◎董立人 李先廣 黃耀霞 王凱平

河南提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的路徑選擇

◎董立人 李先廣 黃耀霞 王凱平

當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)問題日益成為社會關(guān)注、群眾關(guān)心的焦點、難點，如何提高社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量，提高專業(yè)化、規(guī)范化管理水平等是各級黨委政府高度關(guān)注的民生問題。本文以河南省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀為出發(fā)點，探討促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效路徑。

養(yǎng)老服務(wù)；河南；問題與對策

養(yǎng)老服務(wù)僅指為老年人提供的生活照顧和康復(fù)護理服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是為滿足老年人因疾病或身體機能衰退而產(chǎn)生的特殊生活需求和精神需求而提供服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)部門和企業(yè)的集合體，統(tǒng)稱為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。黨的十八大提出“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略布局；2013年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出了加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的總體要求、主要任務(wù)和政策措施。2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議審議通過了《關(guān)于制定和實施老年人照顧服務(wù)項目的意見》；國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》，大力推進(jìn)生態(tài)養(yǎng)老等服務(wù)發(fā)展。加快社會養(yǎng)老服業(yè)發(fā)展，越來越成為各級黨委政府關(guān)心、社會廣泛關(guān)注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。

發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題

1.政策支持

（1）加快推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。近年來，河南省不斷加大財政投入力度，積極落實土地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠和人員培訓(xùn)等扶持政策，引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。“十二五”期間，全省各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)由3600個上升到3900多個，養(yǎng)老床位數(shù)由24萬多張增加到47.3萬張，每千名老人擁有床位數(shù)達(dá)到32.2張。建成城市社區(qū)老年人日間照料中心1209個，農(nóng)村幸福院7761個。評選出養(yǎng)老服務(wù)示范縣（市、區(qū)）45個，示范養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)日間照料中心（農(nóng)村幸福院）230個。

（2）老年人精神文化生活豐富多彩 。近年來，河南省老年教育文體設(shè)施建設(shè)成效明顯，全省建成老年大學(xué)260多所，在校學(xué)員7萬多人；建成各類老年體育設(shè)施2.6萬個，老年健身文體活動中心356個，國家級老年體育活動中心6個，全民健身路徑工程5800多個，農(nóng)村健身工程1.7萬多個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)健身工程126個；開辦了《金色夢舞臺》等電視欄目，宣傳積極老齡化，展現(xiàn)老年人風(fēng)采。

（3）尊老養(yǎng)老助老氛圍日益濃厚。河南省持續(xù)開展“敬老月”和“老年節(jié)”等系列活動，大力宣傳尊老敬老傳統(tǒng)美德。開展“敬老文明號”和“河南省十大敬老楷模”評選活動，近年來評選出河南省敬老楷模50名、敬老之星600多名，“河南省敬老文明號”50個，48個單位被授予“全國敬老文明號”。積極開展“銀齡行動”，大力倡導(dǎo)“老有所為”。拓展社會尊老服務(wù)項目和范圍，通過加大《老年人權(quán)益保障法》的宣傳和執(zhí)法檢查力度，采取設(shè)立維護老年人權(quán)益巡回法庭、老年人維權(quán)崗、簽訂老年人贍養(yǎng)協(xié)議及開展“法律援助在行動”活動等措施，切實維護老年人合法權(quán)益。

2.社會影響

（1）老年人口贍養(yǎng)比不斷上升。截至2015年底，全省60歲及以上老年人口達(dá)1500多萬人，占常住人口的15.82%，預(yù)計到2020年將達(dá)到1700多萬人。河南省老年人口基數(shù)大且增長速度快于總?cè)丝诘脑鲩L速度，同時由于計劃生育政策的實行，人口自然增長率不斷降低，加之人口壽命的不斷延長以及快速老齡化的來臨，使得整個社會中勞動年齡人口對老年人口的贍養(yǎng)比不斷上升，給養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（2）養(yǎng)老成本不斷增加。隨著生活水平的提高和醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步，在人口老齡化的同時，90歲以上的高齡老人在老年人口中所占比例也不斷上升，年均增長速度達(dá)到4.56%。人口高齡化在很大程度上延長了人們的帶病生存期，患病率、傷殘率增加，自理能力下降，城鄉(xiāng)失能、半失能老年人相對數(shù)量增加，需要不同程度的專業(yè)性的生活照料和護理服務(wù)，使養(yǎng)老成本呈現(xiàn)不斷增加的趨勢。

（3）家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。隨著家庭規(guī)模越來越小型化和核心化，即所謂的“421”成員結(jié)構(gòu)模式，使得空巢老人日趨增多。家庭結(jié)構(gòu)空巢化、空心化現(xiàn)象無疑增加了家庭養(yǎng)老的困難，使傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（4）對社會養(yǎng)老保障服務(wù)體系帶來巨大影響。一是養(yǎng)老保險基金平衡壓力加大。近年來，河南省老年人口以年均3%左右的速度增長，離退休人口則以7%左右的速度增長，退休人口的快速增長對養(yǎng)老保險金的供給產(chǎn)生了巨大的壓力。二是醫(yī)療保障制度與人口老齡化不相適應(yīng)?；踞t(yī)療保險制度特別是農(nóng)村醫(yī)療保險制度尚不完善；補充醫(yī)療保險制度不夠成熟，覆蓋面不夠?qū)挘簧虡I(yè)保險發(fā)展滯后；公共衛(wèi)生不適應(yīng)老齡化需求。

存在的問題

與龐大的社會需求相比，河南省的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)還只是處在起步階段。尤其是以社區(qū)為載體的公辦養(yǎng)老服務(wù)尚未全面啟動，而民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)項目較少，老年旅游、老年教育和老年保險等領(lǐng)域開發(fā)不夠，缺乏高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)的服務(wù)品牌。

1.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)社會資金投入不夠

近年來，河南省養(yǎng)老機構(gòu)獲得長足發(fā)展，但投資規(guī)模仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，全省老齡人口增長迅猛，僅靠政府投入勢必產(chǎn)生巨大的資金缺口，引導(dǎo)民間資金投入是一個重要的政策取向，但養(yǎng)老服務(wù)業(yè)由于投資大、周期長和風(fēng)險高，致使社會投資積極性不高。

2.養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不均衡

目前，河南省公辦養(yǎng)老機構(gòu)以服務(wù)“三無”老人為主，提供的床位有限；農(nóng)村敬老院床位比重較大，但只針對農(nóng)村特殊老年人群體，護理水平不高，亟待改革管理方式和體制，拓展服務(wù)功能。城鎮(zhèn)養(yǎng)老床位占總床位數(shù)比重較小，僅占18%，造成城鎮(zhèn)入住機構(gòu)養(yǎng)老一床難求的現(xiàn)象。

3.社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后

目前，河南省城鄉(xiāng)社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)剛剛起步，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心或臨時托管所覆蓋率還較低，目前，全省建有符合標(biāo)準(zhǔn)的日間照料中心、老年人活動中心等服務(wù)設(shè)施的城鄉(xiāng)社區(qū)不足10%。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)更是缺乏。

4.養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏

目前，河南省養(yǎng)老服務(wù)隊伍還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的需要。據(jù)統(tǒng)計，全省現(xiàn)有約2.7萬名養(yǎng)護人員，其中90%以上沒有執(zhí)業(yè)證書，缺乏專業(yè)護理知識，大多為初中以下文化程度，且年齡老化。護理隊伍不穩(wěn)定問題較為突出，直接影響了機構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量和水平。

路徑選擇

1.強化責(zé)任意識，增強發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的緊迫感

（1）制訂社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)近期及長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。建議省有關(guān)部門聘請權(quán)威機構(gòu)對河南省的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行調(diào)研論證，按照產(chǎn)業(yè)化思路和市場規(guī)律，科學(xué)制訂符合河南省實際的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃。

（2）建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的工作機制。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)和省老齡委等單位協(xié)作作用，動員社會團體積極參與養(yǎng)老服務(wù)活動，逐步形成“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會參與”的養(yǎng)老服務(wù)工作格局。

2.加強養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)，提升養(yǎng)老服務(wù)水平

（1）科學(xué)安排養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)布局 。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和舊城改造及新建小區(qū)中，將老年公寓、養(yǎng)老院和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)納入強制性規(guī)劃。力爭做到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)都有完善的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

（2）加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)。鼓勵引導(dǎo)各類養(yǎng)老機構(gòu)對從業(yè)人員開展在崗技能培訓(xùn)，推廣職業(yè)資格和技術(shù)等級認(rèn)證制度，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)化、專業(yè)化。同時為穩(wěn)定養(yǎng)老服務(wù)隊伍，建議有關(guān)部門增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)公益性崗位，逐步建立養(yǎng)老服務(wù)崗位政府補貼制度。

（3）健全基本養(yǎng)老服務(wù)制度。完善市場準(zhǔn)入制度，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，鼓勵社會力量、民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給；鼓勵開發(fā)各類養(yǎng)老服務(wù)業(yè)保險產(chǎn)品，支持有條件的地區(qū)積極探索建立有效、可持續(xù)的長期護理保險制度和機構(gòu)綜合責(zé)任保險制度，推動建立經(jīng)濟困難老年人養(yǎng)老服務(wù)補貼、高齡津貼和護理補貼制度。

（4）加大政府財政投入和扶持力度。建議各級財政在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展起步階段，適當(dāng)給予資金扶持或建立專項資金，用于補助建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、老人日間照料中心和社區(qū)托老站并開展養(yǎng)老服務(wù)工作。

3.創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系

（1）強力推進(jìn)居家養(yǎng)老便捷服務(wù)發(fā)展。支持社區(qū)引入社會組織和家政、物業(yè)等企業(yè)，興辦或運營老年供餐、社區(qū)日間照料和老年活動中心等形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)項目，為社區(qū)老人提供短期托養(yǎng)、康復(fù)護理、精神慰藉、送餐代購、咨詢指導(dǎo)、法律維權(quán)和安全巡視等養(yǎng)老服務(wù)。以公建民營形式培育發(fā)展一批專業(yè)的、連鎖性的居家養(yǎng)老服務(wù)實體，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急和助醫(yī)等定制服務(wù)，積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展。建立老年人能力評估制度，通過政府購買服務(wù)方式，為經(jīng)濟困難的失能老年人、獨生子女父母提供家庭護理服務(wù)。建立居家老年人巡視探訪制度，為失能、高齡和獨居老年人提供緊急救援服務(wù)。

（2）大力發(fā)展以日間照料中心為主的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，新建小區(qū)開發(fā)建設(shè)和舊城改造要將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入公建配套方案同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用。對運行中的托老所、日間照料中心、老年活動站等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的服務(wù)狀況、服務(wù)能力、服務(wù)效果進(jìn)行評估，制定政府支持引導(dǎo)措施，提高其服務(wù)能力和水平。

4.優(yōu)化投資環(huán)境，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（1）完善扶持政策措施。吸引民間資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營和參股等方式，參與社會養(yǎng)老服務(wù)，培育和扶持養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)發(fā)展。尤其要協(xié)調(diào)金融機構(gòu)支持養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的信貸需求，優(yōu)先保障養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地供應(yīng)，落實對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的稅費優(yōu)惠政策。同時引導(dǎo)慈善資金投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，及早動手謀劃一批養(yǎng)老服務(wù)項目，以緩解養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在建設(shè)和經(jīng)營中的資金困難。

（2）采取民辦公助等方式支持現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)擴大經(jīng)營規(guī)模。建議根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的實際需要，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼和購買服務(wù)等方式，支持養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)加快發(fā)展，促進(jìn)其規(guī)?；?、品牌化和網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營。同時引入市場機制，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，盡快形成一批設(shè)施條件完善、擁有知名品牌和具有競爭力的中、小養(yǎng)老服務(wù)公司和企業(yè)。

（3）加大招商引資力度。吸納社會資本，整合有效資源，以地市為主體，選擇合適地點，規(guī)劃建設(shè)包含生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉和文化娛樂等在內(nèi)的大型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)，滿足部分高收入家庭老人對養(yǎng)老的高質(zhì)量要求，吸引省內(nèi)外高端收入的老年群體，努力打造一批社會養(yǎng)老服務(wù)品牌。

（作者單位：董立人、黃耀霞、王凱平，中共河南省委黨校； 李先廣，華北水利水電大學(xué)）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.015 ■ 編輯：張涵