黃愛朋

新常態(tài)下新城發(fā)展的思考與探索

黃愛朋

中國經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)30多年的高速增長，進(jìn)入了一個(gè)速度、結(jié)構(gòu)、動(dòng)力全面轉(zhuǎn)換的發(fā)展新常態(tài)。在一路一帶、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、深化改革、擴(kuò)大開放、依法治國等重大利好的導(dǎo)引下，面臨實(shí)體經(jīng)濟(jì)低速和金融風(fēng)險(xiǎn)、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、樓市風(fēng)險(xiǎn)等各類顯性化風(fēng)險(xiǎn)的多重挑戰(zhàn)。新城新區(qū)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型也是勢在必行，以正確姿態(tài)跨越這個(gè)發(fā)展十字路口的新城，方能在新一輪的發(fā)展中贏得先機(jī)。然而在傳統(tǒng)造城模式的驅(qū)動(dòng)下，不少新城的發(fā)展陷入困局、走入迷局。本文結(jié)合多年參與新城規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，提出些許建議，期待能成為新城發(fā)展再出發(fā)的基點(diǎn)。

一、研究范圍的界定

為使研究更具有針對(duì)性，本文研究的范圍主要是針對(duì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化中后期地區(qū)建設(shè)的，以資本密集型、技術(shù)密集型、智力密集型等新型經(jīng)濟(jì)為主要產(chǎn)業(yè)形態(tài)的，致力于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，引導(dǎo)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新城。如廣東的深圳前海、珠海橫琴、南沙新區(qū)、廣州知識(shí)城等。

二、新城發(fā)展的困局

1.急于求成見效慢。在我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，地方政府偏重于城市空間擴(kuò)張和土地開發(fā)，熱衷于速成的造城運(yùn)動(dòng)。然而轉(zhuǎn)入發(fā)展新常態(tài)后，突然發(fā)現(xiàn)原來的高速期待遭遇了低速回報(bào)。

2.產(chǎn)城失調(diào)挑戰(zhàn)多。如今搞新城建設(shè)，面臨的是有城無業(yè)、無城無業(yè)的新情況。各地的空城、鬼城、睡城應(yīng)運(yùn)而生，相應(yīng)的各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境問題也接踵而至。

3.入不敷出盈利難。傳統(tǒng)開發(fā)的收益主要來自于土地出讓金和快速投產(chǎn)企業(yè)上繳的稅收，前提是土地開發(fā)的成本較低（500～1000元/m2）和大量的企業(yè)快速落地投產(chǎn)。如今土地開發(fā)成本接近倍增，而招商形式嚴(yán)峻，土地出讓價(jià)格難以達(dá)到預(yù)期。

4.同質(zhì)競爭壓力大。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的調(diào)查顯示，在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)提出要建設(shè)新城新區(qū)，平均每個(gè)地級(jí)市計(jì)劃建設(shè)1.5個(gè)，大多新城發(fā)展定位雷同，招商重點(diǎn)也多集中在先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等。

三、形成困局的原因

1.復(fù)雜多變的國際經(jīng)濟(jì)形勢影響招商引資。歐美發(fā)達(dá)國家地區(qū)由于遭遇金融危機(jī)的持續(xù)打擊，意識(shí)到押寶在金融服務(wù)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，開始引導(dǎo)高端制造業(yè)的回歸。與此同時(shí)，由于成本優(yōu)勢不再，低端制造業(yè)逐步向東南亞落后國家轉(zhuǎn)移。高低端均面臨的挑戰(zhàn)，從一定程度上加大了新城發(fā)展招商引資的難度。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型期的陣痛。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)邁入工業(yè)化中后期階段，由投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。由于當(dāng)前科技創(chuàng)新能力不足，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用數(shù)量有限，導(dǎo)致創(chuàng)新型的成長企業(yè)難以成規(guī)模發(fā)展，有限的高科技企業(yè)難以滿足大量的新城發(fā)展需求。

3.新的投融資體制的考驗(yàn)。2015年實(shí)施的《新預(yù)算法》和近期國務(wù)院、財(cái)政部頒發(fā)的要求地方政府規(guī)范投融資及控制債務(wù)的相關(guān)文件，導(dǎo)致地方政府傳統(tǒng)以舉債為主導(dǎo)的融資模式難以為繼，多地政府財(cái)政捉襟見肘。

4.嚴(yán)格土地管理的倒逼。面對(duì)多年粗放發(fā)展的弊端，近年來國土部門一方面收緊了國土規(guī)模，并嚴(yán)控國土指標(biāo)供給，另一方面加大了監(jiān)管、稽查、審計(jì)力度，要求規(guī)范土地管理及出讓等工作。

5.征地拆遷難度加大的制約。在要求提高征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民分享城市化成果，禁止強(qiáng)拆等法規(guī)政策的控制下，傳統(tǒng)征拆模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、對(duì)策

1.轉(zhuǎn)變開發(fā)策略

汪洋副總理指出，開發(fā)區(qū)未來發(fā)展要實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變：（1）由追求速度向追求質(zhì)量的轉(zhuǎn)變；（2）由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變；（3）由同質(zhì)競爭向變異化發(fā)展轉(zhuǎn)變；（4）由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變。四個(gè)轉(zhuǎn)變也為新城的發(fā)展指明了方向。必須跳出傳統(tǒng)開發(fā)的商業(yè)模式，圍繞引進(jìn)人才、提供服務(wù)、營造環(huán)境進(jìn)行長期探索。

2.提升開發(fā)效益

雖然現(xiàn)在在逐步淡化崇尚GDP的觀念，但是經(jīng)濟(jì)效益仍是體現(xiàn)新城發(fā)展績效的重要指標(biāo)，沒有盈利模式的發(fā)展是不可持續(xù)的。提升經(jīng)濟(jì)效益可以分三步走：

（1）控制開發(fā)成本。過去一些園區(qū)開發(fā)的成本大約在500～1000元/ m2，如今初步統(tǒng)計(jì)部分新城的開發(fā)成本已經(jīng)接近2000元/ m2。財(cái)政投資主要集中在征地拆遷安置、市政設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)三個(gè)方面，對(duì)成本構(gòu)成細(xì)分可發(fā)現(xiàn)，征地拆遷安置成本約10億/ km2，鑒于近三分之一的成本是用于拆遷安置，在開發(fā)中盡可能避免大拆大建。除減少拆遷外，另一個(gè)措施是開發(fā)過程中盡可能采用低沖擊開發(fā)模式，采用原狀交地建設(shè)，合理規(guī)劃標(biāo)高和設(shè)置地下空間，降低土方挖填的成本。

（2）在控制降低開發(fā)成本的基礎(chǔ)上，要充分運(yùn)用經(jīng)營城市的理念，合理調(diào)控開發(fā)節(jié)奏，充分發(fā)揮土地價(jià)值。要統(tǒng)籌調(diào)控產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地的供地節(jié)奏和開發(fā)時(shí)序，廣州科學(xué)城的開發(fā)提供了可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)城是在以企業(yè)籌建為主調(diào)開發(fā)近7年，積累了一定產(chǎn)業(yè)和人氣后，才逐步推出商業(yè)和住宅地塊出讓和開發(fā)。

（3）引進(jìn)合作伙伴，推行政府和社會(huì)資本合作的PPP模式，由政府直接支持具體項(xiàng)目改為設(shè)立投資基金。公私合作的投融資體制不僅緩解政府的財(cái)政壓力，還利于利用民間資本，激發(fā)市場活力，引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)機(jī)構(gòu)參與新城建設(shè)。

3.聚焦開發(fā)重點(diǎn)

相關(guān)研究表明，智力資源是高科技活動(dòng)發(fā)展壯大的關(guān)鍵，創(chuàng)新的科技信息是高科技產(chǎn)業(yè)的基本原料。成功的新城或園區(qū)都有雄厚的智力資源作為支撐。作為新城發(fā)展來講，可以通過引進(jìn)跨國公司的技術(shù)研究機(jī)構(gòu)；引進(jìn)和培育重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心、博士后工作站、公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)；設(shè)立大學(xué)研究園區(qū)或組建研究型高校等途徑，從易到難逐步培育支撐新城發(fā)展的智力平臺(tái)。

培育智力資源的同時(shí)，要為智力成果的產(chǎn)業(yè)化打造平臺(tái)和提供服務(wù)。應(yīng)該秉承產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、園區(qū)城市化、城市特色化的理念，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化開發(fā)，引導(dǎo)專業(yè)化的社會(huì)機(jī)構(gòu)、金融資本、產(chǎn)業(yè)資本，通過股份合作、購買服務(wù)、特許經(jīng)營等方式主導(dǎo)或參與各專業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)。從原來單一的政府主導(dǎo)土地出讓轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌土地、功能、產(chǎn)業(yè)和價(jià)值結(jié)合的方式，理順規(guī)劃、建設(shè)、招商、運(yùn)營、金融服務(wù)、管理服務(wù)相關(guān)環(huán)節(jié)的關(guān)系。

如果說服務(wù)平臺(tái)側(cè)重于軟環(huán)境的打造，那么高品質(zhì)的生活環(huán)境則要求同步打造硬環(huán)境，要軟硬一起抓。高科技企業(yè)選址的首要因素是獲取高素質(zhì)人才，而非成本因素。高科技人才青睞于選擇高品質(zhì)的生產(chǎn)生活場所。新城的開發(fā)建設(shè)必須為相關(guān)企業(yè)和人群特色定制。

五、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，新城新區(qū)肩負(fù)著引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、引領(lǐng)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集聚高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)體制改革創(chuàng)新的重要使命，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主要抓手，是代表城市參與未來國內(nèi)國際競爭的重要平臺(tái)。新城發(fā)展任重道遠(yuǎn)，要尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，跳出固存的模式和套路，以足夠的耐心和智慧統(tǒng)籌謀劃新城發(fā)展的節(jié)奏和步調(diào)，為新城發(fā)展探索一條通往成功的康莊大道，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

（作者單位： 中新廣州知識(shí)城財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目管理中心）