李光耀+李忠陽+唐瓊+徐園

摘要：健康城市是世界衛(wèi)生組織于20世紀(jì)80年代倡導(dǎo)的一項(xiàng)全球性健康策略，在我國已有20多年的實(shí)踐過程。上海是我國最早開展健康城市項(xiàng)目試點(diǎn)的地區(qū)，也是最早全面啟動(dòng)建設(shè)健康城市行動(dòng)的特大型城市。本文從簡要回顧五輪歷經(jīng)15年的《上海市建設(shè)健康城市行動(dòng)計(jì)劃》著手，闡述對上海啟動(dòng)建設(shè)健康城市行動(dòng)背景，制定、實(shí)施五輪行動(dòng)計(jì)劃過程中的行動(dòng)目標(biāo)、主要任務(wù)（行動(dòng)）和措施等重要內(nèi)容的編制思路的理解及實(shí)踐體會(huì)，并在此基礎(chǔ)上對健康城市發(fā)展中若干問題提出思考意見和建議。

關(guān)鍵詞：健康城市；行動(dòng)計(jì)劃；健康促進(jìn)；健康素養(yǎng)

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：R193 中圖分類號(hào)：A

Review and consideration on 15 years of developing and practicing Health City Strategy in Shanghai

LI Guang-yao， LI Zhong-yang， TANG Qiong， XU Yuan

Shanghai Health Promotion Association， Shanghai 200060；

Shanghai Health Promotion Committee Office， Shanghai 200125

Abstract： Health City is a global health strategy that was advocated by World Health Organization back in 1980s， and has been implemented in China for over two decades now. Shanghai was the first mega city in the country that started to carry out the Health City Initiative and develop pilot projects accordingly. This article reviews 5 rounds of “Health City Initiative of Shanghai” which lasted 15 years， and discusses the understanding of that drawn from the experiences in planning the action goals， missions and interventions of the Health City Initiative. It also gives recommendations and suggestions for future development of Health City.

Keywords： Health City， action plan， health promotion， health literacy.

健康城市是世界衛(wèi)生組織于20世紀(jì)80年代為應(yīng)對城市化在為人類發(fā)展帶來益處的同時(shí)，產(chǎn)生的嚴(yán)重社會(huì)、環(huán)境等問題，對自然生態(tài)系統(tǒng)和人類健康產(chǎn)生負(fù)面影響，而提出的一項(xiàng)全球性的促進(jìn)健康行動(dòng)戰(zhàn)略【1】。上海是我國最早開展健康城市建設(shè)的特大型城市，全面開展建設(shè)健康城市行動(dòng)已歷經(jīng)15年的時(shí)間。本文擬通過回顧研讀上海市人民政府最早于2003年印發(fā)并歷經(jīng)15年，每隔三年持續(xù)編制的五輪《上海市建設(shè)健康城市行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱“行動(dòng)計(jì)劃”）的核心內(nèi)容及實(shí)踐過程，從該行動(dòng)計(jì)劃編制、實(shí)施的參與者角度思考對健康城市理念的認(rèn)知發(fā)展過程，期望幫助讀者對健康城市有一個(gè)比較深入的了解。

1 五輪行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)容及實(shí)施情況

五輪行動(dòng)計(jì)劃均由市政府或市政府辦公廳印發(fā)，其框架在第一輪起就比較完整、合理的，之后每一輪的行動(dòng)計(jì)劃基本沿襲此框架，雖然有時(shí)會(huì)有局部調(diào)整，但基本要素一致、有較強(qiáng)的可比性。

1.1 行動(dòng)目標(biāo)

行動(dòng)目標(biāo)是整個(gè)行動(dòng)計(jì)劃的綱領(lǐng)、方向，最能體現(xiàn)決策者、組織者的理念和思路。從表1可以看出，各輪計(jì)劃設(shè)定的行動(dòng)目標(biāo)總體上圍繞世界衛(wèi)生組織倡導(dǎo)的健康環(huán)境、健康社會(huì)和健康人群三大領(lǐng)域，但每一輪的目標(biāo)仍有不同的側(cè)重，并且有從較多地關(guān)注環(huán)境健康領(lǐng)域向人群健康領(lǐng)域以及社會(huì)動(dòng)員機(jī)制發(fā)展的過程。

第一輪行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)更多地關(guān)注環(huán)境領(lǐng)域，這與市委、市政府當(dāng)時(shí)正在大力開展整治環(huán)境污染行動(dòng)，以及各級(jí)愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)組織推進(jìn)創(chuàng)建國家衛(wèi)生區(qū)（鎮(zhèn)）有較大的關(guān)系。從第二輪行動(dòng)計(jì)劃起，目標(biāo)中加大了人群健康方面的分量，又新增加了建立社會(huì)動(dòng)員的“機(jī)制”、“體系”和“能力”等內(nèi)容，同時(shí)在人群健康方面又更加關(guān)注、聚焦人們的生活方式、健康素養(yǎng)等，尤其是當(dāng)前影響人群健康的深層次健康危險(xiǎn)因素。

上海各輪建設(shè)健康城市行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)內(nèi)容調(diào)整過程，真實(shí)反映了市政府及相關(guān)部門對健康城市實(shí)質(zhì)的正確理解和實(shí)事求是的精神。主要體現(xiàn)在：一是目標(biāo)中減少健康環(huán)境方面的內(nèi)容，是因?yàn)槭姓碛小碍h(huán)境保護(hù)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃”、“公共衛(wèi)生體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃”均為三年一輪滾動(dòng)實(shí)施，市政府的一項(xiàng)工作任務(wù)不重復(fù)列入兩個(gè)行動(dòng)計(jì)劃也是常規(guī)；二是雖然目標(biāo)中減少了健康環(huán)境建設(shè)方面的內(nèi)容，但在組織開展的健康城市行動(dòng)中仍然從社會(huì)動(dòng)員方面著手，注重組織市民參與、支持環(huán)境保護(hù)工作，符合世界衛(wèi)生組織倡導(dǎo)的關(guān)于健康促進(jìn)社區(qū)動(dòng)員的策略；三是健康城市的終極目標(biāo)是提高人群的健康水平，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)除了政府努力市民自己更負(fù)有重要責(zé)任，據(jù)調(diào)查市民健康意識(shí)不強(qiáng)、健康生活方式養(yǎng)成率不高等成為影響人群健康水平的主要因素之一，對此予以高度關(guān)注也是治本之策。

總之，一個(gè)城市或地區(qū)開展建設(shè)健康城市行動(dòng)，不僅要有政府的承諾、健康城市規(guī)劃或計(jì)劃、政策支持和資金投入等，更要關(guān)注開展“健康城市”后真正關(guān)注、解決了哪些城市健康問題，提高了城市的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境和人群健康水平。endprint

1.2 主要任務(wù)和活動(dòng)

行動(dòng)計(jì)劃中的第二核心部分是“主要任務(wù)、重點(diǎn)推進(jìn)活動(dòng)（行動(dòng)）以及建設(shè)項(xiàng)目”，其主要闡述的內(nèi)容是為了實(shí)現(xiàn)行動(dòng)目標(biāo)，具體要做哪些工作。表2可以觀察到，各輪行動(dòng)計(jì)劃在這部分的基本結(jié)構(gòu)上大同小異，第一、三輪設(shè)置主要任務(wù)和活動(dòng)（行動(dòng)）；第二輪設(shè)置主要任務(wù)、活動(dòng)（行動(dòng)）和實(shí)事工程；第四輪直接將“行動(dòng)”作為任務(wù)的內(nèi)容，外加重點(diǎn)項(xiàng)目；第五輪從標(biāo)題看僅有“主要任務(wù)”，而將“重點(diǎn)項(xiàng)目”內(nèi)容，移到“措施”部分闡述。各輪行動(dòng)計(jì)劃中，此部分內(nèi)容的邏輯關(guān)系清晰，“任務(wù)”緊扣行動(dòng)目標(biāo)；“行動(dòng)”、“項(xiàng)目”為“任務(wù)”服務(wù)；因此，由于行動(dòng)目標(biāo)不斷聚焦，就有了主要任務(wù)由多到少，工作要求由粗到細(xì)的走向。在結(jié)構(gòu)上，筆者認(rèn)為第二輪更加合理簡潔，每一個(gè)任務(wù)，下設(shè)若干行動(dòng)，每個(gè)行動(dòng)有具體要求及負(fù)責(zé)實(shí)施的部門。

同時(shí)，各輪行動(dòng)計(jì)劃在“任務(wù)”等的內(nèi)容選擇上始終堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜，把能通過有效干預(yù)控制或緩解嚴(yán)重危害市民健康危險(xiǎn)因素、通過協(xié)調(diào)部門逐步解決市民關(guān)心的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題、通過配合部門宣傳政策引導(dǎo)市民正確行為作為“行動(dòng)計(jì)劃”的著力點(diǎn)。如何選擇好“活動(dòng)/行動(dòng)”的內(nèi)容十分重要，上海選擇的基本原則：一是部門有需求，即相關(guān)部門在工作中需要協(xié)調(diào)多部門合作、廣泛組織群眾參與其中的；二是市民易參與，即活動(dòng)對市民自己對社會(huì)有益，市民群眾有參與的愿望和動(dòng)力，同時(shí)組織和參與的成本不高；三是效果可評估，即活動(dòng)開展后可以用科學(xué)的評估方法將效果量化。如在2006—2008年連續(xù)三年開展的“人人知道自己的血壓行動(dòng)”，就是其中典型案例。高血壓有“三高、三低”（高發(fā)病率、高致殘率、高死亡率，低知曉率、低控制率、低服藥率）的特點(diǎn)，危害極大；經(jīng)研究其中的“低知曉率”（市民知道自己血壓的比例較低）可以通過動(dòng)員專業(yè)人員（含志愿者）深入社區(qū)、單位為群眾測量血壓及咨詢等服務(wù)來改善，同時(shí)市民也很樂意參加，容易被組織或自發(fā)參與其中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，活動(dòng)開展的三年中共有1800萬人/次的市民參與測量血壓，對提高上海市民的血壓知曉率幫助很大。事實(shí)上，在上海健康城市建設(shè)已經(jīng)成為多部門合作、市民共同參與的一個(gè)大平臺(tái)。

1.3 主要措施

行動(dòng)計(jì)劃的第三個(gè)核心部分是“主要措施/保障措施”，該部分內(nèi)容的確定及實(shí)施，關(guān)系到整個(gè)行動(dòng)計(jì)劃是否能夠順利實(shí)施以及取得實(shí)效的多寡。表3可見，五輪行動(dòng)計(jì)劃的“主要保障措施”部分內(nèi)容，總體比較樸實(shí)，除第一輪文字較多外其余多較簡潔，但在具體實(shí)施過程中切切實(shí)實(shí)起到了保障作用。特別是以下幾個(gè)“主要措施”效果尤其顯著：

一是組織保障，使工作有專門機(jī)構(gòu)人員協(xié)調(diào)實(shí)施。在2005年召開的上海健康城市國際論壇上，時(shí)任原衛(wèi)生部長高強(qiáng)、時(shí)任上海市副市長楊曉渡為上海市健康促進(jìn)委員會(huì)揭牌。該委員會(huì)的主要任務(wù)是組織協(xié)調(diào)全市健康促進(jìn)工作，牽頭實(shí)施健康城市行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)健康促進(jìn)工作。上海市健康促進(jìn)委員會(huì)的建立，為上海開展建設(shè)健康城市行動(dòng)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；同時(shí)，在當(dāng)時(shí)原衛(wèi)生部、市政府的支持下，2011年世界衛(wèi)生組織在上海市健康促進(jìn)委員會(huì)辦公室設(shè)立了世界衛(wèi)生組織健康城市合作中心，為上海進(jìn)一步加強(qiáng)與世界衛(wèi)生組織合作、學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、分享上海做法提供了更多的途徑。

二是經(jīng)費(fèi)保障，使相關(guān)的工作、任務(wù)有?？羁捎谩?003年以來市政府在健康城市的組織管理方面沒有任何專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，工作經(jīng)費(fèi)由各部門按照預(yù)算申報(bào)要求直接申請，并負(fù)責(zé)使用管理；市健康促進(jìn)委員會(huì)唯一通過健康城市建設(shè)新增的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是為市民提供“健康手冊、健康工具”項(xiàng)目，該項(xiàng)目從2008年本部門自籌、2009年相關(guān)部門支持到2010年正式列入市財(cái)政預(yù)算，并一直延續(xù)至今?；咀龇ㄊ?，每年為全市每一戶常住家庭（共約880萬戶）贈(zèng)送一本健康讀本和一件健康工具（平均每套政府采購中標(biāo)價(jià)在價(jià)格4元左右），年投入資金3000多萬元。健康讀本每年確定一個(gè)主題，如健康生活方式、健康自我管理、心理健康、中醫(yī)養(yǎng)生等，健康工具有控鹽勺、控油壺、腰圍尺、穴位按摩器、食品安全知識(shí)冰箱貼、簡易啞鈴手柄和反光安全腕帶等。

三是政策保障，使政府管理部門的工作有法可依。相對而言健康促進(jìn)的政策支持，較其他措施更加具有高性價(jià)比的優(yōu)勢。如吸煙已經(jīng)被國際社會(huì)公認(rèn)為最大的公共衛(wèi)生問題，對人們的健康危害巨大。在控?zé)煼矫?，上海市人大常委?huì)、市政府高度重視，在7年內(nèi)實(shí)現(xiàn)兩級(jí)跳，2009年將市政府于1994年頒布的政府規(guī)章《上海市公共場所禁止吸煙暫行規(guī)定》上升為上海市人大常委會(huì)頒布的地方法規(guī)《上海市公共場所控制吸煙條例》；2016年市人大常委會(huì)又修改《上海市公共場所控制吸煙條例》，將原條例 “在部分公共場所的室內(nèi)限定區(qū)域禁止吸煙” 的規(guī)定改為“禁止所有公共場所（含工作場所）室內(nèi)吸煙”。經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)測，該條例實(shí)施后半年全市在公共場所的室內(nèi)吸煙率下降三成。

四是機(jī)制保障，使試點(diǎn)及時(shí)轉(zhuǎn)化為大眾行動(dòng)。市民健康自我管理小組的發(fā)端于復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院傅華老師團(tuán)隊(duì)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)在上海成功試點(diǎn)的“高血壓自我管理小組”，其他國內(nèi)專家也有類似的慢病管理試點(diǎn)，但因沒有機(jī)制、制度保障均未能持續(xù)開展下去。而上海建設(shè)健康城市行動(dòng)的牽頭部門學(xué)習(xí)借鑒了“高血壓自我管理小組”的活動(dòng)方式，建立了政府（街道、鎮(zhèn)）發(fā)動(dòng)倡導(dǎo)，社區(qū)（居委會(huì)）具體組織，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心專業(yè)支持，組員（居民）自管互助的運(yùn)行機(jī)制，使這項(xiàng)活動(dòng)不斷發(fā)展，多年來已累計(jì)組建健康自我管理小組2.6萬個(gè)，組員44萬人參與其中，成為上海健康城市建設(shè)的一個(gè)重要亮點(diǎn)。在上海類似成功的做法還有健康促進(jìn)志愿者，其中包括實(shí)名制的控?zé)熤驹刚叩取?/p>

五是監(jiān)測保障，使行動(dòng)過程和結(jié)果可控、可追蹤。適時(shí)開展相關(guān)的監(jiān)測、評估是上海健康城市建設(shè)中有一重要保障措施，也是一項(xiàng)常態(tài)的制度性工作。常規(guī)的監(jiān)測評估有每一輪行動(dòng)計(jì)劃完成的評估，以及每一項(xiàng)重點(diǎn)工作的開展做到有基線監(jiān)測、有過程評估、有效果評估和項(xiàng)目績效評價(jià)等，如在組織開展市民健康自我管理小組、“健康讀本+工具”發(fā)放、“人人知道自己血壓行動(dòng)”等工作時(shí)均有監(jiān)測評估同時(shí)跟進(jìn)；評估主體有衛(wèi)生專業(yè)院校、疾病預(yù)防控制和健康教育機(jī)構(gòu)以及市政府財(cái)政部門委托的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)。通過一系列的監(jiān)測、評估和評價(jià)，及時(shí)掌握工作進(jìn)展、質(zhì)量和問題等情況，以便總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、規(guī)避損失，對上海建設(shè)健康城市行動(dòng)確保質(zhì)量、取得實(shí)效起到了保駕護(hù)航的作用。endprint

2 上海建設(shè)健康城市行動(dòng)取得的主要成效及關(guān)于深入推進(jìn)健康城市的若干思考

2.1 上海建設(shè)健康城市行動(dòng)15年主要成效

研究上海15年建設(shè)健康城市行動(dòng)實(shí)踐的收獲，總體上有兩大方面。第一，形成了可持續(xù)的工作推進(jìn)機(jī)制。主要包括建立有30多個(gè)政府部門參加的上海市健康促進(jìn)委員會(huì)及相應(yīng)的部門間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制；建立了扎實(shí)的、縱到底橫到邊的市級(jí)部門和基層社區(qū)工作平臺(tái)；積累了多部門合作、運(yùn)用法制等方法開展行為干預(yù)的經(jīng)驗(yàn)等。第二，城市各項(xiàng)健康指標(biāo)持續(xù)向好的方向發(fā)展。15年來上海的城市健康指標(biāo)，無論是否納入建設(shè)健康城市行動(dòng)計(jì)劃，均有長足的進(jìn)步：如空氣質(zhì)量優(yōu)良率、河道水治理成效、污水及生活垃圾無害化處理、食品安全抽檢合格率、社會(huì)保障水平、失業(yè)率、醫(yī)保覆蓋率以及人群三大健康指標(biāo)和市民健康素養(yǎng)水平均等不斷改善。

2.2 對建設(shè)健康城市行動(dòng)深入發(fā)展的思考

2.2.1 開展健康城市建設(shè)的目的

健康城市的理念和行動(dòng)均源自民間和非政府組織，后被部分城市、國家政府和世界衛(wèi)生組織接受并在全球范圍倡導(dǎo)，其目的是應(yīng)對城市化帶來的對健康的負(fù)面影響。事實(shí)上目前全球開展建設(shè)健康城市行動(dòng)的城市和地區(qū)，其行動(dòng)涉及面是有限的（一般為優(yōu)先項(xiàng)目），但是城市的健康問題涉及方方面面，各因素之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，顯然目前的健康城市建設(shè)行動(dòng)鞭長莫及。隨著健康城市項(xiàng)目在全球的不斷發(fā)展，不少專家學(xué)者和實(shí)踐者對“健康城市”項(xiàng)目的發(fā)展有更深的理解。筆者贊同 Wilfried Kreisel提出的：“健康城市”提供了一個(gè)全球性的框架規(guī)則，“健康城市”應(yīng)提到全球健康的議程中， 這一議程可稱為“健康的城市化”【2】。2016年11月在世界衛(wèi)生組織和我國國家衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合在上海召開的第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)國際健康城市市長論壇上發(fā)布的《健康城市上海共識(shí)》再次為建設(shè)健康城市行動(dòng)描繪了一張重要的“路線圖”。這就要求在全球城市化發(fā)展中，城市管理者、企業(yè)、社團(tuán)和市民應(yīng)將“健康城市”設(shè)定為目標(biāo)，有關(guān)城市建設(shè)規(guī)劃編制、管理政策制定、企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展模式和市民生活方式改變都是將城市推向更加“健康化”的過程；在此過程中，“健康城市”是目標(biāo)、是理念，“可持續(xù)發(fā)展”、“健康融入所有政策”、“全社會(huì)健康治理”【3】等是策略，而整個(gè)城市運(yùn)營、發(fā)展的所有機(jī)制、方法、內(nèi)容以及計(jì)劃的實(shí)施才是真正的“健康城市”行動(dòng)。

2.2.2 健康城市項(xiàng)目的評估

在我國開展健康城市建設(shè)已經(jīng)有20多年，參與的城市眾多；2016年全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于開展健康城市健康村鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》的通知，健康城市、健康村鎮(zhèn)的建設(shè)工作將在全國各地廣泛開展，對提高各地區(qū)的健康水平將起到積極重要的作用。按照科學(xué)管理要求，有工作就要有評估，這既是對某個(gè)特定地區(qū)的工作進(jìn)行評價(jià)的依據(jù)，也是各地區(qū)間比較的依據(jù)。鑒于健康城市的特點(diǎn)，建議上級(jí)部門下達(dá)工作任務(wù)、指標(biāo)時(shí)，要有工作指標(biāo)和成效指標(biāo)，要有規(guī)定任務(wù)和自選任務(wù)；成效指標(biāo)進(jìn)行比較時(shí)，以本地區(qū)前后比較為主，不同地區(qū)間比較為輔；評估時(shí)要關(guān)注硬指標(biāo)、也要關(guān)注軟指標(biāo)（機(jī)制、政策）的改善。

2.2.3 健康城市項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)

就全國而言開展健康城市、健康村鎮(zhèn)建設(shè)工作起步不久，是打基礎(chǔ)的關(guān)鍵時(shí)期，因此建議要以建機(jī)制、建平臺(tái)、補(bǔ)短板為重點(diǎn)開展工作。建機(jī)制是指要建立開展健康城市項(xiàng)目的工作網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)行機(jī)制、職責(zé)分工，以及研究出臺(tái)有利于城市健康的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；建平臺(tái)是指要有讓社會(huì)主體參與建設(shè)健康城市行動(dòng)的組織系統(tǒng)，比較常見的有“健康社區(qū)建設(shè)”、“健康工作場所建設(shè)”、“健康志愿者組織”、“健康項(xiàng)目招募”等平臺(tái)，讓不同的政府組織、非政府組織（含企業(yè)）以及個(gè)人都有合適自己的活動(dòng)可以參加。補(bǔ)短板就是要找出本地區(qū)嚴(yán)重影響市民健康、且有可能解決或改善的主要問題，牽頭部門在政府的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)相關(guān)部門和市民共同參與予以治理。已經(jīng)開展健康城市的城市或地區(qū)，則要認(rèn)識(shí)到健康城市建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，要堅(jiān)持健康城市的理念、努力為民眾的健康福祉努力。

健康是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)。健康城市是建設(shè)“健康中國”、實(shí)現(xiàn)“中國夢”的重要要組成部分。全國各地包括上海的建設(shè)健康城市的行動(dòng)還在持續(xù)開展，要堅(jiān)持為市民健康服務(wù)宗旨、堅(jiān)持健康促進(jìn)工作策略、堅(jiān)持做細(xì)做實(shí)做好的工作作風(fēng)、堅(jiān)持依靠市民、依靠部門的工作方法，讓城市更健康、市民更幸福。

參考文獻(xiàn)：

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