段小力

(四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都 610065；鄭州師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，鄭州 450044)

基于新常態(tài)的中國(guó)行政管理體制改革問(wèn)題分析

段小力

(四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都 610065；鄭州師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，鄭州 450044)

行政管理體制改革是一個(gè)歷史過(guò)程，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”的背景下，我國(guó)的行政管理體制存在著諸多不容忽視的問(wèn)題，制約了政府職能作用的全面發(fā)揮。黨中央提出新時(shí)期全面深化改革的發(fā)展戰(zhàn)略，據(jù)此，我們梳理了我國(guó)行政管理體制改革取得的進(jìn)展成效，并從法律制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能轉(zhuǎn)變、運(yùn)行機(jī)制四個(gè)緯度分析了當(dāng)前我國(guó)行政管理體制改革面臨的困境和挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出了基于新常態(tài)的深化我國(guó)行政管理體制改革的路徑選擇。

新常態(tài)；行政管理體制改革；轉(zhuǎn)變政府職能；依法行政

我國(guó)先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年2013年實(shí)施了7次行政管理體制改革，進(jìn)一步規(guī)范了施政理念、編制規(guī)劃、職能履行、人事管理、運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)政方式，有力保障了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展。但是行政管理體制改革是一個(gè)歷史過(guò)程，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”的背景下，我國(guó)的行政管理體制仍存在著許多與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，制約了政府職能的全面實(shí)行。按照黨中央提出的新時(shí)期全面深化改革的發(fā)展戰(zhàn)略，本文擬對(duì)我國(guó)行政管理體制改革取得的進(jìn)展和面臨的困境進(jìn)行梳理分析，在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革的路徑思考。

一、我國(guó)行政管理體制改革的進(jìn)展成效

經(jīng)過(guò)30多年的改革實(shí)踐，在明確政府職能、理順職責(zé)關(guān)系、改進(jìn)職能實(shí)現(xiàn)方式等方面取得了顯著成效。[1]尤其是2013年以來(lái)，我國(guó)圍繞改革政府與市場(chǎng)關(guān)系，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，深化行政體制改革，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)有序互動(dòng)的機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，取得了很大成效。

1.升華施政理念。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府同時(shí)扮演著管理人和經(jīng)濟(jì)人的雙重角色，既是是管理者，又是社會(huì)活動(dòng)的參與者，而且還大量參與和干預(yù)資源配置活動(dòng)，占有許多能獲得高額利潤(rùn)的壟斷經(jīng)濟(jì)部門(mén)，比如，電力、電信、郵電、鐵路、民航等。此外，政府審批權(quán)利過(guò)濫，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的情況十分普遍。政府的施政理念嚴(yán)重偏離了依法治國(guó)的基本觀念和價(jià)值取向，沒(méi)有處理好政府和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，嚴(yán)重束縛了市場(chǎng)的活力，阻礙了經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，行政管理體制已經(jīng)到了必須改革的地步了。1980年，中國(guó)改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平發(fā)表了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話(huà)，指明了中國(guó)政治體制包括行政管理體制改革的方向和主要任務(wù)，拉開(kāi)了行政管理體制改革的序幕。經(jīng)過(guò)三十多年行政管理體制改革的積極有序推進(jìn)，取得了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大報(bào)告要求要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府，在制度創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新的基礎(chǔ)上提出了轉(zhuǎn)變政府基本職能、推進(jìn)政府體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略思路。因此，建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)新時(shí)期行政體制改革的重要使命，也是政府目標(biāo)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新定位，更是一種革命性的變革。

2.轉(zhuǎn)變政府職能。黨的十八屆二中全會(huì)指出，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，同時(shí)也是促進(jìn)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力和重要保障。第一，簡(jiǎn)政放權(quán)。當(dāng)前，行政審批權(quán)力過(guò)分集中、自由裁量權(quán)過(guò)大現(xiàn)象仍然明顯，嚴(yán)重影響了企業(yè)和市場(chǎng)的積極性。2014年02月16日，一位省人大代表展示了他制作的“行政審批長(zhǎng)征圖”：一個(gè)投資項(xiàng)目從獲得土地到辦完手續(xù)，需經(jīng)過(guò)30多個(gè)環(huán)節(jié)，蓋上百個(gè)章，最少歷時(shí)272個(gè)審批日。[2]這種現(xiàn)象顯示了長(zhǎng)期存在的行政審批問(wèn)題越來(lái)越突出，甚至已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制性障礙。為了建立高效、廉潔、法治、公正，人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府，國(guó)務(wù)院提出進(jìn)一步取消和下放行政審批項(xiàng)目，加大專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，積極推行“三證合一、一照一碼”企業(yè)登記制度改革，大幅降低創(chuàng)辦企業(yè)的門(mén)檻，有效激發(fā)市場(chǎng)活力，全國(guó)市場(chǎng)主體數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，平均每天新注冊(cè)企業(yè)達(dá)到1.06萬(wàn)戶(hù)。至2015年年底，全國(guó)實(shí)有各類(lèi)市場(chǎng)主體7746.9萬(wàn)戶(hù)，注冊(cè)資本175.5萬(wàn)億元。簡(jiǎn)政放權(quán)已成為“新常態(tài)”下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要保障。第二，創(chuàng)新行政管理方式。一是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式。創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控方式，加快構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、實(shí)施有力的宏觀調(diào)控體系，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)和社會(huì)民生。[3]二是創(chuàng)新政府監(jiān)管方式。寬進(jìn)嚴(yán)管，持續(xù)跟蹤，堵塞漏洞，加大處罰，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。三是創(chuàng)新政府服務(wù)方式。有效動(dòng)員社會(huì)力量，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)劑作用，構(gòu)建多層次、多方式、多元化的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。第三，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行。一是加強(qiáng)法治政府建設(shè)，增強(qiáng)依法行政的法治思維，依法行使權(quán)力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，提高政府公信力和執(zhí)行力，防止“以權(quán)壓法”“以言代法”的現(xiàn)象發(fā)生。二是規(guī)范行政執(zhí)法行為，嚴(yán)格公正文明執(zhí)法，尊重執(zhí)法對(duì)象的人格，不得侵害當(dāng)事人尊嚴(yán)。三是加大行政問(wèn)責(zé)力度，從制度上督促和約束行政機(jī)關(guān)及其工作人員，對(duì)權(quán)力運(yùn)行形成了有力的監(jiān)督制約。

3.有序推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。第一層面是中央政府層面的簡(jiǎn)政改革。以促進(jìn)政府事務(wù)的綜合管理與協(xié)調(diào)為目的，穩(wěn)步推進(jìn)大部制。通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，理順部門(mén)職責(zé)，優(yōu)化行政過(guò)程，提高行政效率，降低行政成本，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。第二層面是地方政府層面的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革。由于市縣兩級(jí)政府在我國(guó)政權(quán)體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線(xiàn)，是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。因此市縣政府能否切實(shí)做到依法行政，對(duì)于解決基層社會(huì)矛盾和保護(hù)人民群眾具體利益有關(guān)鍵作用。(1)堅(jiān)持把轉(zhuǎn)變職能作為地方政府機(jī)構(gòu)改革的核心，頂層設(shè)計(jì)、整體構(gòu)思、上下聯(lián)動(dòng)，有序推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，加強(qiáng)面向基層和群眾的“窗口”機(jī)構(gòu)的服務(wù)與管理。(2)接轉(zhuǎn)中央職能，下放政府權(quán)力，管好本級(jí)事情。為各類(lèi)市場(chǎng)主體創(chuàng)造統(tǒng)一開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境。(3)嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制，優(yōu)化機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)，釋放機(jī)構(gòu)潛力，積極發(fā)揮地方政府的重要作用。

4.全面實(shí)施依法行政。國(guó)務(wù)院于1999年提出了全面推進(jìn)依法行政的戰(zhàn)略決策；2003年明確規(guī)定要簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)；2004年確立了“以人為本”的治國(guó)理念，頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2008年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，把加強(qiáng)市縣政府依法行政作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性工作。2014年黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本方略。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》，提出到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府的重要目標(biāo)。

5.促進(jìn)民主化行政。20世紀(jì)后期，隨著世界范圍內(nèi)民主化潮流的興起，現(xiàn)代行政管理和行政法制實(shí)踐越來(lái)越多地增加了民主因素，行政與民主開(kāi)始趨向融合。[4]20世紀(jì)90年代，我國(guó)開(kāi)始行政民主化探索。主要是通過(guò)政府開(kāi)門(mén)立法、決策透明、政務(wù)公開(kāi)、專(zhuān)家咨詢(xún)、聽(tīng)證制度、社會(huì)公示、民眾參與等途徑進(jìn)行實(shí)踐，有效提高了政府決策的透明度，增強(qiáng)了社會(huì)公眾權(quán)利意識(shí)和依法行政的社會(huì)基礎(chǔ)。

6.推進(jìn)干部隊(duì)伍建設(shè)。為了穩(wěn)步推進(jìn)行政人事制度改革，建立公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的行政人事機(jī)制，我國(guó)先后頒布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》(1993年)，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(2005年)，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》(2007年)，《公務(wù)員公開(kāi)遴選辦法(試行)》(2013年)，《專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》和《行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》(2016年)。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，關(guān)鍵在于建設(shè)一支政治堅(jiān)定、能力過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良、奮發(fā)有為的執(zhí)政骨干隊(duì)伍”，明確了“完善公務(wù)員制度”的新要求。強(qiáng)調(diào)貫徹執(zhí)行黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針，要緊密結(jié)合干部工作實(shí)際，優(yōu)化干部隊(duì)伍的“年齡”結(jié)構(gòu)、“知識(shí)”結(jié)構(gòu)、“能力”結(jié)構(gòu)、“氣質(zhì)”結(jié)構(gòu)，努力形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡(jiǎn)便易行的制度機(jī)制，讓干部找到適合自身發(fā)揮的崗位，讓人才真正得到重用。

二、當(dāng)前我國(guó)行政管理體制改革面臨的困境和挑戰(zhàn)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)表明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段，會(huì)出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段完全不同的許多特征，行政管理體制也仍有許多與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方。當(dāng)前，我國(guó)的行政管理體制改革面臨者著許多困境與挑戰(zhàn)。

1.行政法律制度亟待完善。自2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》發(fā)布以來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面取得了初步成效。但是仍存在著一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：第一，法律制度不健全、不完善。我國(guó)雖然已經(jīng)制定了行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法和政府信息公開(kāi)條例等幾個(gè)規(guī)范行政行為程序的重要法律、法規(guī)，但尚未制定行政程序法。這樣，行政機(jī)關(guān)大量的行政行為就缺乏嚴(yán)格的程序制約和規(guī)范，從而給某些行政執(zhí)法人員留下了尋租、濫權(quán)、腐敗的空間和余地。第二，依法行政觀念淡漠，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題還較為嚴(yán)重。選擇性執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法不公、執(zhí)法違法、執(zhí)法擾民、以罰代管甚至知法犯法、弄虛作假、徇私枉法、不文明辦案、辦關(guān)系案、人情案等等現(xiàn)象仍然存在。第三，制度規(guī)定的科學(xué)性、合理性、可操作性不夠，機(jī)制程序不嚴(yán)密，或者程序繁瑣、效率低下，制度之間存在矛盾，缺乏實(shí)施的基礎(chǔ)，違法行政行為得不到及時(shí)的制止和糾正。第四，由于行政監(jiān)督主體角色的多重性，缺乏獨(dú)立性和良好運(yùn)作機(jī)制，導(dǎo)致行政監(jiān)督主體之間主次不分、權(quán)責(zé)不明、權(quán)力濫用，以致于使各監(jiān)督主體之間難以形成合力而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理。第一，機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。政府部門(mén)機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題依然存在，不僅造成部門(mén)間的惡性博弈、推諉扯皮，人浮于事，效能低下，而且導(dǎo)致政出多門(mén)、職能分散，嚴(yán)重影響了政府決策的科學(xué)性、執(zhí)政的有效性和服務(wù)質(zhì)量。第二，權(quán)力過(guò)于集中。經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，現(xiàn)在包括行政改革項(xiàng)目在內(nèi)的政府配置的社會(huì)資源，占整個(gè)社會(huì)資源的70%以上，政府部門(mén)既負(fù)責(zé)公共服務(wù)的決策，又負(fù)責(zé)公共服務(wù)的執(zhí)行，正是政府職能部門(mén)行政審批項(xiàng)目和審批權(quán)力太多、太集中、太具體，缺乏對(duì)公共服務(wù)中政府部門(mén)執(zhí)行的監(jiān)督，由此導(dǎo)致利益機(jī)制固化、腐敗等問(wèn)題的久治不愈。第三，政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制制定、職權(quán)劃分和工作程序等缺乏法定化。機(jī)構(gòu)編制的性質(zhì)和內(nèi)涵決定其管理內(nèi)容涉及面很寬泛，同時(shí)由于部門(mén)與部門(mén)間的職責(zé)分工不同，機(jī)構(gòu)編制的需求也不同，在講求靈活性、科學(xué)化的同時(shí)，政策性與政治原則性很強(qiáng)，既存在共性問(wèn)題，個(gè)性問(wèn)題也十分突出，因此，機(jī)構(gòu)編制立法不同于專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)的立法，難以取得突破。從機(jī)構(gòu)編制立法管理的對(duì)象來(lái)看，由于機(jī)構(gòu)編制管理法規(guī)中處罰條款的剛性程度難以把握，具體處罰條款普遍存在執(zhí)行難的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)編制管理法規(guī)的社會(huì)公信力難免下降并產(chǎn)生負(fù)面影響。第四，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，層級(jí)過(guò)多，協(xié)調(diào)不力。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，行政部門(mén)機(jī)構(gòu)習(xí)慣于上下級(jí)對(duì)應(yīng)設(shè)置，由此造成各級(jí)政府部門(mén)重復(fù)設(shè)置，機(jī)構(gòu)臃腫。從層級(jí)關(guān)系來(lái)看，歷次機(jī)構(gòu)改革在縱向分層的問(wèn)題上涉及甚少。我國(guó)地方行政層級(jí)一般為省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，層級(jí)過(guò)多，導(dǎo)致政府職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、信息紊亂、效率低下。從機(jī)構(gòu)職責(zé)來(lái)看，由于政府職權(quán)劃分缺少法律依據(jù)，導(dǎo)致政出多門(mén)、管理無(wú)序、執(zhí)法重疊、推諉扯皮，甚至濫用職權(quán)、貪污腐敗。

3.政府職能轉(zhuǎn)變不到位。由于我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的全能型政府職能模式不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，政府職能越位、錯(cuò)位和不到位的問(wèn)題已經(jīng)成為制約因素，其直接后果是制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不適應(yīng)深化改革擴(kuò)大發(fā)展的要求，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。第一，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多、管得過(guò)死，存在著許多不該管、管不了、也管不好的事，過(guò)多干預(yù)企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，影響了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。一是在政府職能向企業(yè)和中介組織轉(zhuǎn)移中，權(quán)力部門(mén)不愿放權(quán)，事轉(zhuǎn)權(quán)不轉(zhuǎn)，依然實(shí)行行政化運(yùn)作，程序更復(fù)雜，效率更低。二是存在職能下放不到位的問(wèn)題。沒(méi)有形成層次清晰、結(jié)構(gòu)合理、相輔相成的權(quán)責(zé)體系，不能有效發(fā)揮市縣兩級(jí)政府具有建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)城市的微觀管理功能。三是仍然存在政出多門(mén)和政出多頭的問(wèn)題，執(zhí)行主體之間相互分裂甚至相互摩擦，執(zhí)行部門(mén)之間職責(zé)不清、政出多門(mén)、多頭執(zhí)行，導(dǎo)致拖拉扯皮、相互掣肘和功能內(nèi)耗，執(zhí)行場(chǎng)上就有可能產(chǎn)生較大摩擦力，從而使得各種力量相互抵消，出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，最終嚴(yán)重削弱整體執(zhí)行力。四是政府與企業(yè)權(quán)責(zé)不清，政府與個(gè)人利義不明。即政府沒(méi)有保持社會(huì)公共行政權(quán)力單一性，企業(yè)也不具備市場(chǎng)運(yùn)作的獨(dú)立性。五是簡(jiǎn)政變味。違背改革初衷，增設(shè)行政部門(mén)，增加行政成本，導(dǎo)致行政流程更加復(fù)雜，行政效率更低。六是政府職能下放后，一些基層政府專(zhuān)業(yè)部門(mén)人員不足，甚至編外人員成為履職的主體，導(dǎo)致基層政府事務(wù)管理的專(zhuān)業(yè)化和科學(xué)化水平不高。第二，社會(huì)管理體系還不健全。社會(huì)管理和公共服務(wù)職能仍然比較薄弱，許多應(yīng)該由政府管理的事情政府卻沒(méi)有管住、管好，政府公共服務(wù)，投入不足，覆蓋面低。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制還不健全，重審批、輕監(jiān)管；行政機(jī)關(guān)辦事手續(xù)繁瑣、效率低下。權(quán)力與利益掛鉤，行政壟斷、地方保護(hù)以及地區(qū)封鎖等問(wèn)題還普遍存在，亂收費(fèi)、亂罰款屢禁不止。不僅抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐敗。

4.政府運(yùn)行機(jī)制不夠健全。在行政管理體制中，相關(guān)機(jī)制是比較重要的構(gòu)成要素，它是體制運(yùn)行的重要條件，也是職能發(fā)揮作用的過(guò)程和方式。從體制的運(yùn)行上看，行政管理運(yùn)行機(jī)制和管理制度仍不夠健全，政府管理方式亟待改變。第一，決策機(jī)制不科學(xué)。政府決策體制存在缺陷，民主科學(xué)決策機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)，存在著決策主體的程序意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、制度意識(shí)淡薄，決策的制度化不健全，決策權(quán)力、職責(zé)劃分不明確，決策權(quán)力過(guò)分集中、決策方式和方法單一，定量決策運(yùn)用不夠，主觀決策的問(wèn)題還比較突出，易出現(xiàn)決策失誤。第二，執(zhí)行不規(guī)范。由于受幾千年封建專(zhuān)制和“人治”傳統(tǒng)和習(xí)慣影響，政府工作人員依法執(zhí)行自覺(jué)性差，存在著不執(zhí)行、亂執(zhí)行、執(zhí)行不到位等問(wèn)題。另外，執(zhí)法人員擁有較大的自由自由裁量權(quán)，在具體執(zhí)行公務(wù)時(shí)缺乏約束，極易造成自由裁量權(quán)的濫用，甚至?xí)?dǎo)致政府權(quán)力的異化，產(chǎn)生濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗，會(huì)嚴(yán)重影響政府行政效能，破壞政府公信力，阻礙政府改革的進(jìn)程。第三，監(jiān)督不到位。政府與公民之間信息不對(duì)稱(chēng)，公民參與政府管理的渠道不通暢，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約和責(zé)任追究機(jī)制還不完善，難以對(duì)政府實(shí)施有效監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)在一定程度上依附于同級(jí)黨委和政府，缺乏應(yīng)有的地位和獨(dú)立權(quán)威性，政府監(jiān)督主體和輿論監(jiān)督大多數(shù)處于附屬地位而缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督權(quán)力相對(duì)減弱。

三、深化我國(guó)行政管理體制改革的路徑選擇

習(xí)近平指出，行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。為此，中共十八大提出了深化行政體制改革的要求和任務(wù)。在新常態(tài)的背景下，深化行政管理體制改革要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以服務(wù)型政府建設(shè)為切入點(diǎn)，推動(dòng)行政管理體制改革全方位展開(kāi)。只有通過(guò)深化行政管理體制改革，逐步消除行政體制性障礙，解決阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題和矛盾，才能有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展，更好地維護(hù)好人民群眾的利益。

1.切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)深化行政體制改革提出了明確要求。十八屆二中全會(huì)指出，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心。第一，科學(xué)配置職能，規(guī)范編制機(jī)構(gòu)運(yùn)行。執(zhí)政資源能否得到科學(xué)配置，直接關(guān)系到政府能否對(duì)資源加以充分利用。對(duì)于有五千年自然經(jīng)濟(jì)的歷史、又經(jīng)歷了30多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的中國(guó)而言，讓“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”是一場(chǎng)革命。在這場(chǎng)革命中，“市場(chǎng)之手”缺不得，要發(fā)揮市場(chǎng)的“決定性作用”，將不該由政府承擔(dān)的職責(zé)堅(jiān)決交給市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)，更好地發(fā)揮社會(huì)和社會(huì)組織作用。同時(shí)，“政府之手”也松不得，要置身于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中“更好發(fā)揮”政府作用。兩只“手”各負(fù)其責(zé)、各司其職，缺一不可。市場(chǎng)在資源配置中的作用由“基礎(chǔ)性”升華為“決定性”，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，以及引領(lǐng)其他各個(gè)領(lǐng)域改革的主線(xiàn)和基本的方針。為此，要把政府的有效作用建立在市場(chǎng)決定性作用的基礎(chǔ)上，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的權(quán)放開(kāi)、放到位，把政府該管的事情管好、管到位、管出效率。用法律法規(guī)調(diào)整政府、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的方式和邊界；嚴(yán)格依法行政，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的法律監(jiān)督。同時(shí)，官員只有自覺(jué)摒棄“官本位”思想，樹(shù)立“公仆”和“服務(wù)者”的意識(shí)，服務(wù)好企業(yè)，為市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用讓渡出足夠的空間，并發(fā)揮好市場(chǎng)監(jiān)管的作用，市場(chǎng)力量才會(huì)得到快速健康的發(fā)展。第二，正確界定政府職能，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行。黨中央清晰地界定了政府的職責(zé)和作用是宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)督、公共服務(wù)、社會(huì)管理和保護(hù)環(huán)境，指明了政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么。因此，各級(jí)政府及其部門(mén)應(yīng)科學(xué)配置行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分置和制約有效的行政運(yùn)行機(jī)制。一方面，通過(guò)審批制度改革的自我革命，主動(dòng)向市場(chǎng)、社會(huì)和地方政府放權(quán)，以此激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)和地方政府的活力。另一方面，又要積極作為，認(rèn)真管好自己該管的事，使簡(jiǎn)政放權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)管互相促進(jìn)。第三，強(qiáng)化政府服務(wù)職能，全面履行政府責(zé)任。一是推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。按照公開(kāi)透明、便民高效的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府管理職能與企業(yè)行為分開(kāi)，政府管理公共事務(wù)的職能與政府作為國(guó)有資產(chǎn)管理所有者的職責(zé)分開(kāi)，行政單位與事業(yè)單位分開(kāi)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源調(diào)節(jié)決定性作用。二是優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，厘清政府權(quán)責(zé)邊界。促進(jìn)政府科學(xué)決策，明細(xì)政府職責(zé)權(quán)限，加大教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等民生投入，增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)能力。三是強(qiáng)化制度建設(shè)，加大問(wèn)責(zé)力度，嚴(yán)格權(quán)力運(yùn)行。同時(shí)建立社會(huì)保障制度，夯實(shí)社會(huì)保障基礎(chǔ)，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，使社會(huì)發(fā)展成果公平惠及全體人民。

2.全面正確履行政府職能。第一，依法行政。加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，依法履行政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既不能隨便卸責(zé)，又不能隨意擴(kuò)權(quán)，使行政權(quán)力于法有據(jù)、依法行使、受法制約，確保國(guó)家法律和行政法規(guī)的有效執(zhí)行。第二，健全監(jiān)督機(jī)制。建立和完善政務(wù)公開(kāi)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，在決策、程序、監(jiān)督等方面，強(qiáng)化政務(wù)公開(kāi)，增加政府工作的透明度；同時(shí)加強(qiáng)責(zé)任追究，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，切實(shí)形成公開(kāi)透明、高效廉潔、行為規(guī)范，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政管理體制。第三，完善績(jī)效管理。執(zhí)行是績(jī)效管理的理念、方法、技術(shù)以及激勵(lì)措施的踐行和實(shí)效。因此，應(yīng)完善績(jī)效管理制度，全面考核評(píng)估，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)力度，嚴(yán)格責(zé)任追究，督促執(zhí)行績(jī)效，提高政府工作人員的素質(zhì)能力和積極性，同時(shí)提升政府的公信力和執(zhí)行力。

3.創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制。第一，強(qiáng)化政府工作的頂層設(shè)計(jì)。十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，全面深化改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，加強(qiáng)各項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究。因此，中國(guó)行政管理改革的整體設(shè)計(jì)，要從全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)的高度，充分考慮政府工作的整體性、協(xié)調(diào)性、關(guān)聯(lián)性，全面謀劃，頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)決策。第二，進(jìn)一步加大行政審批項(xiàng)目清理工作力度，創(chuàng)新審批運(yùn)行機(jī)制，有序下放行政管理職能，簡(jiǎn)化行政審批項(xiàng)目，規(guī)范行政審批程序，優(yōu)化審批流程，減少管制事項(xiàng)，增強(qiáng)服務(wù)事項(xiàng)，堵塞制度漏洞，剝離權(quán)力利益，努力拓展基層政府的服務(wù)范圍和服務(wù)能力。同時(shí)擴(kuò)大地方政府行政審批權(quán)限，持續(xù)提高行政審批工作效率。第三，創(chuàng)新行政管理方式，完善政府績(jī)效管理。通過(guò)定期考核與日常管理相結(jié)合，動(dòng)態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合，組織績(jī)效與個(gè)人績(jī)效相結(jié)合，實(shí)施科學(xué)、公平的績(jī)效考評(píng)，明晰崗位權(quán)責(zé)，突出責(zé)任落實(shí)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，改進(jìn)政府工作作風(fēng)，提高政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)創(chuàng)新型、法治型、廉潔型、服務(wù)型政府。

4.優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。2015年12月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》，提出到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府[5]。因此，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，這是加快轉(zhuǎn)變政府職能、依法全面履行政府職能的必然趨勢(shì)。第一，統(tǒng)籌黨群團(tuán)體組織與行政機(jī)構(gòu)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制，梳理部門(mén)職責(zé)，推進(jìn)政府管理設(shè)置科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，使政府組織體系與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更適應(yīng)。第二，推進(jìn)完善行政組織和行政程序法律制度，規(guī)范不同層級(jí)政府事權(quán)。既要完善中央政府宏觀管理職能，又要強(qiáng)化地方政府執(zhí)行職責(zé)。第三，穩(wěn)步推進(jìn)編制改革，加快形成科學(xué)合理、精干高效的政府組織體系。積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門(mén)制，整合公務(wù)員隊(duì)伍、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，提高決策水平。優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，拓展城市發(fā)展空間，對(duì)符合條件的縣實(shí)施撤縣設(shè)市，探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革，提升縣域城市自主發(fā)展能力和公共服務(wù)水平；加快行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)和“示范鎮(zhèn)”建設(shè)，增強(qiáng)人口集聚和產(chǎn)業(yè)承接能力；穩(wěn)步推進(jìn)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)(鄉(xiāng))設(shè)街道，加快“村改居”步伐，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障和公共服務(wù)一體化。

[1] 中國(guó)高級(jí)公務(wù)員行政改革與依法行政課題組,劉凡,唐軍.我國(guó)行政管理體制改革的基本情況和當(dāng)前需要著重解決的幾個(gè)問(wèn)題[J].中國(guó)工商管理研究,2007，(2).

[2] 王明浩.改“殼子”，更要改“里子”[N].人民日?qǐng)?bào),2014-02-17.

[3] 創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控方式[N].人民日?qǐng)?bào),2015-12-01.

[4] 劉云.我國(guó)行政民主化發(fā)展的制度選擇——從法治的視角[J].陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009，(4).

[5] 守法誠(chéng)信:法治政府之根本[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2014-11-17.

D630

A

1002-7408(2017)10-0026-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13BJL060);教育部后期資助項(xiàng)目(14JHQ021)；2013年河南省軟科學(xué)項(xiàng)目(132400410439)。

段小力(1973-)，女，鄭州人，鄭州師范學(xué)院副教授，博士，主要從事制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

【責(zé)任編輯黎峰】