向治霖

11月7日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》公布，并面向社會(huì)征求意見(jiàn)。事關(guān)國(guó)家重要政治制度的國(guó)家監(jiān)察體制改革邁上立法的快車道。

草案公布背后，國(guó)家監(jiān)察體制改革的工作同樣在緊鑼密鼓地進(jìn)行—2016年12月，北京、山西、浙江三?。ㄊ校┞氏冗M(jìn)行試點(diǎn)工作，在體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試將滿一年之際，2017年11月4日，監(jiān)察法草案公布的3天前，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，將改革試點(diǎn)工作在全國(guó)各地推開(kāi)。

廣受關(guān)注的“兩規(guī)”即將成為歷史，以“留置”取而代之。擁有留置權(quán)限的新設(shè)機(jī)構(gòu)—監(jiān)察委員會(huì)，與紀(jì)委合署辦公，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)，兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱”，監(jiān)委整合了監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的職能，行使監(jiān)察權(quán)，獨(dú)立于行政權(quán)、司法權(quán)。

黨的十九大報(bào)告指出：深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

根據(jù)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，今年底明年初召開(kāi)的省、市、縣人民代表大會(huì)，將產(chǎn)生地方三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。通過(guò)監(jiān)察法草案和三省市的試點(diǎn)工作，監(jiān)察委員會(huì)的形態(tài)大致清晰：由同級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，工作上接受上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)所有行使公權(quán)力的人員實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)督。

定 位

監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法草案，一個(gè)首要問(wèn)題是監(jiān)委的基本定位。根據(jù)監(jiān)察法草案，中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)是最高國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。

根據(jù)這個(gè)基本定位，有兩個(gè)重要關(guān)系需要明確。第一個(gè)是監(jiān)委和人大的關(guān)系。監(jiān)委獨(dú)立出政府系統(tǒng)，一府兩院的格局變?yōu)橐桓畠稍阂晃１O(jiān)委最高機(jī)關(guān)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，由全國(guó)人大產(chǎn)生，主任由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副主任、委員由中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。

地方監(jiān)委由同級(jí)人大產(chǎn)生，其中，主任由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，副主任、委員由監(jiān)委主任提請(qǐng)同級(jí)人大常委任免，監(jiān)委對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。草案規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)可以聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的“專項(xiàng)工作報(bào)告”，并組織執(zhí)法檢查。

監(jiān)委由人大產(chǎn)生，而人大機(jī)關(guān)的公職人員在監(jiān)委的監(jiān)督范圍內(nèi)，如何理解兩者的關(guān)系？根據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部官網(wǎng)的說(shuō)法，監(jiān)察的是“公職人員”而非公職人員所在的“機(jī)關(guān)”。也就是說(shuō)，監(jiān)察的是公職人員行使公權(quán)力的職務(wù)行為，該公職人員所屬的單位不是監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象。中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)李永忠也認(rèn)為，監(jiān)委監(jiān)督的是具體的行使公權(quán)力的人員，而非其所屬機(jī)關(guān)，監(jiān)委和人大絕非互相監(jiān)督的關(guān)系?！爱?dāng)然監(jiān)委如何監(jiān)督到產(chǎn)生它的具體人員，其中肯定有一定沖突，需要在草案修訂或細(xì)則中解決這個(gè)難題”。

至于監(jiān)委和黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的關(guān)系，監(jiān)委同紀(jì)委合署辦公。根據(jù)中紀(jì)委副書(shū)記肖培的介紹，1993年黨中央決定中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，由中央紀(jì)委行使黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，由中央紀(jì)委對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)，這叫合署辦公。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和中央紀(jì)委合署辦公，是對(duì)此的延續(xù)。反腐敗九龍治水不行，必須把拳頭攥起來(lái)。

當(dāng)下中國(guó)反腐敗面臨的一個(gè)基本事實(shí)是，我國(guó)80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察具有高度內(nèi)在一致性，黨內(nèi)監(jiān)督失靈，其他監(jiān)督必然失效。

監(jiān)察全覆蓋

3月17日，浙江杭州市上城區(qū)委書(shū)記陳瑾在區(qū)監(jiān)委報(bào)送的對(duì)涉嫌貪污的余某進(jìn)行調(diào)查的《立案審批表》上簽下自己姓名，這是國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)，第一例留置措施的啟動(dòng)實(shí)施。

地方監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的這個(gè)重要一刻，預(yù)告了監(jiān)委監(jiān)督人群的擴(kuò)大—涉案人員余某并非黨員，屬于不適用黨紀(jì)處理的公職人員。

監(jiān)察法草案顯示，監(jiān)委監(jiān)督覆蓋六大類人群（第六類為兜底項(xiàng)），除行政系統(tǒng)的公職人員外，增加“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”、“國(guó)有企業(yè)管理人員”、“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”、“基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員”和其他依法履行公職的人員。

三省市試點(diǎn)工作數(shù)據(jù)更為直觀：改革后，北京市監(jiān)察對(duì)象達(dá)到99.7萬(wàn)人，較改革前增加78.7萬(wàn)人；山西省監(jiān)察對(duì)象達(dá)到131.5萬(wàn)人，較改革前增加53萬(wàn)人；浙江省監(jiān)察對(duì)象達(dá)到70.1萬(wàn)人，較改革前增加31.8萬(wàn)人。

“監(jiān)委實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的人員的全覆蓋，這是監(jiān)察體制改革的亮點(diǎn)之一?！崩钣乐艺J(rèn)為，過(guò)去監(jiān)察部（廳）在政府系統(tǒng)內(nèi)，《行政監(jiān)察法》的監(jiān)督屬于系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，改革后，監(jiān)委不再是一個(gè)政府的部門，實(shí)現(xiàn)“異體監(jiān)督”，便于覆蓋到所有形式的公權(quán)力人員，這是監(jiān)委最大的優(yōu)勢(shì)。

職 責(zé)

監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)、司法權(quán)。監(jiān)察法草案規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)“依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”，有監(jiān)督、調(diào)查和處置三大職責(zé)。

根據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部官網(wǎng)的說(shuō)法，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能等同于司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施。反腐敗針對(duì)的職務(wù)犯罪區(qū)別于一般的刑事犯罪。如果公職人員涉嫌職務(wù)犯罪，待監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其相關(guān)問(wèn)題調(diào)查清楚后，按照有關(guān)規(guī)定，移送監(jiān)察機(jī)關(guān)審查起訴，交由法院進(jìn)行審判。

而處置有四種方式：對(duì)違法的公職人員作出政務(wù)處分決定；對(duì)在行使職權(quán)中存在的問(wèn)題提出監(jiān)察建議；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

第四種方式表明，監(jiān)察權(quán)的行使，可能延伸至司法范圍內(nèi)。在過(guò)去，紀(jì)委監(jiān)察部門的證據(jù)材料不能直接作為司法證據(jù)上法庭，檢察院必須將紀(jì)委監(jiān)察部門的材料轉(zhuǎn)換一次，即再審問(wèn)一遍被調(diào)查人，重新取證。“現(xiàn)在試點(diǎn)單位優(yōu)化了程序，監(jiān)委和檢察院本來(lái)分開(kāi)的軌道進(jìn)行并軌，材料可直接作為司法證據(jù)移送?！崩钣乐医榻B，監(jiān)委取證與司法銜接起來(lái)有利于提高辦案效率。

在三地試點(diǎn)工作中，監(jiān)委等部門對(duì)監(jiān)督對(duì)象既涉嫌違紀(jì)又涉嫌違法的案件，執(zhí)紀(jì)審查和執(zhí)法調(diào)查同時(shí)啟動(dòng)、同步進(jìn)行，嚴(yán)把事實(shí)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)，提高證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，使證據(jù)直接運(yùn)用于司法審判。

試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)吸收進(jìn)草案中，草案規(guī)定：對(duì)公職人員涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的，制作起訴意見(jiàn)書(shū)，連同被調(diào)查人、案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)被移交人員采取強(qiáng)制措施。

對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對(duì)于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒(méi)有犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見(jiàn)并報(bào)經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以要求復(fù)議。

三省市的試點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示：今年1至8月，三?。ㄊ校z察機(jī)關(guān)共受理監(jiān)委移送案件219件281人，僅2件3人退回監(jiān)委補(bǔ)充調(diào)查達(dá)到審查起訴標(biāo)準(zhǔn)后再次移送。檢察院審查批捕和審查起訴的時(shí)間都大幅度降低。

留 置

監(jiān)委人員在履行三大職責(zé)時(shí)，草案規(guī)定有12項(xiàng)措施。其中，留置作為取代“兩規(guī)”的措施，最受外界關(guān)注。

草案對(duì)留置權(quán)使用的前提做出規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查”，此外還需有四種情形之一：涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的。

“兩規(guī)”在目前實(shí)施的法律上是沒(méi)有的，主要依據(jù)的是黨內(nèi)法規(guī)，但“從我們現(xiàn)實(shí)的案件調(diào)查情況來(lái)看，‘兩規(guī)是非常有效的調(diào)查手段，可以對(duì)貪官形成強(qiáng)大的心理威懾力”，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水告訴《南風(fēng)窗》記者，留置具有更強(qiáng)的震懾力的同時(shí)，主要進(jìn)步在于有法有依了，最重要的是留置期限能夠折抵刑期，“留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”，保護(hù)了被調(diào)查人的權(quán)益。

清華大學(xué)法學(xué)院教授張建偉則認(rèn)為，留置取代“兩規(guī)”進(jìn)步明顯，但“從試點(diǎn)工作來(lái)看，留置期間是不允許律師介入的，而留置最長(zhǎng)可達(dá)6個(gè)月時(shí)間”，他表示，留置強(qiáng)制性限制人身自由，有司法強(qiáng)制措施之實(shí)，從司法領(lǐng)域角度，留置對(duì)被調(diào)查人的救濟(jì)不夠，其個(gè)人權(quán)益可能受到傷害，建議對(duì)此做出相應(yīng)的補(bǔ)充修改。

三省市的試點(diǎn)重點(diǎn)探索了留置措施。北京、山西、浙江對(duì)留置的審批權(quán)限、工作流程和方式方法，乃至于對(duì)調(diào)查過(guò)程的安全、醫(yī)療保障等都作出明確規(guī)定，增強(qiáng)了留置措施的規(guī)范性和可操作性。比如，浙江省監(jiān)委主任劉建超就介紹說(shuō)，在留置場(chǎng)所上，實(shí)行“兩條腿”走路，將省、市紀(jì)委原“兩規(guī)點(diǎn)”和公安機(jī)關(guān)看守所辟出的留置專區(qū)均作為留置場(chǎng)所；在監(jiān)管上，采取監(jiān)察機(jī)關(guān)決定留置，公安機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)管理和留置安全的模式，做到相互制約。

從三省市的試點(diǎn)的實(shí)際工作來(lái)看，對(duì)留置措施的使用十分謹(jǐn)慎：今年1至8月，三?。ㄊ校┕擦糁?83人，其中北京市留置43人、山西省留置42人、浙江省留置98人。

同時(shí)，留置作為監(jiān)委辦案的一種微觀措施，在三省市中都交由同級(jí)黨委書(shū)記簽字審批。李永忠認(rèn)為，目前關(guān)于留置還需要更詳細(xì)的規(guī)定，留置在什么地方，如何留置，程序怎么定等等，既不可因噎廢食，也不能過(guò)于審慎，反而降低了辦案效率。