文｜傅國華 李春

分層施策 精準扶貧

文｜傅國華 李春

農(nóng)村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困，是實現(xiàn)“第一個百年目標——全面建成小康社會”的底線任務；海南確保在2020年前完全脫貧，是發(fā)展的一項硬任務。截至2016年底，全國累計脫貧5564萬人，貧困發(fā)生率降至4.5%；海南實現(xiàn)脫貧19.04萬人，約占全省貧困總?cè)丝诘?2%，100個貧困村脫貧出列，脫貧成績顯著。今后幾年，脫貧攻堅進入深水區(qū)，成敗的關(guān)鍵在于精準扶貧。

貧困的差異與精準扶貧

貧困問題在不同維度、不同層級呈現(xiàn)出差異性。一是貧困程度的差異，有的接近貧困線，有的遠離貧困線等；二是貧困地域范圍的差異，有的地區(qū)長期貧困人口較多，解決難度大，有的地區(qū)貧困人口較少，但貧困程度較深；三是貧困原因的差異，有的是因為交通不暢、遠離市場，有的是缺乏水源、不利生產(chǎn)，有的是缺乏資金、技術(shù)，有的是脫貧意愿不強、缺乏勞動能力等；四是扶貧措施的差異，每戶貧困家庭實際情況、稟賦條件等都存在差異，不能采取“一刀切”扶貧對策，而且扶貧產(chǎn)業(yè)應與當?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)形成合力協(xié)同發(fā)展，不能隔離或?qū)α⒌取?/p>

不同層次的貧困是貧困戶長期經(jīng)濟發(fā)展緩慢的結(jié)果體現(xiàn)，扶貧要對各不同層次的貧困戶實施層次適配的精準扶貧。而精準的關(guān)鍵是鑒別扶貧對象要精準、措施到戶要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、因村派人要精準和脫貧成效要精準。

貧困戶數(shù)據(jù)庫創(chuàng)建與貧困分層次

政府扶貧部門在上級數(shù)據(jù)信息處理系統(tǒng)的基礎上，應結(jié)合當?shù)貙嶋H，各自建立并完善、更新貧困戶數(shù)據(jù)庫，掌握貧困戶基本信息（包括家庭成員、性別、民族、年齡等）、家庭年人均純收入、文化教育程度、工作技能與技術(shù)能力、基本生產(chǎn)生活條件等各項信息指標。在數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計基礎上從不同維度對不同地區(qū)貧困農(nóng)戶分類分層，做到扶貧對象精準。

從地區(qū)層面考量，建議將扶貧地區(qū)按交通扶貧、水利扶貧、搬遷扶貧、健康扶貧、市場扶貧、勞務扶貧等進行分門別類。這樣可以將無法單個突破的區(qū)域性、整體性問題歸總，交由上級部門統(tǒng)籌安排，聯(lián)合制定解決方案，集中突破。目前對于貧困戶層次劃分只有較為籠統(tǒng)的一般貧困、比較貧困、特別貧困的做法，建議按照具體收入標準細化層次，根據(jù)國內(nèi)物價、經(jīng)濟發(fā)展水平與實際扶貧工作進展不斷動態(tài)調(diào)整貧困戶層次。

從貧困戶的脫貧能力與意愿角度出發(fā)，建議將貧困戶劃分三個層次，且分層施策。由于各地貧困線標準不一，本文仍以2015年公布的年人均純收入2800元作為貧困線標準分析。第一層次為有意愿和有能力脫貧、能配合政府施策的貧困戶，年收入在1800元-2800元之間；第二層次為脫貧意愿不強、政策理解不清，脫貧能力有限的貧困戶，年收入在800元-1800元之間；第三層次為基本喪失生產(chǎn)能力的貧困戶，年收入約在800元以下。分層施策的思路要從“人盯人、人幫人”，細化到“不同人，要有不同盯法、不同幫法”上，即落實到“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何扶”等關(guān)鍵問題與對策上。

分層施策與具體路徑設計

宏觀層面施策，應重點突出產(chǎn)業(yè)扶貧，即結(jié)合當?shù)靥厣珒?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈的方式提高整體效益。扶貧產(chǎn)業(yè)應立足于產(chǎn)業(yè)鏈上游，打造當?shù)剞r(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)基地，或加工企業(yè)的原料供應地，以滿足貧困戶擴大生產(chǎn)規(guī)模、拓寬收入來源、持續(xù)營收的需求。同時，產(chǎn)業(yè)鏈下游企業(yè)獲得了規(guī)?；脑仙a(chǎn)供應基地，且因政府部門統(tǒng)籌介入，降低了組織與管理成本。而政府部門則解決了扶貧產(chǎn)品市場銷售的問題，形成持續(xù)共贏、互惠互利的效果。

中觀層面施策，應結(jié)合習總書記提出的強化部門協(xié)同、強化東西協(xié)作、強化社會合力三個方面助力扶貧工作。對于交通、水利、土地等公共基礎設施方面的區(qū)域性扶貧問題，應強化各級部門的協(xié)同合作，在考慮各方資金、技術(shù)和管理的基礎上，制定一套切實可行的方案；對于教育扶貧，應聯(lián)合公立學校、民營教育機構(gòu)、公益教育基金會、慈善家等不同力量形成社會合力；對于健康扶貧，應團結(jié)公立醫(yī)院、民營醫(yī)院、紅十字會等，定期組織援助活動；對于市場扶貧、資金扶貧等，應吸收企業(yè)界力量，對接更高平臺。如白沙黎族自治縣與阿里巴巴集團合作打造“淘寶縣”，推行電商扶貧，網(wǎng)上銷售天然橡膠、綠茶等農(nóng)產(chǎn)品，促進當?shù)剞r(nóng)民持續(xù)增收。東部先進市縣應“一對一”對接幫扶中西部落后市縣，通過組織領(lǐng)導考察互訪、互派干部交流、舉辦培訓班等強化東西協(xié)作。

微觀層面施策，針對第一層次貧困戶，即有意愿和有能力脫貧、能配合政府施策的貧困戶，由政府部門直接幫扶，責任到人。幫扶關(guān)鍵在于聽取貧困戶脫貧的實際需要，努力做到“一戶一策”。避免“一刀切”扶貧，糾正簡單化扶貧做法，如發(fā)放種苗等。掌握其發(fā)展經(jīng)濟中缺少的主要投入要素，政府及社會各界提供其所需投入要素等生產(chǎn)資料，協(xié)助其發(fā)展生產(chǎn)，幫助解決產(chǎn)品銷路，促進其增收，實現(xiàn)脫貧目標，并保持其發(fā)展的持續(xù)性。

針對第二層次貧困戶，即脫貧意愿不強、政策理解不清，脫貧能力有限的貧困戶，建議政府幫扶責任人找到能有效影響這些貧困戶的關(guān)鍵人物，并與這些能影響貧困戶的關(guān)鍵群體研討制訂相應的扶貧對策。通過“政府責任人+影響人”對貧困戶進行思想扶貧，通過宣講引導等改變其生存發(fā)展理念，形成強烈的脫貧意識和內(nèi)在動力。如通過醫(yī)生體檢服務，提出生活方式改進方案，鼓勵其選擇少飲酒、勤勞動、促健康的良性生活方式；通過脫貧成功者，幫助其樹立脫貧信心等。最后在實際扶貧過程中，形成“政府幫扶責任人+影響人+貧困戶”三方全程扶貧的對接機制，實時監(jiān)控扶貧最終效果。這樣通過具備一定影響力的親人或族人教育、示范與監(jiān)督，可減少脫貧過程中的交易費用和矛盾摩擦，提高扶貧實際效果。

針對第三層次貧困戶，即基本喪失生產(chǎn)能力的貧困戶，建議成立幫扶小組，采取救助式扶貧措施，即兜底扶貧，直接資助或提供有固定報酬的就業(yè)機會等。同時，根據(jù)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的擁有量，建立“幫扶責任人+互助組+貧困戶”的幫扶機制，根據(jù)其土地資源量，提供生產(chǎn)資料與技術(shù)服務，協(xié)助其組織生產(chǎn)，幫助其銷售農(nóng)產(chǎn)品增加收益，體現(xiàn)國家關(guān)懷和社會關(guān)愛。

扶貧攻堅保障措施

強化領(lǐng)導責任。建立扶貧定期報告制度，準確掌握脫貧動態(tài)。加強幫扶責任人、中間人、貧困戶之間的定期交流，不斷總結(jié)和推廣成效明顯的扶貧思路與辦法。暢通反饋改進機制，有效改進扶貧工作不足之處，提高扶貧效率。如海南大學駐村“第一書記”每季度向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和派出單位匯報一次工作并爭取支持；每半年以書面形式向市（縣）委組織部、扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室匯報一次工作情況；年末撰寫年度工作總結(jié)，以書面形式向派出單位及市（縣）委組織部、市（縣）扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室匯報年度工作情況。

強化基層活力。加強貧困村“兩委”建設，選好配強村“兩委”班子，充實一線扶貧工作隊伍，發(fā)揮貧困村“第一書記”和駐村工作隊帶頭領(lǐng)導作用。培養(yǎng)農(nóng)村致富帶頭人，促進鄉(xiāng)村本土人才回流，給予鄉(xiāng)村人才隊伍舞臺空間，打造一支“不走的扶貧工作隊”。

加強扶貧考核監(jiān)督。選取精準的成效指標，對幫扶責任人實施嚴格的考核評估，定期開展督查巡查，加強扶貧資金管理使用，避免扶貧資金虧損或轉(zhuǎn)挪它用，做到扶真貧、真扶貧，嚴查弄虛作假、不嚴不實的現(xiàn)象，讓脫貧成效經(jīng)得起實踐和歷史檢驗，真正獲得群眾認可。

鞏固脫貧成果，防止返貧。扶貧工作是針對貧困戶發(fā)展經(jīng)濟的系統(tǒng)工程，是一項長期發(fā)展的任務，需要不斷鞏固和改進。建議將持續(xù)發(fā)展理念融入扶貧工作全過程中，要長期對貧困戶進行思想幫扶，將扶貧同扶志相結(jié)合，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心；定期組織技術(shù)培訓，提高貧困戶勞動技能，將扶貧同扶智相結(jié)合，讓其有持續(xù)增收的基礎；建立健全的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)體系，持續(xù)不斷增強農(nóng)產(chǎn)品供給能力；完善農(nóng)產(chǎn)品營銷體系，促進農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)增收；構(gòu)建針對貧困戶的可持續(xù)的社會保障體系，防止因病因災返貧，助貧困群眾共享國家深化改革發(fā)展帶來的一系列成果。

（作者單位：海南大學）

本文責編/曹秋秀 郵箱/364801105@qq.com