文/李凌 唐亞匯

一個國家真正的崛起，不只是經濟的崛起，也不只是技術的領先，歸根到底，是這個國家的思想能否引領全球的發(fā)展。所以思想市場不僅是思想生產的載體，也是支撐國家崛起的必要條件，是具有先導性、引領性和變革性的力量。中國智庫思想市場的形成是決策咨詢制度不斷發(fā)展與演化的結果。隨著改革開放的日益深化和共治理念的深入人心，中國的智庫思想市場正在從體制內向體制外延伸，由過去的內參模式走向政智互動模式，一個智庫參與的富有包容性的思想市場正在形成。為了進一步加強智庫的思想市場主體地位，解決智庫思想市場中存在的種種問題，有必要開展智庫思想市場供給側結構性改革，不斷提高決策咨詢研究質量，提升智庫服務黨和國家科學決策的能力，探索智庫與決策者的對接機制，構建價值中立、公平競爭的思想市場環(huán)境，激勵各類智庫在服從國家利益的大局下，獨立地進行思考與采取行動。

智庫是思想市場建設的主體

智庫是思想市場的主要供給者之一。然而在過去很長一段時間，智庫都位于思想市場的邊緣。二戰(zhàn)之后，世界各國公共事務的層次性、復雜性與多樣性，催生出大量的公共問題和思想需求，需要集成研究，由此推動智庫從思想市場邊緣走向中心。政府為應對愈發(fā)復雜的社會問題，滿足公共決策科學化和民主化的新要求，推動了智庫作為決策理性外腦的發(fā)展。

早期美國智庫思想市場的運行模式較為單一，詹姆斯·麥甘把二戰(zhàn)結束后一段時期內的美國智庫思想市場，形容為“研究問題，寫成報告，然后政策制定者會搶著去得到它”隨著時代的發(fā)展與演進，三個方面的原因共同導致智庫思想市場的競爭愈發(fā)激烈。一是經濟力量的變化，改變智庫的籌款方式，從原先提供長期運營支持轉變?yōu)橘Y助短期且高強度的研究項目，這一趨勢自2008年全球金融危機之后變得更為明顯。二是政治力量的變化，地方保護主義正在成為抑制非政府組織（NGO）擴展的力量，智庫首當其沖，面臨更多來自地方政府的壓力。三是科技力量的變化，特別是信息技術的進步，使得對于即時評論與分析的需求大增，加深了全球思想市場的競爭。媒體機構、政治宣傳團體、咨詢與法律企業(yè)都在爭取公共政策制定者的關注，蠶食智庫的傳統(tǒng)領地。各地智庫都在面臨不同程度的新環(huán)境與新挑戰(zhàn)。

在中國，王紹光把有智庫參與的公共政策的議題設置模式，按照民眾參與程度的低高劃分為兩類，即內參模式和借力模式。改革開放之后，內參模式比較普遍但借力模式并不常見。在內參模式里，相比于民眾的支持，智庫更加看重決策者的青睞，他們有時甚至因為議案可能招致民眾的反對，而不希望所討論的問題變成公眾議程。朱旭峰從影響力的視角比較了內參模式與借力模式的差異，認為中國大部分體制內智庫采用內參模式發(fā)揮決策影響力，而體制外智庫之所以更愿意采用借力模式，可能是與他們缺乏產生決策影響力的直接渠道有關，而通過影響媒體、大眾和學界同行，是智庫影響決策層的迂回渠道。

我們認為，有智庫參與的思想市場，或稱智庫思想市場，是思想市場中最重要的子市場之一。其市場容量、驅動因素、運行模式、參與主體、結構特征等，固然有自然演化的一面，但同時也與一個國家或地區(qū)的政治體制和決策咨詢機制密切相關，不僅體現出決策者對于提高決策效率與公平的主觀認知，而且還反映了科學決策與民主決策的良好意愿。因此從這個意義上講，智庫廣泛且深入地參與公共政策，是國家治理能力現代化的重要標志之一。

然而，也許是受到美國智庫國際話語權的影響，目前對智庫思想市場的理解，無論是自由放任主張還是激勵規(guī)制主張，也無論是智庫邊緣論還是智庫中心論，都是以美國智庫及其運行環(huán)境作為參照系的。殊不知，智庫運作的美國樣板并不能涵蓋其他政治體制和決策咨詢機制，美國智庫的運作經驗，比如強調智庫的獨立性、透明度，以及人才“旋轉門”機制等，也都是美國民主政治和“兩黨制”下的特殊產物。機械套用美國智庫標準來看待本國智庫和智庫思想市場建設，難免水土不服。隨著改革開放的日益深化和共治理念的深入人心，中國的智庫思想市場正在從體制內向體制外延伸，由過去的內參模式走向政智互動模式，一個智庫參與的富有包容性的中國特色思想市場正在形成。

中國智庫思想市場的運行特點

（一）圈層結構

中國的智庫思想市場具有典型的圈層結構。其中，黨政軍直屬的政策研究機構處于內圈層；社科院、科學院等科研院所智庫處于中圈層；高校智庫處于外圈層。此外，還有一些處于快速成長期的社會智庫（包括接受社會資金的體制內智庫），非均勻地分布在各圈層中，個體差異性較大，成為對體制內智庫的有益補充，在活躍中國思想市場方面，起到了重要的“鯰魚效應”。各類智庫距離決策權力中心的距離不同，在智庫思想市場中的優(yōu)勢與劣勢也不盡相同，從而發(fā)揮著不同的作用與功能。一般認為，位于內圈層的智庫同政府部門和決策者距離更近，因而相對更容易獲得與決策層的互動（如批示等），這一機制反過來又強化了內圈層智庫在營運策略上偏向于通過遞送專報和內部研究報告來強化其決策影響力；另一方面，位于外圈層的智庫由于尚不具備如內圈層般通暢的“政智關系”和政治資源，往往向學術影響力和社會影響力等借力，間接影響決策層。

此外，社會智庫的發(fā)展也不是“鐵餅一塊”，而是呈現出多元化的特點。一是從建制上看，既有民辦非企業(yè)，也有社會團體或者基金會，還可以是國有企業(yè)或非國有企業(yè)，甚至是非法人實體。比如，中國國際戰(zhàn)略學會是一家研究戰(zhàn)略問題的社會團體，入選第一批國家高端智庫試點單位的中國石油經濟技術研究院則是一家國有企業(yè)，第一財經研究院是隸屬于第一財經的非法人實體。此外，還有一些社會智庫擁有“一套人馬、兩套建制”，靈活性可見一斑。社會智庫的發(fā)展是一個試錯過程，就如同當年民營企業(yè)的崛起一樣，究竟哪一種模式更加適合社會智庫的發(fā)展，只有讓實踐來作出選擇。二是從類型上看，既有綜合型智庫，也有專業(yè)型智庫，還有平臺型智庫，比如中國經濟五十人論壇就是典型的平臺型智庫。三是從與體制的關系看，既有產生于體制內但成熟于體制外的社會智庫，如中國（深圳）綜合改革研究院，也有在體制外開花結果的社會智庫，如中國與全球化智庫，還有與體制內科層制智庫幾乎無差異的社會智庫，如中國國際經濟交流中心。四是從智庫創(chuàng)始人的出身看，既有來自于政府部門的，也有脫胎于學界的，還有出身于媒體的，等等。社會智庫以更加靈活的管理機制和更加開放的運行方式，沖擊著束縛智庫發(fā)展的各種體制因素，與體制內智庫爭奪人才等智力資源。

（二）政智互動模式

我國智庫思想市場兼具兩類政智互動模式，分別是“自上而下”的委托模式，以及“自下而上”的建言模式。具體而言，越靠近內圈層，委托模式就越多；越接近外圈層，建言模式就越多。兩種行為模式同時存在、各有利弊、互為補充，形成了我國智庫思想市場供求雙向互動、行為模式多元的特點。

首先，委托模式的主體是具有特定治策需求的政府部門，研究議題從思想市場的需求端傳遞到供給端。在實際運作過程中，政府部門一旦遇到棘手的公共問題，或者需要對既有公共政策的成效進行評估，就會通過正式的征求意見制度、專家論證制度、決策評估制度等，以定向委托或公開招標研究課題的形式，向智庫征求意見和建議，能否獲得委托通常取決于智庫在思想市場上的聲譽。委托模式自上而下，其優(yōu)勢在于，具有比較明確的問題導向，智庫的政策供給與政府的治策需求之間，易于達成匹配，從而避免研究資源的浪費。與此同時，智庫還可以較為便利地調用官方及半官方機構掌握的信息與資源，為智庫發(fā)揮專業(yè)能力和提高研究質量給予幫助。

委托模式的“發(fā)球方”在于決策者，因此與借力模式截然不同，與內參模式較為相似，但也不完全一致，差異主要體現在委托內容和委托對象上。先從委托內容看，內參模式更多以解讀政策為主，而在委托模式下，除了政策解讀，智庫還要探索政策預研究、政策評估、智庫外交等新職能，尤其是運用科學的方法開展政策評估。再從委托對象看，內參模式不僅囿于體制內，而且還條線分明，每個部委辦局都有各自的內參，涇渭分明。然而在內參模式向委托模式變遷的過程中，條線的框架逐步被打破，跨部門的決策咨詢項目委托有助于減少部門利益的干擾，而且決策者還可以向社會智庫開展委托，不需要局限于體制內。

然而在另一方面，委托模式下政府更容易對智庫的研究過程施加影響，對智庫成果的獨立性與客觀性造成掣肘。王錫鋅、薛瀾等學者將這種情況稱為“行政體制對政策過程的壟斷”。在權力核心的干擾下，智庫的研究過程可能淪為對預設的答案進行論證，政府甚至可以將課題委托給愿意為其背書的智庫，使智庫失去思想市場主體的資格，而淪為政府豢養(yǎng)的寫手。

其次，建言模式的主體是智庫，研究議題從思想市場的供給端傳遞到需求端?；谧灾餮芯砍晒?，智庫通過各種正式或非正式的關系和渠道，力圖影響政府決策。這些選題往往比較接地氣，貼近社會經濟發(fā)展的熱點問題，或是來自于與基層單位的合作，開展國情省情市情調研，將理論知識轉化為可執(zhí)行、可操作的政策知識。建言模式自下而上，將調研與掛職所得，加以提煉形成內參；或是借助媒體向公眾傳播，引導社會輿論，間接影響決策。建言模式有著較為深厚的現實基礎，能抓住社會發(fā)展中的痛點和難點，為政府及時了解社會需求盲點、緩解社會中蘊含的矛盾與沖突提供幫助。

建言模式不同于內參模式，盡管采取建言模式的智庫也以內參方式向決策層傳遞思想。在建言模式中，智庫擁有更多的議題設置能力、建言的渠道與權限，處于思想傳播的主體地位，而不是被動地接受需求方的研究委托。建言模式也不同于借力模式，隨著“政智互動”日益加強，包括社會智庫在內的新型智庫都能擁有比較通暢的資政渠道。對于決策者而言，在確保研究質量的前提下，他們更愿意采信低調的智庫，以確保政策制定過程不另生枝節(jié)，從而形成了中國智庫“行而不言”的特質。

然而，建言模式的弱點也比較明顯，一方面，智庫思想市場的供求雙方彼此可能都不太了解對方的需求，導致供求對接失敗，思想市場失靈，不是重復研究，就是無用研究，造成智力資源浪費；另一方面，建言模式還有滑向游說模式的風險，即被民意或資本綁架，這也使智庫失去了思想市場主體地位，淪為民粹主義的宣傳工具，或只是為少數利益集團代言。這些建言一旦付諸公共政策，必將危及公共利益。

推進中國智庫思想市場的供給側結構性改革

為了克服委托模式和建言模式可能存在的不足，政府部門需要進一步對智庫思想市場加以激勵和規(guī)范，在確保智庫的思想市場主體地位的同時，提升智庫思想市場運行效率。而且，智庫建設也畢竟不是“湊人數”“拉橫幅”“喊口號”，而是一場深刻的決策體制變革，智庫思想市場建設，尤其是市場規(guī)則的制定，無異于一場觸及市場各方利益再分配的改革。當前，中國的智庫建設和智庫思想市場發(fā)育均處于初級階段，思想市場的行政壟斷色彩依然明顯?！罢乔馈辈荒苤^之不暢，但代表思想產品的需求方與供給方的“政”與“智”，始終未能處于思想市場主體的對等地位，主要表現為“迎合”政府的智庫多，“諍言”“諫言”的智庫少。為此，加強智庫的市場主體地位，提高智庫獨立思考與獨立行動的能力，是完善中國智庫思想市場建設的首要任務。

我們認為，加強智庫在思想市場中的主體地位，既不是倡導美國標準下智庫財務的多元化，也不是鼓勵智庫和決策者“唱反調”，而是要開展智庫思想市場的供給側結構性改革，促使各類智庫緊緊圍繞“出成果、抓運行”兩大任務，提高決策咨詢研究質量，提升智庫服務黨和國家科學決策的能力，探索智庫與決策者的對接機制，構建價值中立、公平競爭的思想市場環(huán)境，激勵各類智庫在服從國家利益的大局下，獨立地進行思考與采取行動。就當前中國智庫所處的發(fā)展階段而言，體制內和體制外智庫都有進一步提升獨立思考與行動的空間。一方面，體制內財政撥款的智庫面對的生存壓力相對較小，有利于全身心地投入公共政策和國家戰(zhàn)略研究，通過體制機制創(chuàng)新，保持行動的獨立性；另一方面，體制外智庫要把社會責任放在首位，緊緊圍繞黨和政府決策的重大課題開展咨詢研究，充分調動民間智力的積極性，保持價值的中立性。所以黨的十八屆三中全會提出的“中國特色新型智庫”建設目標，對于推動中國思想市場的供給側結構性改革具有重大現實意義，需要智庫端和思想成果的用戶端共同發(fā)力。

就智庫端而言，改革的核心是要通過創(chuàng)新運行機制、提高資政能力、增強主體地位，主要包括以下五個方面：一是要加深對政治周期和政策形成過程的認識，及時有效地為決策者提供咨詢服務；二是要順應智庫發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新智庫內部管理機制；三是要重視調研基地建設，進一步完善“自下而上”的建言模式；四是要充分借助新媒體、新科技、社交網絡與“云”的力量，提升思想傳播的能力與效果；五是要加強智庫之間的合作，發(fā)展智庫交流平臺，形成基于思想產品分工與社會資源整合的智庫產業(yè)。

就思想成果的用戶端——政府部門而言，改革的核心是要不斷優(yōu)化智庫發(fā)展的外部環(huán)境，形成各類智庫公平競爭的思想市場格局，主要也包括五個方面：一是要在智庫登記/備案制度基礎之上，完善對智庫產品的政府采購制度；二是要建立一套有助于鑒別智庫產品優(yōu)劣的機制，在政策評估中多采用第三方評估與同行評議等方法，完善“自上而下”的委托模式；三是要積極探索中國特色的“旋轉門”制度，形成智庫人員與政府機構人員之間的良性互動，保持“政智渠道”通暢；四是要擅于選人用人，讓合適的人按照智庫發(fā)展規(guī)律去管理體制內智庫；五是要倡導政府信息的公開機制，加強決策者與智庫之間的信息聯通。