導(dǎo)和鼓勵全員樹立草原生態(tài)資源和環(huán)境保護意識，勇于肩負草原生態(tài)資源保護責(zé)任。

二、我國草原生態(tài)補償法律制度存在的問題

(一)草原生態(tài)補償法律制度體系不健全

目前，我國關(guān)于草原生態(tài)補償方面并未形成一套健全和完善的法律制度體系，法律制度錯位、缺位問題十分突出。同時，草原生態(tài)補償并未納入我國立法范疇。我國在草原生態(tài)補償過程中，通常采取草原補助獎勵費、生態(tài)林補償?shù)却胧?，給予退牧還草、退耕還林主體一定的經(jīng)濟補償。首先，針對草原生態(tài)補償，我國《憲法》中并未作出具體規(guī)定，僅僅給予草原相關(guān)主體一定的征地費用補償，并沒有專門針對草原資源損耗和環(huán)境結(jié)構(gòu)破壞制定補償辦法；其次，在草原生態(tài)補償辦法具體落實過程中，僅僅對采礦、防沙、治沙過程中所造成的草原破壞給予一定的經(jīng)濟補償，其他經(jīng)濟過程所造成的草原生態(tài)破壞，并沒有進行相關(guān)補償辦法和制度的制定。同時，具體的補償模式、標準也不明晰；最后，在行政法規(guī)層面，嚴格按照《憲法》中相關(guān)規(guī)章制度、法律法規(guī)，重點以森林植被資源、結(jié)構(gòu)保護為主，專門針對草原生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)、制度條款非常少，基本存在一片空白。此外，對于草原生態(tài)補償相關(guān)問題界限和規(guī)定十分模糊，規(guī)定標準不統(tǒng)一、規(guī)范不科學(xué)?？偠灾?，我國草原生態(tài)補償法律制度體系并未形成，缺乏法律制度的基礎(chǔ)和依據(jù)，將需要不斷健全和完善相關(guān)法律法規(guī)、制度決策體系，進而解決現(xiàn)實問題。

(二)草原資源權(quán)屬較為模糊，補償工作難以落實到位

針對草原生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)，我國《憲法》中明確規(guī)定，草原生態(tài)資源屬于國有自然資源，其產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，可以劃分為兩種所有制管理形式：一是集體所有制；二是全民所有制?！段餀?quán)法》中明確規(guī)定，草原生態(tài)作為國家的重要資源，社會公民擁有草原生態(tài)資源的占有、利用和收益權(quán)利。由于草原生態(tài)資源作為國家、集體公有資源，所以其破壞問題十分突出。同時，草原生態(tài)資源具備國有、集體等特征，其產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，而使用者為社會公民，為了確保國家、集體利益處于核心位置，人們在利用草原生態(tài)資源過程中，必須在維持國家、集體利益的基礎(chǔ)上，才能滿足自身利益需求。如果產(chǎn)生經(jīng)濟虧損，那么草原生態(tài)資源承包者將蒙受巨大損失。除此之外，部分集體或個人承包草原生態(tài)資源之后，由于種種原因，將草原生態(tài)資源轉(zhuǎn)包給他人，這種狀態(tài)下，草原生態(tài)保護工作將流于形式，出租人、承租人對其保護工作相互推諉，嚴重影響到保護效率。所以說，責(zé)權(quán)不清、義務(wù)不明、補償主體模糊的問題，直接影響到草原生態(tài)資源權(quán)屬分配問題，不利于草原生態(tài)補償工作落實到位，阻礙著草原生態(tài)補償法律制度體系的建構(gòu)。

(三)草原生態(tài)補償法律制度內(nèi)容不完整

首先，草原生態(tài)補償主體范圍小，執(zhí)法程序較為混亂。為了嚴格貫徹和落實國家相關(guān)政策法規(guī)，維護草原生態(tài)補償相關(guān)權(quán)益，從而給草原生態(tài)資源承包集體、個人所造成的一切經(jīng)濟損失和成本投資，均需要得到國家政府部門的相應(yīng)補償。政府部門、草原生態(tài)受益者、破壞者均需要按照比例承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任。政府部門作為草原補償政策制度、法律法規(guī)制定主體，并且進行資金的預(yù)算和調(diào)度。目前，我國草原生態(tài)補償法律制度體系建構(gòu)過程中，涉及到的政府部門有發(fā)改委、財政部、林業(yè)部、農(nóng)牧等部門。然而，由于政府部門之間責(zé)權(quán)不清、職責(zé)不明，在草原生態(tài)補償法律制度落實過程中，相互推諉扯皮，倒置主次關(guān)系，從而導(dǎo)致草原生態(tài)補償標準不規(guī)范、方法不科學(xué)、制度落實不到位、效率低下等問題的普遍存在。

其次，草原生態(tài)補償資金籌集渠道單一。目前，我國用于草原生態(tài)補償?shù)馁Y金主要來源于政府財政補貼、相關(guān)環(huán)境收費，政府部門通過進行草原生態(tài)專項基金的創(chuàng)建和財政轉(zhuǎn)移支付來完成草原生態(tài)補償工作。與國外草原生態(tài)補償相比，我國草原生態(tài)補償資金來源渠道單一，各項稅費制度、收費標準并不規(guī)范。一方面加大了各級政府財政負擔(dān)；另一方面不利于草原生態(tài)補償公平化、平等化原則的體現(xiàn)。“誰使用、誰保護、誰受益、誰補償”的草原生態(tài)補償原則并未貫徹執(zhí)行到位。

再次，草原生態(tài)補償形式和方法過于單一。目前，我國草原生態(tài)補償形式和方法大致可以劃分為四類：一是資金補償；二是實物補償；三是智力補償；四是政策補償。其中：以資金補償為主，其他補償為輔。我國關(guān)于草原生態(tài)資金補償進行了一系列管理辦法、制度規(guī)范、法律法規(guī)等體系的構(gòu)建和完善，對其他三種輔助類補償形式和方法的立法尚不規(guī)范，基本上存在立法空白問題。

(四)草原生態(tài)補償法律監(jiān)管機制不完善

我國各省市關(guān)于草原生態(tài)補償?shù)臉藴省?nèi)容、對象、范疇、主體等設(shè)置并不統(tǒng)一，加之法律監(jiān)管模式存在較大差異。由此造成法律監(jiān)管機制不完善，主要監(jiān)管主體為政府部門、社會群眾、公眾媒體等。然而，政府部門草原生態(tài)補償法律監(jiān)管體系不完善，部門、崗位和職能的缺失，監(jiān)管效率和水平較低；社會群眾的參與性不強，公眾媒體的監(jiān)管范疇不夠?qū)挿?，并且容易受到政府部門的直接干預(yù)。與此同時，各法律監(jiān)管主體在監(jiān)督和管理過程中，并沒有嚴格、統(tǒng)一的法律制度和標準規(guī)范。如此一來，在草原生態(tài)補償監(jiān)管法律制度缺失的狀態(tài)下，職務(wù)犯罪問題較為突出，草原生態(tài)資源經(jīng)營管理者所得到的政策扶植、資金支持較弱，不利于積極主動性的提高和相關(guān)法律制度體系的完善。

三、我國草原生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉?gòu)策略

(一)構(gòu)建完善的草原生態(tài)補償法律制度體系

現(xiàn)階段，我國尚未構(gòu)建起健全和完善的草原生態(tài)補償法律制度體系，草原生態(tài)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度較少，并未進行專項立法。立法不完善、政府指導(dǎo)缺失、缺乏專業(yè)化和針對性等問題十分突出，甚至存在立法空白的現(xiàn)象。草原生態(tài)補償法律制度體系的構(gòu)建和完善，將能夠明確各參與主體的根本職能，為草原生態(tài)保護工作提供強有力的基礎(chǔ)保障和法律依據(jù)，可以客觀指導(dǎo)、積極引導(dǎo)和鼓勵草原生態(tài)各主體標準化、規(guī)范化操作、運行。所以說，草原生態(tài)補償法律制度體系的建構(gòu)意義深遠而重大。首先，加大對現(xiàn)行草原生態(tài)補償法律制度體系的健全和完善力度，對相關(guān)法律法規(guī)、政策制度進行詳細劃分、區(qū)別對待，對存在沖突的地方做出適當?shù)恼{(diào)整，對存在空白的地方進行適當?shù)难a充，對存在交叉重疊的地方做出適當?shù)膭h減和整理，從而體現(xiàn)出草原生態(tài)補償法律制度的權(quán)威性和適用性。其次，進行草原生態(tài)補償基本法律法規(guī)的頒發(fā)和實施，作為其他法律法規(guī)制定的主要參考依據(jù)。由于我國地域遼闊，草原生態(tài)補償辦法層次不齊，通過草原生態(tài)補償基本法律法規(guī)的制定，能夠為各地區(qū)草原生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)頒發(fā)和制定提供基礎(chǔ)依據(jù)，有利于草原補償標準、原則、范疇、對象、職責(zé)、監(jiān)督、管理、分工、資金等內(nèi)容的詳細界定和具體劃分。

(二)進一步健全草原生態(tài)資源權(quán)屬機制

由于我國草原生態(tài)資源屬于國家公共資源的重要組成部分，屬于國家集體所有，而草原生態(tài)資源的使用者卻為集體、個人等。如此一來，草原生態(tài)資源的管理主體為國家政府部門，利用主體為集體或個人?；诖酥贫润w系下，草原生態(tài)資源權(quán)責(zé)相對分離，草原生態(tài)補償政策難以落實到位，從一定程度上影響到集體、個體承包者的積極主動性。盡管草原農(nóng)牧民作為草原生態(tài)資源的主要使用者和保護者，但是其享受到的權(quán)利和利益卻受到極大的限制，產(chǎn)權(quán)制度不明晰，將不利于草原生態(tài)資源和環(huán)境的有力保護。因此，必須進一步健全草原生態(tài)資源權(quán)屬機制，明確權(quán)屬關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度，從而形成良好的運作機制和保護機制。與此同時，通過權(quán)力下放，將草原生態(tài)資源的管理權(quán)真正交給農(nóng)牧民及承包集體，進行主體責(zé)任的確定，讓草原生態(tài)補償管理權(quán)和保護權(quán)落到實處，從而為法律制度的建構(gòu)提供科學(xué)保障。

(三)進行草原生態(tài)補償法律制度內(nèi)容的充實和完善

首先，必須明確草原生態(tài)補償主體。按照我國相關(guān)規(guī)定，草原生態(tài)補償主體為政府部門、草原生態(tài)資源受益者和破壞者。因此，在草原生態(tài)補償主體確定過程中，一定要理清思路和關(guān)系，將政府部門、草原生態(tài)資源受益者和破壞者作為補償主體，需要三類補償主體嚴格按照相關(guān)標準和比例，承擔(dān)一定的草原生態(tài)補償費用，從而對相關(guān)主體起到約束作用，對草原生態(tài)資源起到保護作用。

其次，草原生態(tài)補償對象的確定。一般來講，草原生態(tài)補償?shù)闹饕獙ο鬄椴菰鷳B(tài)建設(shè)者、保護者和受損者。草原生態(tài)資源保護者為了保護公共資源而放棄自身發(fā)展機會和經(jīng)濟報酬，由此產(chǎn)生一定的經(jīng)濟損失，需要通過草原生態(tài)補償來保障其核心利益；草原生態(tài)資源建設(shè)者為了建設(shè)者為了參與公共勞動而產(chǎn)生一定的經(jīng)濟損失，為了公平起見，應(yīng)該得到相應(yīng)的經(jīng)濟補償；草原生態(tài)資源受損者由于遭受到經(jīng)濟損失，所以需要通過接受補償來緩解經(jīng)濟壓力。

最后，草原生態(tài)補償模式和方法。如前文所述，我國現(xiàn)行的草原生態(tài)補償方式主要包含四種，其中以資金補償為主，其他補償為輔。同時，以政府補償為主，市場補償為輔。由于草原生態(tài)補償資金來源渠道過于單一，加之本身產(chǎn)業(yè)屬性的脆弱性，所以國家需要建立縱向和橫向相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付方式，積極引導(dǎo)和鼓勵全員參與、共同維護，堅持“誰使用、誰補償；誰受益、誰保護”的基礎(chǔ)原則。此外，從法律層面出發(fā)，加大草原生態(tài)稅收補償力度，通過制定完善的稅收制度體系，對草原生態(tài)資源受益者進行稅費全額征收，對建設(shè)者、保護者和受損者適當降低稅費標準。通過多方籌措、多元化創(chuàng)新模式，進而達到草原生態(tài)補償法律制度內(nèi)容充實和完善的目的。

(四)健全和完善草原生態(tài)補償法律監(jiān)管體系

健全和完善草原生態(tài)補償法律監(jiān)管體系，積極引導(dǎo)和鼓勵所有草原生態(tài)補償對象、補償主體、社會公眾、組織機構(gòu)、媒體平臺，共同參與草原生態(tài)補償法律監(jiān)督和管理工作，從而為草原生態(tài)補償提供強有力的法律監(jiān)管依據(jù)，創(chuàng)設(shè)公平、公正、平等的草原生態(tài)補償法律監(jiān)控環(huán)境。與此同時，將草原生態(tài)補償法律監(jiān)管手段有效運用于草原生態(tài)補償前期準備、補償標準、補償資金等環(huán)節(jié)。做好草原生態(tài)補償計劃、實施、反饋、整改等環(huán)節(jié)的法律監(jiān)控和管理工作，最終構(gòu)建科學(xué)、公平、公正、多元化的法律監(jiān)管體系，為草原生態(tài)補償法律制度體系的健全和完善奠定堅實基礎(chǔ)。

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河南質(zhì)量工程職業(yè)學(xué)院)

梅東杰(1984-)，男，河南平頂山人，本科，河南質(zhì)量工程職業(yè)學(xué)院，教師，研究方向：法學(xué)。