許保利

十九大報(bào)告提出，要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失?！耙晟聘黝悋?guó)有資產(chǎn)管理體制”，這意味著國(guó)有企業(yè)目前的六大類及相應(yīng)的管理主體不會(huì)改變，但每一類國(guó)有資產(chǎn)管理體制則要進(jìn)行完善。

目前，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)分為六大類：國(guó)資委管理的工業(yè)、商貿(mào)、運(yùn)輸、科技等類型的國(guó)有企業(yè)；由有關(guān)機(jī)構(gòu)管理的金融類國(guó)有企業(yè)；宣傳部門管理的文化類國(guó)有企業(yè)；教育部門管理的校辦類國(guó)有企業(yè)；交通部門管理的鐵路類企業(yè)；財(cái)政部門管理的煙草、郵政等類別的國(guó)有企業(yè)。這六大類國(guó)有企業(yè)具有不同的特點(diǎn)且由不同的主體來(lái)管理，因此每一類便形成了有各自特點(diǎn)的管理體制。

完善就要推進(jìn)改革，那么，我們必須要明確改革完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的依據(jù)是什么？這樣才能使完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制有著清晰的認(rèn)識(shí)和明確的抓手。

國(guó)有企業(yè)的存在就要對(duì)其進(jìn)行管理，進(jìn)而就要建立國(guó)有資產(chǎn)管理體制。因此，國(guó)有資產(chǎn)管理體制的設(shè)計(jì)取決于國(guó)有企業(yè)的體制機(jī)制，即有什么樣的國(guó)有企業(yè)就要求有與之相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。國(guó)有企業(yè)的變革決定著國(guó)有資產(chǎn)管理體制的變革，這適用于我國(guó)的六大類國(guó)有企業(yè)及它們各自的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。其中，各級(jí)國(guó)資委系統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)改革、國(guó)有資產(chǎn)管理體制完善是重點(diǎn)，因而也備受關(guān)注。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制變遷：從“九龍治水”到國(guó)資委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)

在國(guó)有企業(yè)改革之前，它只是執(zhí)行指令性計(jì)劃的主體，隸屬于行業(yè)主管部門來(lái)管理并執(zhí)行其下達(dá)的各種指令性計(jì)劃。擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)改革后，國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行受計(jì)劃與市場(chǎng)的雙重調(diào)節(jié)，指令性計(jì)劃仍然存在，但在逐步收縮，相應(yīng)地，行業(yè)主管部門的權(quán)力被削弱，但它的地位并未被動(dòng)搖。

1988年，成立了隸屬于財(cái)政部門的國(guó)有資產(chǎn)管理局，旨在行使國(guó)有資產(chǎn)的所有者職能，但由于行業(yè)主管部門的存在，國(guó)有資產(chǎn)管理局并未真正行使其職權(quán)，只是作為“賬房先生”，做了國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記及資產(chǎn)評(píng)估等工作。隨著改革的推進(jìn)，指令性計(jì)劃被取消，國(guó)有企業(yè)由受計(jì)劃與市場(chǎng)雙重調(diào)節(jié)走向完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，這時(shí)作為指令性計(jì)劃下達(dá)者的行業(yè)主管部門自然就失去了存在的意義，在1998年的政府機(jī)構(gòu)改革中被全部撤銷，而隸屬于財(cái)政部門的國(guó)有資產(chǎn)管理局也隨之被撤銷。

那么，如何來(lái)管理作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的國(guó)有企業(yè)？當(dāng)時(shí)采取的方式是政府多部門各司其職，共同管理。財(cái)政部門管企業(yè)財(cái)務(wù)，計(jì)劃部門管投資，勞動(dòng)部門管勞動(dòng)工資，經(jīng)貿(mào)委管企業(yè)生產(chǎn)及改革，監(jiān)事會(huì)管企業(yè)財(cái)務(wù)及政策監(jiān)督，即所謂“九龍治水”的體制。這種體制的設(shè)計(jì)更多的是對(duì)如何管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有企業(yè)而做的一種探索，旨在更好地發(fā)揮企業(yè)作為市場(chǎng)主體的主動(dòng)性，增強(qiáng)企業(yè)活力。但它的弊端也是明顯的，這就是各管理主體職責(zé)不清，企業(yè)出了問題找不到真正的責(zé)任人。有些問題各管理主體又相互推諉無(wú)人解決，企業(yè)有不同的問題要找不同的部門從而增加了企業(yè)解決問題的成本。因此，這種多部門管理體制就只能是作為一種過(guò)渡性的安排。

2002年10月，黨的十六大提出，建立中央與地方分別履行出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。2003年3月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，作為特設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)中央企業(yè)履行出資人職責(zé)，行使出資人權(quán)力。這種出資人權(quán)力就是曾經(jīng)分別由政府有關(guān)部門共同行使的管理國(guó)有企業(yè)的權(quán)力，即由原來(lái)的“九龍治水”變?yōu)閲?guó)資委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。這種體制已經(jīng)穩(wěn)定運(yùn)行14年，國(guó)有企業(yè)獲得了快速發(fā)展，應(yīng)該說(shuō)，這種體制取得了積極的成效。

從國(guó)企國(guó)資改革的實(shí)踐可以看出，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，首先要考慮國(guó)有企業(yè)改革及它所采取的形式。若國(guó)有企業(yè)改革沒有實(shí)質(zhì)性的變化，國(guó)有資產(chǎn)管理體制變革的空間則有限，即使變革有了大的動(dòng)作，如果沒有隨之而來(lái)的國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)質(zhì)性變化，國(guó)有資產(chǎn)管理體制的變革也很難穩(wěn)定。因此，我們首先要考慮的應(yīng)該是國(guó)有企業(yè)改革要改成什么樣，明確了改革的方向及實(shí)施的行動(dòng)，我們才能以此去設(shè)計(jì)和改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

混合所有制要改什么？

十八大以來(lái)新一輪國(guó)有企業(yè)改革究竟要往哪里走？2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，“混合所有制改革是國(guó)企改革的重要突破口。”十九大報(bào)告則強(qiáng)調(diào)，“深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)?！边@就是說(shuō)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革還是要繼續(xù)搞混合所有制，而且將落腳點(diǎn)放在培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)上，這也進(jìn)一步提升了混合所有制改革的重要性。因此，我們必須要將國(guó)有企業(yè)混合所有制改革這篇文章做好，充分釋放它的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。

那么，推進(jìn)混合所有制改革又要改什么？就目前的國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，其組織形式是法人企業(yè)聯(lián)合體，由集團(tuán)公司一級(jí)法人，旗下二級(jí)、三級(jí)等各層級(jí)法人企業(yè)組成。而集團(tuán)公司一般來(lái)說(shuō)并不進(jìn)行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，它只是對(duì)旗下的法人企業(yè)進(jìn)行管理。一個(gè)集團(tuán)公司的營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)等各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)是合并旗下各法人企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表的結(jié)果。目前，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司層面只有少數(shù)屬于產(chǎn)權(quán)多元化，但這都是來(lái)自不同國(guó)有產(chǎn)權(quán)的多元化，這里并沒有非國(guó)有產(chǎn)權(quán)，因此也就談不上是混合所有制。但集團(tuán)旗下的二級(jí)及以下層級(jí)企業(yè)多數(shù)實(shí)現(xiàn)了國(guó)有產(chǎn)權(quán)與非國(guó)有產(chǎn)權(quán)共融的混合所有制。所以，對(duì)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，混合所有制并不是全新的東西，它已經(jīng)有了積極的、有成效的探索。

在現(xiàn)有的混合所有制企業(yè)中，大部分為國(guó)有控股且擁有控制權(quán)，而這樣的制度安排一個(gè)重要的考慮則是集團(tuán)公司合并會(huì)計(jì)報(bào)表的需要，從而保證集團(tuán)公司能夠擁有各項(xiàng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。這樣，在目前的混合所有制國(guó)有企業(yè)中，非國(guó)有股權(quán)的話語(yǔ)權(quán)缺乏應(yīng)有的影響力，進(jìn)而對(duì)改善國(guó)有企業(yè)的治理也就意義有限，它的意義更多是向國(guó)有企業(yè)融資，獲取投資收益。如果混合所有制改革還是按這樣的既有思路來(lái)推進(jìn)，則恐怕很難有突破性的進(jìn)展。

以國(guó)有企業(yè)目前這樣的組織形式，現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制即目前國(guó)資委的制度安排也是與其相適應(yīng)的。當(dāng)然，目前的國(guó)資委也在進(jìn)行自我改革，轉(zhuǎn)變職能，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》。但由于國(guó)有企業(yè)的組織形式未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變革，因此國(guó)資委也就很難有實(shí)質(zhì)性的職能轉(zhuǎn)變，這并不是自己有這個(gè)愿望、給自己定個(gè)方案、出臺(tái)個(gè)文件就能做到的。這里必須要有國(guó)有企業(yè)組織形式的變革，才有國(guó)有資產(chǎn)管理體制的變革、國(guó)資委的職能轉(zhuǎn)變。

既然在二級(jí)及以下各層級(jí)法人企業(yè)的混合所有制改革有著相當(dāng)?shù)木窒扌?，那么，筆者認(rèn)為，可做的選擇就是在集團(tuán)公司即一級(jí)法人層面上進(jìn)行混合所有制改革，而在一級(jí)法人下面，則是各戰(zhàn)略經(jīng)營(yíng)單位，它們采取事業(yè)部制、全資子公司或合資公司的模式。這樣的混合所有制改革，其選擇有二：

一是由上市公司演變而來(lái)。對(duì)于主營(yíng)業(yè)務(wù)或絕大部分資產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入上市公司的企業(yè)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓國(guó)有股權(quán)或增資擴(kuò)股來(lái)改變上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低國(guó)有股權(quán)的比重。同時(shí)，改革董事會(huì)，讓非國(guó)有股權(quán)在董事會(huì)中擁有相當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)。日前備受關(guān)注的中國(guó)聯(lián)通混改方案就是采取這樣的模式。未來(lái)，非上市業(yè)務(wù)通過(guò)不斷地注入上市公司或通過(guò)出售、劃轉(zhuǎn)等方式被處置后，企業(yè)資產(chǎn)全部進(jìn)入上市公司，從而實(shí)現(xiàn)一級(jí)法人混合所有制。目前，一些中央企業(yè)資產(chǎn)已經(jīng)全部進(jìn)入上市公司，實(shí)現(xiàn)了整體上市，集團(tuán)公司只是一個(gè)控股股東，沒有任何業(yè)務(wù)的“殼公司”。我們完全可以取消集團(tuán)公司，讓國(guó)資委直接面對(duì)上市公司，行使上市公司中的國(guó)有股東權(quán)利。

二是對(duì)集團(tuán)公司直接進(jìn)行混合所有制改革。由于集團(tuán)公司旗下企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量不一，一些資產(chǎn)質(zhì)量可能較差，因此，很難引入非國(guó)有產(chǎn)權(quán)從而實(shí)現(xiàn)混合所有制改革，必須要對(duì)質(zhì)量較差的資產(chǎn)做適當(dāng)?shù)膭冸x。在操作上，可以采取引入非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行混合所有制改革與資產(chǎn)剝離同時(shí)進(jìn)行。由于一些集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模比較大，業(yè)務(wù)又比較繁雜，可以基于明確主業(yè)的原則，對(duì)其進(jìn)行拆分進(jìn)而改革成兩家或更多的混合所有制企業(yè)。

集團(tuán)公司混改完成后國(guó)資委要管什么？

根據(jù)筆者的設(shè)想：在集團(tuán)公司即一級(jí)法人層面實(shí)現(xiàn)混合所有制改革后，國(guó)資委面對(duì)的就不再是目前的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)而是國(guó)有產(chǎn)權(quán)與非國(guó)有產(chǎn)權(quán)共融的混合所有制企業(yè)。此時(shí)，國(guó)資委的職能就是對(duì)混合所有制企業(yè)的國(guó)有股權(quán)行使股東權(quán)利，同非國(guó)有股權(quán)持有者對(duì)混合所有制國(guó)有企業(yè)進(jìn)行共同治理，而不是對(duì)目前的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。作為國(guó)有股東，國(guó)資委要依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法、公司法等法律法規(guī)來(lái)規(guī)范行權(quán)行為。

那時(shí)的國(guó)資委將完全不同于目前的國(guó)資委，從而實(shí)現(xiàn)了徹底的職能轉(zhuǎn)變。它的主要職責(zé)是：選派國(guó)有股權(quán)董事并對(duì)其考核評(píng)價(jià)，召開國(guó)有股權(quán)董事會(huì)議；收繳國(guó)有股紅利，編制并執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；批準(zhǔn)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司提交的國(guó)有資本布局調(diào)整方案；規(guī)范管理混合所有制企業(yè)財(cái)務(wù)；負(fù)責(zé)混合所有制企業(yè)黨建工作等。

一級(jí)法人實(shí)行混合所有制后，國(guó)有產(chǎn)權(quán)需要有明確的持股者，而國(guó)資委雖然行使國(guó)有股東權(quán)利，但并不適合作為持股者。持股者應(yīng)該是目前熱議的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司?；谑藢萌腥珪?huì)決定將國(guó)有資本投資公司、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作了區(qū)分，因此，可以將上市公司的國(guó)有股權(quán)持有者界定為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，而將非上市公司的國(guó)有股權(quán)持有者界定為國(guó)有資本投資公司。這兩類公司應(yīng)作為特殊法人，它們完全不同于目前的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司，不對(duì)出資企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略管控、不合并會(huì)計(jì)報(bào)表。它們只是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的主體，發(fā)展壯大國(guó)有資本，“推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”。它們的主要職責(zé)是：監(jiān)測(cè)混合所有制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況；提出國(guó)有資本在混合所有制企業(yè)進(jìn)入或退出的方案并報(bào)國(guó)資委批準(zhǔn)后實(shí)施；分析研究國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)為國(guó)資委決策提供參考等。

按上述構(gòu)想進(jìn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革可從試點(diǎn)開始。對(duì)于中交集團(tuán)、中國(guó)中鐵等已經(jīng)實(shí)現(xiàn)整體上市的中央企業(yè)，可先暫停集團(tuán)公司的運(yùn)行，由國(guó)資委直接面對(duì)上市公司。集團(tuán)公司持有的股份交由中國(guó)國(guó)新公司代持，應(yīng)由集團(tuán)公司向上市公司派出的董事可改由國(guó)資委派出，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)資委由直接監(jiān)管集團(tuán)公司改為同非國(guó)有產(chǎn)權(quán)投資人共同治理上市公司。

筆者認(rèn)為，通過(guò)這樣的安排，以混合所有制為基礎(chǔ)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制框架將由此開始形成。