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        政府協(xié)商是推進政治體制改革的關鍵環(huán)節(jié)

        2017-11-24 08:44:34
        新東方 2017年6期
        關鍵詞:協(xié)商體制民主

        林 燕

        政府協(xié)商是我國社會主義協(xié)商民主制度的構成部分之一,它是指政府及政府部門在研究涉及經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題時,增強決策透明度和公眾參與度,廣納群言,廣集民智,從而有效推進科學民主依法決策、推進政府職能轉變和提高政府治理能力水平的一種決策模式。政府協(xié)商是我國政治體制改革的重要舉措,也是行政管理體制改革的關鍵。

        一、建立和深化政府協(xié)商的必要性

        (一)政府協(xié)商是我國協(xié)商民主制度的組成部分

        政府協(xié)商是黨的十八屆三中全會全面深化政治體制改革的重要內容之一。2015年2月,中共中央印發(fā)了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》),明確了社會主義協(xié)商民主的本質屬性和基本內涵,闡述了加強社會主義協(xié)商民主建設的重要意義、指導思想、基本原則和渠道程序,對新形勢下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等作出全面部署,是指導社會主義協(xié)商民主建設的綱領性文件。

        政府協(xié)商在眾多協(xié)商中之所以具有重要意義,在于政府協(xié)商制度的建立和發(fā)展,與其他改革事業(yè)產(chǎn)生高度的關聯(lián)性:一是政府協(xié)商既緊密聯(lián)系著政治制度的改革,同時也緊密聯(lián)系著政府行政體制改革,既涉及制度的根本性,同時也涉及體制機制的關鍵性。二是政府協(xié)商所面對的對象十分廣泛,超越了其他的如政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商等所限定的特定范圍,更能體現(xiàn)協(xié)商民主本身的內在要求。三是政府協(xié)商已經(jīng)有了一定范圍的實踐基礎,協(xié)商的行為和理念等因素,已經(jīng)在一定程度和一定范圍內,嵌入了政府的體制機制,具有自然銜接和比較可行的操作性。

        當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),社會發(fā)展進入轉型和調整時期,發(fā)展階段的變化,相應地要求政府具有現(xiàn)代國家治理能力和治理體系。建立政府協(xié)商制度和體制機制,是現(xiàn)代國家治理體系的手段和內容之一,是發(fā)達國家在現(xiàn)代化發(fā)展條件下政府治理的經(jīng)驗之一。這些經(jīng)驗,大大提升了我國建立政府協(xié)商制度和機制的必要性和可行性。

        (二)政府協(xié)商有利于推進服務型政府的建立,促進行政體制的改革

        一直以來,我國實行的是政府主導的發(fā)展戰(zhàn)略模式,政府在事實上充當著家長的角色,擔負主導經(jīng)濟社會政治文化等各個方面全面發(fā)展的職能。但是,在我國進入新常態(tài)以來,以下幾個因素促進和倒逼政府角色轉變和職能轉變,從管理型政府向著服務型政府方向發(fā)展。一是市場經(jīng)濟內在規(guī)律發(fā)揮作用,經(jīng)濟發(fā)展的結構和模式陷入困境,政府主導的模式正在面臨挑戰(zhàn),客觀上要求減少政府干預,讓政府調節(jié)更多地回歸到市場調節(jié)。二是中國經(jīng)濟體量巨大,市場經(jīng)濟主體和其他社會主體增多,各種關系錯綜復雜,有限的政府難以面對無限的問題,必須把對一部分對社會經(jīng)濟活動的管理權,下放給各個主體自我管理。三是現(xiàn)代社會政府管理規(guī)律發(fā)展的總體趨勢,是政府從守夜者———管理者——服務者角色的轉變,我國政府的管理職能也不能不順應這一總體趨勢。政府職能的轉變,無論是主動的,還是被動倒逼的,究其實質而言,都是減少行政干預,把經(jīng)濟和社會資源配置的權力回歸到市場決定的過程。從政府體制改革的視覺看,政府減少行政審批的過程,也正是政府與社會建立協(xié)商制度與機制的過程,兩者行為不同,但性質統(tǒng)一,前者是后者的前提和基礎。

        (三)政府協(xié)商大大增強了執(zhí)政黨執(zhí)政和政府行為的合法性,是構建我國新的政治合法性的重要內容和途徑

        從政治學的角度來說,一個制度的合法性是指是否獲得被統(tǒng)治者們的普遍認同。我國執(zhí)政黨的執(zhí)政權來自于歷史上人民的選擇,這是歷史的合法性。但是,隨著社會的進步,這種歷史的合法性需要增加新的內容、新的依據(jù)。構建新的合法性,不能將人民群眾排除在外。黨的方針政策,政府的決策和行政,都要充分的體現(xiàn)民意,回歸民本。如果政府在決策中排除了社會公眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權,勢必使決策脫離人民,使得執(zhí)政黨和政府的合法性逐步流失直至喪權。建立政府協(xié)商制度,將大大增加社會公眾參與政治生活,形成社會與政府之間的良性互動,從而大大增加社會公眾的認可度,增強合法性。

        (四)建立政府協(xié)商制度,有利于官員廉潔從政,同時也有利于社會公眾的公民素養(yǎng)得到有效提高

        我國政府官員貪腐案件得以發(fā)生,主要原因來自于政府部門決策的封閉運行和缺少社會公眾的監(jiān)督。政府協(xié)商機制,使得決策過程運行于社會公眾的視覺之下,避免了黑箱操作帶來的權力尋租,是有效治理腐敗問題的手段。另外,在政治參與問題上,除了人大代表和政協(xié)委員,我國其他部門的社會公眾缺少參與政府決策的渠道,既無法表達自己的訴求,更無法通過參與提升自身作為主人的意識和能動性,政府和社會公眾之間缺少溝通和互動,使得社會監(jiān)督變?yōu)榭斩?。一方面,政府并不能通過外部的監(jiān)督改善自身體系內在的問題,另一方面,監(jiān)督者本身監(jiān)督意識和能力弱化,形式上就表現(xiàn)為政治素養(yǎng)和政治參與的能力不足。因此,建立政府協(xié)商,將通過公民參與來逐步提升公民的政治素質,建立公民社會,提高公民參與度。

        二、建立和深化政府協(xié)商面臨的問題

        西方協(xié)商民主理論引進中國,在理論和實踐上都有一定程度的運用和發(fā)展,產(chǎn)生了很多經(jīng)驗,但也面對許多問題。在政府協(xié)商在實踐過程中,面臨許多問題。

        (一)從傳統(tǒng)的集權模式向放權模式的轉型,存在著巨大的體制慣性和權力慣性的阻礙

        我國的政治決策體制是黨委領導的集體決策體制,決策過程中,實行必要的民主討論,最終決策權集中在主要負責人身上,這是這一體制最重要的因素。圍繞這一體制所形成的行政運行系統(tǒng),其大大小小的部門,都實行相同的決策制度。經(jīng)過多年的運行,這種制度和體制早已經(jīng)形成了慣性。決策的效率追求和責任擔當,促使決策集中越來越強,民主討論的成分越來越少,演變成為形式化、程序化的過程,并產(chǎn)生兩種結果:一方面是主要負責人的權力過大,個人權力感增強,官僚主義的主觀臆斷現(xiàn)象較多;另一方面,體制運行默認這種決策體制模式,長久以往,體制中的民主協(xié)商因素逐漸消失,以至于難以容納外部因素對決策的任何影響和干預。由于協(xié)商民主理論在實質上是對現(xiàn)有決策體制和運行機制的滲入性要求,是一種分權要求,即社會公眾對決策過程的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權等,是對現(xiàn)行權力體制和運行機制的挑戰(zhàn)。因此,必然帶來普遍的權力阻撓和體制障礙。有如政務信息公開、官員財產(chǎn)公示、聽證會咨詢會等,都是現(xiàn)行決策體制封閉性所導致的改革要求的結果。

        (二)政府協(xié)商面臨著從理論到實踐,從實踐到政策,從政策到制度措施轉化的困難

        協(xié)商民主的實踐,在我國個別地方已經(jīng)開展多年,比如浙江、成都等地的實踐,總結不少,但上升為理論總結并轉化為普遍推行的經(jīng)驗和政策精神,一直未能進行。在2015年《意見》出臺之前,對于如何推動協(xié)商民主制度在實踐中的具體運用,尤其是政府協(xié)商的具體操作,缺乏統(tǒng)一的政策精神和可行的操作規(guī)范和要求,各地政府難以把握,只能按照原有的體制運行。

        2015年2月,《意見》的出臺,明確了政府協(xié)商的形式和內容。要求探索并公布政府協(xié)商事項目錄、增強協(xié)商的廣泛性針對性、完善政府協(xié)商機制。這些都僅僅是作為黨的方針政策所提出的要求。實踐中,對于確定哪些政府事項應該納入?yún)f(xié)商范圍,如何增強和完善政府協(xié)商中的各項要求和工作機制,使政策向具體制度轉化,即如何將協(xié)商民主制度嵌入到現(xiàn)行體制機制中,實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、常態(tài)化等,這些都是正在摸索中的新問題,既需要時間更需要制度創(chuàng)新。

        (三)協(xié)商民主理論和實踐中所固有的缺陷,也令政府協(xié)商的建立和推進陷入很大困境

        協(xié)商民主理論在實踐中的主要困境在于:

        一是協(xié)商主體的地位平等問題。協(xié)商主體在決策協(xié)商中完全平等的溝通和對話,是西方協(xié)商民主的理論前提。但是在我國的國情下,具有不同的特點。由于政府主導的國家發(fā)展模式,政府在事實上占據(jù)著資源和社會關系的主動權和主導權,相應地在政府協(xié)商中占據(jù)著主動的地位,當然,這也對應著政府在國家發(fā)展中的重要角色。如果遵循西方協(xié)商民主理論的平等原則,在政府協(xié)商中完全還原政府和其他協(xié)商主體之間的政治上法律上的平等地位,那么有可能出現(xiàn)弱化政府在社會治理中的主導地位的情況,反之,又會背離協(xié)商平等的原則。這種兩難困境,令許多地方政府的協(xié)商動力大為減弱。

        二是協(xié)商中的復雜程序與巨大的行政成本支出。協(xié)商民主在操作過程中,需要耗費大量的人力、物力和財力。協(xié)商規(guī)模的確定,協(xié)商次數(shù)的反復,協(xié)商過程的規(guī)則和公開,協(xié)商共識的達成等等,都不是一次可以完成的。這種包含著多種不確定因素的決策模式,與服務型政府所追求的工作效率的要求,有一定的矛盾,因此,也成為制約政府協(xié)商開展的因素之一。

        政府協(xié)商在實踐運作中,所出現(xiàn)的以上問題,在本質上就是協(xié)商民主在理論上與實踐上的差距。反映出在中國的政治和經(jīng)濟發(fā)展的具體國情下,政府協(xié)商在起步階段的不成熟性。它表現(xiàn)為作為協(xié)商一方的政府,在協(xié)商中的具有利益性、主導型、制約性、形式性,而作為協(xié)商另一方的主體,則表現(xiàn)為被動型、盲目性和不對稱性。尤其是在涉及公共領域決策的政府協(xié)商活動中,一方是政府以及由政府聘請的論證專家,另一方是分散的、不完全具備公共理性精神和思維,同時也缺乏專業(yè)指導的其他社會主體,這種情況下建構的政府協(xié)商框架,必然產(chǎn)生出許多不成熟的做法和經(jīng)驗教訓。

        三、完善和發(fā)展政府協(xié)商的思路

        政府協(xié)商是一種自上而下的改革目標,同時也是一種自下而上的改革訴求。因此,完善和發(fā)展政府協(xié)商,需要上下結合,一方面要結合各地政府工作,深入研究改革《意見》的內在精神,另一方面更要深入社會做足調研工作。

        (一)應充分研究政府協(xié)商所需要的政策和法律支撐,以尋求政府協(xié)商制度以及體制機制建立在堅實的基礎之上

        以國內既有的政治體制運行系統(tǒng),政府協(xié)商一方面運行在以執(zhí)政黨為核心的政策制定系統(tǒng)里,同時也運行在以國家法律授權的政府行政運行系統(tǒng)中。因此,政府協(xié)商制度和機制的建立,作為政治體制改革的內容之一,既要符合黨的方針政策,也要依法進行。由于政府協(xié)商畢竟是新的改革事業(yè),因此十分需要政策的強力支持和法律的支撐。有如社會主義協(xié)商民主制度廣泛多層和多樣化的政策含義和范圍,政府協(xié)商事項目錄的具體指向等等,都需要在具體的政策指引中得到體現(xiàn),也要在行政法規(guī)里加以明確。既要有相應的組織機構,也要有詳細的運作流程和相應的責任主體,同時也要配套對應的監(jiān)督系統(tǒng)。政府協(xié)商的基礎性工作建立在堅實的政策和法律基礎上,工作才有可能進入制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的軌道,而不至于流于一時之需、一刻之要。

        (二)全民培育協(xié)商民主文化和意識

        無論是哪一種形式的協(xié)商民主,都需要協(xié)商主體具有協(xié)商意識。西方協(xié)商理論十分強調協(xié)商中的社會公共理性和平等、公開透明的原則,原因正在于協(xié)商民主是在零和博弈的境況下追求共贏,它需要個人、組織、團體等都要為了共贏而選擇放棄一部分利益,如果沒有公共理性,是難以達成協(xié)商效果的。在政府協(xié)商中,政府需要放棄權力思維,放棄一些原有的體制利益,改變原有體制機制的運行模式,行為習慣等等,這需要意識的轉變。社會公眾也需要放棄個人意識和部分個人利益,放棄部分小團體利益等等,這也需要轉變意識,而意識的形成與文化的形成,是同軌運行的,它不但需要現(xiàn)有的宣傳、教育和社會媒體共同出力,更需要從改變行為習慣。而政府及其主要負責人帶頭垂范,將具有更好的培育效果。

        (三)注重發(fā)揮網(wǎng)絡協(xié)商的作用

        互聯(lián)網(wǎng)時代的到來,改變了中國的社會生活模式。當下,國內通過各種途徑上網(wǎng)交流和活動的用戶已經(jīng)達到五億左右的規(guī)模。網(wǎng)絡人群的基本的特征是富有一定的知識水平和理性思維,是中國中產(chǎn)階級云集的平臺。因此,政府協(xié)商中充分運用網(wǎng)絡平臺,會獲得更加真實客觀的民意表達和建言獻策,對實際工作中的政府協(xié)商,會具有更好的促進效果。

        (四)健全政府協(xié)商的監(jiān)督系統(tǒng)

        政府協(xié)商主要運行在系統(tǒng)之內,其監(jiān)督系統(tǒng)主要來自內部監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會監(jiān)督。要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。尤其是要充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。通過媒體監(jiān)督,促使政府協(xié)商的公正公開性得到驗證,也保障社會公眾的經(jīng)濟和政治權利在陽光下得到體現(xiàn),消除暗箱操作,重建政府公信力,促使政府協(xié)商事業(yè)得到有效推進。

        [1]楊克勤.扎實推進政府協(xié)商 加強社會主義協(xié)商民主建設[J].理論動態(tài),2015(2).

        [2]王德慶.政府協(xié)商:一種新的協(xié)商民主[N].北京日報,2015-01-19.

        [3]韓福國.作為嵌入性治理資源的協(xié)商民主[J].政治學研究,2013(3).

        [4]張欽明.服務型政府管理中的協(xié)商民主研究[J].重慶社會科學,2007(7).

        [5]楊學輝,吳松強,劉衛(wèi)國.東西部經(jīng)濟合作的政府協(xié)商模式分析 [J].科學管理研究,2011(21).

        [6]關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見[EB/OL].新華網(wǎng),2015-02-09.

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