●史 衛(wèi)

重塑政府購買服務(wù)第三方評價(jià)的微觀基礎(chǔ)探析

●史 衛(wèi)

政府購買服務(wù)是提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的重要方式，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的重要內(nèi)容。目前，政府購買服務(wù)作為一種理念已經(jīng)深入人心，其基本框架也已從中央到地方建構(gòu)起來，對推進(jìn)公共服務(wù)的多元供給、提升供給質(zhì)量和效率發(fā)揮了積極作用，有力推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。但第三方評價(jià)還是政府購買服務(wù)運(yùn)行中的短板，直接牽制了政府購買服務(wù)功效的充分發(fā)揮。主要是由于我國第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)目前獨(dú)立性、專業(yè)性還不夠，在評價(jià)模式上也不夠科學(xué)。這首先需要政府轉(zhuǎn)變思維方式進(jìn)一步向社會(huì)分權(quán)，協(xié)調(diào)好政府、社會(huì)和市場的關(guān)系，通過事業(yè)單位改革強(qiáng)化第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性，在績效評價(jià)體系的建構(gòu)上以“目標(biāo)—結(jié)果模式”取代“投入—產(chǎn)出模式”。

政府購買服務(wù) 第三方評價(jià) 社會(huì)

一、國家治理體系現(xiàn)代化視角下的政府購買服務(wù)

政府購買公共服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用①。政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展完善的客觀需要，也是全面深化市場化改革的重要任務(wù)。特別是我國進(jìn)入中國特色社會(huì)主義的新時(shí)代后，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。推進(jìn)公共服務(wù)市場化、社會(huì)化是滿足人民日益增長的美好生活的需要和當(dāng)前不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重要抓手和主要途徑。我國已達(dá)到中等收入國家水平，廣大人民群眾對公共服務(wù)需求的廣度和深度都有了很大提升，相應(yīng)要求政府提高治理能力，完善治理體系，提高公共服務(wù)的供給水平。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政實(shí)力的大幅度提升，為公共服務(wù)的提供奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是傳統(tǒng)的政府一元直接提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率已經(jīng)不能滿足人民日益增長的美好生活的需要，必須激活社會(huì)的力量，鼓勵(lì)社會(huì)組織承辦，引入社會(huì)組織進(jìn)行評價(jià)，這樣既可增加公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，也可更好提升公共服務(wù)產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率，還可以減少政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行和養(yǎng)人的成本，提高資源配置效率。

政府購買服務(wù)，也就意味著公共服務(wù)供給“管、辦、評”三部分的分離，建立政府與社會(huì)組織在市場經(jīng)濟(jì)體制下相互協(xié)作、相互制衡的公共服務(wù)供給機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)政府在公共服務(wù)供給上的管理責(zé)任，而將生產(chǎn)與評價(jià)讓渡給社會(huì)和市場，凡是社會(huì)和市場能解決的公共服務(wù)，政府都將逐漸退出。

政府購買服務(wù)不僅是我國新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。黨的十八屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，需要激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！秉h的十九大進(jìn)一步提出要完善公共服務(wù)體系，要求打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。要求建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這也就是要求政府從管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，從一元治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社?huì)與市場多元治理模式，這也必然帶來公共服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變。另一方面，公共服務(wù)供給直接關(guān)聯(lián)著政府、社會(huì)、市場和廣大公眾方方面面。要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，必須處理好政府與社會(huì)、市場的關(guān)系，充分激活社會(huì)和市場的功能，引入社會(huì)第三方評價(jià)，使政府和市場能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此難以相互替代的功能。特別是政府通過向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，能更好培育和鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公共事務(wù)，形成政府、社會(huì)和市場多元共治的治理體系，有力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

國家治理模式轉(zhuǎn)型視角下的政府購買服務(wù)也就是公共服務(wù)供給由 “政府 （提供者）—公眾（消費(fèi)者）”兩個(gè)主體，演變?yōu)檎ㄌ峁┱撸?、社?huì)組織（生產(chǎn)者）、社會(huì)組織（第三方評價(jià)者）和公眾（消費(fèi)者）四個(gè)主體。由原來政府“管、辦、評”合一分解為政府與生產(chǎn)者、評價(jià)者三個(gè)主體。首先是政府改直接提供為購買，由公共服務(wù)唯一的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者，把屬于政府職能、應(yīng)該由政府提供的一部分公共服務(wù)和對公共服務(wù)的評價(jià)都交給社會(huì)力量承接。

圖1 政府購買服務(wù)模式運(yùn)行圖

二、政府購買服務(wù)第三方評價(jià)的現(xiàn)實(shí)困境

從國家治理和效率角度看，第三方評價(jià)處在關(guān)鍵位置。就利用市場機(jī)制和社會(huì)力量而言，PPP、政府采購和政府購買服務(wù)都屬于政府與社會(huì)資本合作。但PPP側(cè)重于周期較長的工程建設(shè)投資項(xiàng)目，是政府與社會(huì)資本共同出資、合作共贏、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；政府購買服務(wù)則是側(cè)重于基本公共服務(wù)，首先采購內(nèi)容是必須由政府提供的基本公共服務(wù)產(chǎn)品，其次是由政府付費(fèi)提供，就是政府有預(yù)算安排為服務(wù)付費(fèi)。在績效評價(jià)上，政府采購注重的是財(cái)政性資金使用的規(guī)范和節(jié)約；而政府購買服務(wù)注重于公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率，要求購買方式要比直接提供的質(zhì)量和效率更高，其推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的作用更為突出。那么對公共服務(wù)質(zhì)量和效率的評價(jià)就更為關(guān)鍵，第三方績效評價(jià)克服政府內(nèi)部評價(jià)角色重疊矛盾,通過相對公正獨(dú)立的第三方社會(huì)組織，得到相對客觀的評價(jià)結(jié)果，從而真正突破官本位、權(quán)力本位的管理模式，直接推動(dòng)政府行政模式和治理理念的轉(zhuǎn)變，改變政府在公共服務(wù)供給上的“缺位、錯(cuò)位、越位”現(xiàn)象，通過公共服務(wù)評價(jià)過程的溝通和反饋，促使政府職能的轉(zhuǎn)變。但是就目前而言，很多第三方評價(jià)徒具形式，看似非常規(guī)范的程序、繁復(fù)的指標(biāo)體系和分析模型，既無力制止政府在政府購買服務(wù)內(nèi)容上 “拍腦袋”式的決策，又無力改善公共服務(wù)質(zhì)量和效率，很少有項(xiàng)目因?yàn)榈谌皆u價(jià)供給質(zhì)量和效率不佳而被追責(zé)，也沒有一個(gè)財(cái)政資金浪費(fèi)案例是因?yàn)榈谌皆u價(jià)而發(fā)現(xiàn)，評價(jià)的結(jié)果往往是皆大歡喜。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，盡管政府購買服務(wù)第三方評價(jià)取得了一定的進(jìn)展，但是在現(xiàn)實(shí)中還是充滿尷尬和無奈。

其現(xiàn)實(shí)困境：一是中國目前還缺乏真正的“社會(huì)”組織。很多作為事業(yè)單位的社會(huì)組織，社會(huì)化特征模糊，市場化特征也不鮮明，卻帶有較強(qiáng)的行政色彩，市場化程度較低，“政府屬性”大于“社會(huì)屬性”，很難承擔(dān)起第三方評價(jià)所需要的獨(dú)立性。各種社會(huì)組織的管理體制，雖然從國家層面已經(jīng)確立了去行政化的原則，要求推動(dòng)事業(yè)單位改革，但長期的行政化管理思維很難扭轉(zhuǎn)。特別是長期形成的獨(dú)特的單位文化。這種建構(gòu)在行政模式上的事業(yè)單位文化，不僅將各種行政規(guī)章制度約束套用在評審人員身上，而且行政的等級(jí)文化也自然侵蝕著評審人員和評價(jià)活動(dòng)，繁文縟節(jié)式的管理模式和低調(diào)的行為規(guī)范也嚴(yán)重抑制了第三方評價(jià)者獨(dú)立性的發(fā)揮。即使民辦的社會(huì)組織，也往往因?yàn)槭芄陀谖蟹?，收取委托方的評價(jià)費(fèi)，很難不受制于委托方，獨(dú)立性在一定程度上受到委托方的牽制，也就難以得出獨(dú)立客觀的評價(jià)結(jié)論。此外，第三方機(jī)構(gòu)也存在本身專業(yè)性不強(qiáng)的問題。公共服務(wù)評價(jià)從評價(jià)理念、相關(guān)理論、評價(jià)工具、分析方法都具有很強(qiáng)的專業(yè)性，而我國目前選聘的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)多為會(huì)計(jì)師事務(wù)所、教育機(jī)構(gòu)和政府管理部門下設(shè)的研究機(jī)構(gòu)，專業(yè)化機(jī)構(gòu)發(fā)育不足、功能不強(qiáng)。

二是中國是人情社會(huì)，委托方、受評方一團(tuán)和氣。大多數(shù)評價(jià)在委托方主導(dǎo)下，由被評價(jià)方一路陪同考察，提供自評文件、各種數(shù)據(jù)材料及滿意度調(diào)查資料，真實(shí)性和客觀性難以得到保證。第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)很難獨(dú)立發(fā)揮作用，了解到真實(shí)狀況。

三是現(xiàn)有的從西方照搬的評價(jià)模式過多依賴于一定的指標(biāo)體系，又以“投入—產(chǎn)出模式”進(jìn)行分析。由于很多指標(biāo)設(shè)計(jì)是委托方根據(jù)自己日常管理需求提出的，缺乏前瞻性、整體性、系統(tǒng)性，局限于一些局部，第三方的專業(yè)技術(shù)水平無法得到發(fā)揮，而在指標(biāo)選擇上又先天受制于數(shù)據(jù)的可比性和可得性，很難真正反映出相關(guān)公共服務(wù)產(chǎn)品的服務(wù)效果。再加上有了相應(yīng)的指標(biāo)，公共服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)組織就有了為了指標(biāo)而進(jìn)行“達(dá)標(biāo)”的操作，一般滿意度作為一個(gè)指標(biāo)也是限定在一定區(qū)間內(nèi)即為達(dá)標(biāo)，這就造成第三方評價(jià)的分?jǐn)?shù)往往接近于滿分的尷尬。同時(shí)，評價(jià)有時(shí)過度局限于財(cái)政資金使用的合規(guī)性上，對公共服務(wù)的功能和作用沒有厘清，由認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)在評價(jià)實(shí)施路徑上出現(xiàn)誤區(qū)，使得績效評價(jià)局限于指標(biāo)的設(shè)計(jì)和評價(jià)，往往是“為評價(jià)而評價(jià)，有評價(jià)無績效”。

公共服務(wù)評價(jià)由于其具有很大特殊性，如類型多樣、時(shí)間較短、回溯困難、不易定量等，給績效評價(jià)的理論和實(shí)踐都帶來很大挑戰(zhàn)。即使在西方國家，有著較長時(shí)間的探索，但仍存在很多困境，而我國轉(zhuǎn)型時(shí)期遇到的困境就更大。

三、重塑第三方評價(jià)的微觀基礎(chǔ)

我國改革有著明顯的漸進(jìn)性特點(diǎn)，一般都是從試點(diǎn)開始，力求先建立起一個(gè)框架，再從原有體制里逐步突破，不斷完善。政府購買服務(wù)也是如此。隨著1992年黨的十四大明確我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，政府購買服務(wù)、授權(quán)、特許、使用者付費(fèi)、合同外包等公共服務(wù)的社會(huì)化、市場化改革就漸次展開。1995年，上海浦東新區(qū)開始進(jìn)行政府購買服務(wù)試點(diǎn)，并逐步向多個(gè)城市多個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)展，雖然受到傳統(tǒng)理念、體制和機(jī)制的束縛，但政府購買服務(wù)作為一種理念已經(jīng)深入人心，其基本框架也已從中央到地方建構(gòu)起來了。然而，要真正由“虛”的理念和框架到制度和結(jié)果的“實(shí)”，真正適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和符合現(xiàn)代財(cái)政制度要求，還需要經(jīng)過更多努力才行。但政府購買服務(wù)對推進(jìn)公共服務(wù)的多元供給、提升供給質(zhì)量和效率方面已經(jīng)發(fā)揮了積極作用，讓更多人民從中享受到了實(shí)惠，也對政府職能轉(zhuǎn)變起到了積極作用。目前，第三方評價(jià)還是政府購買服務(wù)運(yùn)行中的短板，直接牽制了政府購買服務(wù)功效的充分發(fā)揮。但是同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，我國政府購買服務(wù)和第三方評價(jià)，并非是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中自發(fā)形成的，而是直接從政府職能中分解出來的，必須在實(shí)踐中去逐步完善。

第一，政府思維方式要改變。公共服務(wù)的非競爭性和非排他性決定了政府在公共服務(wù)供給中居于主導(dǎo)地位，決定了公共服務(wù)供給是政府的核心職能之一。但政府在公共服務(wù)供給上必須協(xié)調(diào)好政府、社會(huì)與市場三者關(guān)系，加大社會(huì)改革。更重要的是應(yīng)向社會(huì)組織分權(quán)，在公共服務(wù)供給上從政府單方發(fā)力轉(zhuǎn)向政府、社會(huì)和市場三方協(xié)作發(fā)力。充分利用市場機(jī)制、社會(huì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)活力，破解第三方評價(jià)的瓶頸，是創(chuàng)新社會(huì)治理的關(guān)鍵。

政府要退進(jìn)并重，全面清理現(xiàn)行政策，先退后進(jìn)，以進(jìn)促退。長期以來，官本位思想已經(jīng)嚴(yán)重滲透到我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域，“不退則不立”，如果各級(jí)政府不主動(dòng)退出，職能轉(zhuǎn)換不可能實(shí)現(xiàn)。能市場供給的堅(jiān)決讓位市場，由政府購買服務(wù)，將政府監(jiān)督和第三方評價(jià)分離。首先，政府要在明確政府職能、厘清與市場邊界的基礎(chǔ)上制定購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府應(yīng)實(shí)施購買的服務(wù)內(nèi)容。其次，要加強(qiáng)政府購買服務(wù)的預(yù)算管理，制定購買計(jì)劃，根據(jù)服務(wù)市場供需狀況和服務(wù)成本等因素，科學(xué)測算支出，編制年度預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃。三是根據(jù)相關(guān)法律和合同依法監(jiān)督管理。在管理過程中，要區(qū)別政府監(jiān)督與第三方評價(jià)的職責(zé)，進(jìn)一步完善政府監(jiān)督機(jī)制，通過人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等職能部門對政府購買服務(wù)實(shí)行全方位的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、追究責(zé)任、采取補(bǔ)救措施降低風(fēng)險(xiǎn)。人大側(cè)重于政府相關(guān)預(yù)算的制定和執(zhí)行，審計(jì)側(cè)重于資金使用的合規(guī)性，監(jiān)察機(jī)關(guān)側(cè)重于相關(guān)部門的履職情況，民政、工商管理依相應(yīng)職責(zé)對相關(guān)過程進(jìn)行監(jiān)管。另一方面，政府要保證作為獨(dú)立法人的第三方機(jī)構(gòu)對公共服務(wù)項(xiàng)目的全過程進(jìn)行評價(jià)的獨(dú)立性和專業(yè)性的發(fā)揮，并進(jìn)行及時(shí)反饋。

政府要通過政府購買服務(wù)逐步培育社會(huì)組織發(fā)展。社會(huì)組織培育發(fā)展非常重要，社會(huì)組織作為現(xiàn)代社會(huì)治理的重要力量，是承接政府購買服務(wù)的重要主體，不僅是政府購買公共服務(wù)的生產(chǎn)者，也是政府購買服務(wù)的評價(jià)者。但是由于長期在政府一元體制下運(yùn)行，目前發(fā)展滯后，急需培育發(fā)展。政府購買服務(wù)不僅是社會(huì)組織服務(wù)的對象，也是政府培養(yǎng)社會(huì)組織發(fā)展的重要抓手，政府可以通過購買服務(wù)的方式，從多方面推動(dòng)社會(huì)組織的社會(huì)化進(jìn)程。在培育事業(yè)單位社會(huì)性的同時(shí)，也要結(jié)合國家事業(yè)單位分類改革方案，行政類事業(yè)單位本身就是購買主體，公益Ⅰ類事業(yè)單位既不是購買主體也能不作為購買服務(wù)的承接主體，政府購買服務(wù)的承接主體主要是公益Ⅱ類事業(yè)單位，這也是政府購買服務(wù)主要的培育對象。

第二，要強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性。這不僅需要從法律層面明確建立獨(dú)立法人第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)的制度規(guī)范，將第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的遴選、第三方評價(jià)的過程及相應(yīng)的法律責(zé)任納入法治化軌道；而且應(yīng)以事業(yè)單位改革為抓手，加快事業(yè)單位改革，獨(dú)立性是專業(yè)性的基礎(chǔ)，強(qiáng)化獨(dú)立性必須加快事業(yè)單位的社會(huì)化改革。特別是要以“去行政化”改革為切入點(diǎn)重塑作為第三方機(jī)構(gòu)主要來源的事業(yè)單位的微觀基礎(chǔ)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。”其本質(zhì)就是要改變科研機(jī)構(gòu)高度行政化的管理模式，強(qiáng)化這些事業(yè)單位的社會(huì)性和學(xué)術(shù)性。通過重構(gòu)專業(yè)組織，進(jìn)而推動(dòng)第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的專業(yè)自主性和獨(dú)立性。

由于長期的“行政化”侵蝕，重塑作為第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的社會(huì)組織的微觀基礎(chǔ)的同時(shí)，也要注意營造公正、專業(yè)的文化氛圍，以職業(yè)倫理、職業(yè)道德約束評價(jià)專家的行為，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)。職業(yè)責(zé)任意識(shí)的推行不應(yīng)是口號(hào)，要落實(shí)到日常的行為上，要有監(jiān)督和懲戒。要強(qiáng)化評審專家的責(zé)任，改變“老好人”現(xiàn)象。評審結(jié)果向社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域公布，以外部監(jiān)督倒逼評審的科學(xué)性。此外，還要強(qiáng)化誠信體系建設(shè)，將沒有認(rèn)真履職的評審專家和機(jī)構(gòu)列入“黑名單”，對嚴(yán)重的追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

第三，要強(qiáng)化政府購買服務(wù)評價(jià)的科學(xué)性。要在國家治理的視域下深入認(rèn)識(shí)公共服務(wù)的評價(jià)功能，以“目標(biāo)—結(jié)果模式”取代“投入—產(chǎn)出模式”，重塑績效評價(jià)體系。公共服務(wù)并不是單一的服務(wù)方式、質(zhì)量、效率、資金使用進(jìn)度等技術(shù)層面的問題，而是涉及政府為誰服務(wù)、服務(wù)的均等公平如何等價(jià)值層面的問題。對于公共服務(wù)，重要的是結(jié)果，關(guān)鍵在于是否提供了好的服務(wù)。在量化政府購買公共服務(wù)的評價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建評估體系時(shí)，必須注重強(qiáng)調(diào)評價(jià)的前瞻性、穩(wěn)定性、整體性和系統(tǒng)性。既要與委托方與被評價(jià)方充分溝通，也要廣泛征求項(xiàng)目服務(wù)對象的意見?！?/p>

（作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院）

注釋：

①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96 號(hào)）。

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