■/張 繪

政府間職業(yè)教育事權(quán)和支出責任劃分的思路與建議

■/張 繪

我國在由大國邁向強國的經(jīng)濟發(fā)展進程中，對構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系提出了新的要求，今后完善我國職業(yè)教育事權(quán)與支出責任的主要思路：一是明晰事權(quán)，構(gòu)建新的政府、市場和社會之間的關(guān)系；二是中央與地方明確分工，形成合力；三是推動管理機構(gòu)和管理體制改革，以更好履行事權(quán)；四是調(diào)整政府間事權(quán)和支出責任，上收中央宏觀管理事權(quán)。通過實現(xiàn)事權(quán)法定化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，逐步形成事權(quán)和支出責任，相適應(yīng)的保障機制，創(chuàng)新機制推動區(qū)域基礎(chǔ)教學(xué)設(shè)施共建共享，創(chuàng)新管理體制以更好發(fā)揮各方積極性。

事權(quán) 支出責任 現(xiàn)代職業(yè)教育體系 政府間財政關(guān)系

職業(yè)教育事權(quán)和支出責任的合理劃分關(guān)系到我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的建設(shè)和完善，當前我國職業(yè)教育存在政府與市場之間的職責劃分不清，政府間事權(quán)劃分和支出責任不明等問題。在我國教育領(lǐng)域，職業(yè)教育有其重要性也有一定特殊性，因此科學(xué)劃分職業(yè)教育事權(quán)與支出責任也是教育財政支出領(lǐng)域非常重要的內(nèi)容。

一、職業(yè)教育事權(quán)和支出責任劃分的原則

職業(yè)教育事權(quán)和支出責任的劃分，首先必需遵循不同層級政府間事權(quán)和支出責任劃分的基礎(chǔ)理論和一般性原則。在職業(yè)教育發(fā)展和實現(xiàn)現(xiàn)代職業(yè)教育的發(fā)展理念和思路的過程中，我國不同層級政府應(yīng)當承擔不同的職責，以更好履行政府職業(yè)教育發(fā)展職能為原則，發(fā)揮中央政府的穩(wěn)定職能和再分配職能，發(fā)揮地方政府出于效率考慮的資源配置職能。其次，由于職業(yè)教育有別于其他性質(zhì)的教育，職業(yè)技能又與市場需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的依存度更高，特別是當前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，職業(yè)的形成和消亡速度增快，這也就決定了職業(yè)教育的事權(quán)和支出責任必須隨著國家社會經(jīng)濟形勢而不斷調(diào)整，以適應(yīng)國家宏觀戰(zhàn)略發(fā)展的需要。

我國政府應(yīng)當遵循的基本原則以利于執(zhí)行和操作為基礎(chǔ)。西方發(fā)達國家通過長時間的實踐探索，總結(jié)出政府間事權(quán)和支出責任劃分的四大原則：

第一，事權(quán)應(yīng)以立法確定。從英、美、法、德等發(fā)達國家工業(yè)化的歷程來看，職業(yè)教育的發(fā)展在支撐國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展變革的過程中意義重大。政府往往通過立法來規(guī)范政府間各部門在職業(yè)教育發(fā)展中的職能劃分，事權(quán)和支出責任在各級政府間的合理調(diào)整和明確，都需要通過法律形式給予確定和受到法律約束。從國際經(jīng)驗來看，多數(shù)國家職業(yè)教育事權(quán)和支出責任都有非常明確的法律規(guī)定，且法律層次較高，一些國家還上升到了憲法層次。

第二，職責明確央地對等。改變以往中央出政策地方自行解決，地方?jīng)]有可用資源的職責模糊和不對等現(xiàn)象。適當上移地方各級政府事權(quán)和支出責任安排重心。目前我國教育事業(yè)的事權(quán)設(shè)置偏低，不利于構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的發(fā)展要求，因此通過調(diào)整加大中央和省級政府的職責，緩解地方支出負擔。同時減少政府間事權(quán)的交叉重復(fù)，以便于各級政府更好履行事權(quán)。

第三，外溢性公共物品需上升中央事權(quán)和支出責任。在職業(yè)教育領(lǐng)域中，特別是準公共物品屬性更為明顯的中等職業(yè)教育階段，往往受教育人口是跨區(qū)域流動的，其教育的社會收益就不僅僅限于流入地或流出地本身，在這種情況下就需要上升事權(quán)和支出責任。

第四，實現(xiàn)激勵相容。在激勵相容的制度安排下，劃分標準的設(shè)定要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。從世界各國的經(jīng)驗來看，職業(yè)教育需要調(diào)動中央政府在職業(yè)教育中教育標準制定和宏觀管理上的事權(quán)，地方政府需要發(fā)揮職業(yè)教育在促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。我國中央政府有很強烈的促進職業(yè)教育發(fā)展的積極性，但是一些地方政府、企業(yè)和個人的積極性不高。由于職業(yè)教育具有外部性，其發(fā)展與市場緊密相關(guān)。因此，職業(yè)教育的發(fā)展必須充分考慮市場需求，按照區(qū)域資源產(chǎn)業(yè)配置和市場需求，注重市場和企業(yè)需求的對接。由于職業(yè)教育所在地區(qū)擁有不同的資源要素稟賦優(yōu)勢，職業(yè)教育的發(fā)展需要與地區(qū)的資源相結(jié)合，培養(yǎng)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的技術(shù)型人才。

二、職業(yè)教育事權(quán)和支出責任劃分的主要思路和路徑選擇

（一）新的政府、市場和社會的關(guān)系：明晰事權(quán)

我國當前職業(yè)教育在政府、市場和社會之間的職責還呈現(xiàn)出以政府為主，家庭和個人在中等職業(yè)教育階段學(xué)費負擔較低，在高等職業(yè)教育階段學(xué)費負擔較重，企業(yè)和社會參與度不高的特征。職業(yè)教育事權(quán)是政府的責任，政府有責任，但是不一定必須由政府直接提供，可以通過多種形式讓社會資本等多方參與，但是，在社會不能提供相應(yīng)的公共服務(wù)條件下，政府應(yīng)提供相應(yīng)的財力保障。因此，當前政府在與市場和社會的分工中，政府更多需要承擔為市場和社會在參與職業(yè)教育過程中創(chuàng)造良好投資和辦學(xué)環(huán)境并彌補市場失靈，有效發(fā)揮市場和社會在職業(yè)教育發(fā)展中的作用，政府通過監(jiān)督和問責，建立負面清單，避免企業(yè)和個人在參與職業(yè)教育投資和發(fā)展中出現(xiàn)治理風險。對教育資源配置進行有效的干預(yù)，來彌補由此引起的效率缺失，政府主要通過財政手段、稅收、價格引導(dǎo)或加強管理等手段進行對職業(yè)教育領(lǐng)域的市場、組織和個人行為進行干預(yù)。政府在職業(yè)教育學(xué)科發(fā)展規(guī)劃和管理以及職業(yè)資格評價標準的認定和科學(xué)組織預(yù)測、提供市場咨詢、提供職業(yè)教育不同專業(yè)較為統(tǒng)一的辦學(xué)標準和經(jīng)費支出標準等方面應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌管理職能，構(gòu)建我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系。

（二）新的中央與地方的關(guān)系：分工明確形成合力

基于財政分權(quán)理論，為有效發(fā)揮中央政府的穩(wěn)定和再分配職能，發(fā)揮地方政府在資源配置效率方面的職能，同時使事權(quán)和支出責任劃分能夠在操作層面上更好地發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性。我國中央政府應(yīng)該承擔的職責主要包括：依據(jù)我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場需求、職業(yè)教育自身體系建設(shè)的需要，構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展整體規(guī)劃和宏觀管理職責，制定不同專業(yè)相應(yīng)的辦學(xué)標準和資格認證標準，建立職業(yè)教育和經(jīng)費管理等相關(guān)信息平臺，更多在宏觀層面通過優(yōu)化管理環(huán)境和系統(tǒng)支持環(huán)境，以為全國職業(yè)教育社會和私人投入和辦學(xué)創(chuàng)造良好條件，并建立負面清單對違反辦學(xué)規(guī)定的給予監(jiān)督和問責。借鑒國外在職業(yè)教育事權(quán)和支出責任劃分中，中央政府主要對職業(yè)教育中全國性或者跨區(qū)域影響的事務(wù)以及對弱勢群體和貧困地區(qū)接受職業(yè)教育進行補償。通過轉(zhuǎn)移支付對弱勢群體和貧困地區(qū)提供財力保障。

我國地方政府承擔的職責主要包括：依據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和需求，考慮自身區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源稟賦特征，建設(shè)區(qū)域職業(yè)教育產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同發(fā)展體系，建立信息和資源共享，做好地方職業(yè)教育支撐地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建完善的職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的學(xué)科體系，制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建地方職業(yè)教育基礎(chǔ)設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)平臺，通過稅收、土地和金融等多種措施，更多地對企業(yè)和私人參與舉辦職業(yè)教育學(xué)校，提供實習實訓(xùn)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)職業(yè)教育人力資源配置創(chuàng)造良好的政策基礎(chǔ)和條件。

中央和地方共同承擔的職責主要包括：一是中央政府的職業(yè)教育規(guī)劃要規(guī)范和指導(dǎo)地方和區(qū)域性職業(yè)教育發(fā)展，中央政府依據(jù)國家職業(yè)教育行業(yè)標準和要求對職業(yè)教育在課程改革、專業(yè)配置等方面進行改革，提供有利于地方現(xiàn)代職業(yè)教育體系形成的制度環(huán)境，為職業(yè)教育服務(wù)區(qū)域發(fā)展提供支持。二是中央制定的職業(yè)教育相關(guān)政策和發(fā)展規(guī)劃，需要地方具體來落實和實施，地方和中央都要為有效推動企業(yè)和私人在職業(yè)教育投入和辦學(xué)中創(chuàng)造一定政策環(huán)境和條件。

（三）管理機構(gòu)和管理體制改革：更好履行事權(quán)

一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與職業(yè)教育發(fā)展相關(guān)的各部門職責。職業(yè)教育涉及多個部門，各部委也管理著相關(guān)行業(yè)的職業(yè)學(xué)校，存在政出多門多頭管理的現(xiàn)象。今后需要加強部門間合作促使各部門通過構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，建立行業(yè)和領(lǐng)域標準，按照統(tǒng)一的標準來撥付經(jīng)費，選拔學(xué)生和考核認定從業(yè)資格，從而有效避免各部門由于自己的資金分配和使用較為分散導(dǎo)致的支出機制混亂，建立系統(tǒng)的資金使用監(jiān)督體系，形成較為合理的聯(lián)合辦學(xué)體制和模式，減少部門之間的惡性經(jīng)費競爭，提高職業(yè)教育資金的使用效率。

二是改革預(yù)算管理機制。逐步推動現(xiàn)代職業(yè)教育預(yù)算管理制度從預(yù)算績效制度向績效預(yù)算制度轉(zhuǎn)變，以完善政府治理機制，實現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展目標。首先，制定科學(xué)、規(guī)范、可行的職業(yè)教育預(yù)算支出標準。其次，職業(yè)教育預(yù)算支出的績效評價應(yīng)該與以往資金投入結(jié)合，通過中長期財政規(guī)劃與成本效益分析結(jié)合，完善和構(gòu)建預(yù)算資金分配體系，真正將預(yù)算結(jié)果用于財政資金的撥付和對主要負責人員的考核問責，完善以促進職業(yè)教育效益最大化的資金分配標準。鼓勵多元主體參與評估過程，引入第三方評價，借鑒美國職業(yè)教育經(jīng)費撥款制度，通過公式撥款和中央政府對地方政府的績效考核來決定對地方職業(yè)教育經(jīng)費的撥款量。

（四）調(diào)整各級政府的事權(quán)和支出責任：重點突出

一是中央需上收的事權(quán)，包括宏觀管理職能、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、職業(yè)發(fā)展建設(shè)標準、職業(yè)資格預(yù)測、職業(yè)指導(dǎo)咨詢等。二是中央政府應(yīng)致力于提供有利于統(tǒng)一市場形成的職責。將部分困難地區(qū)和群體職業(yè)教育與培訓(xùn)的財力保障責任上移，如主要針對困難地區(qū)人口設(shè)立的初等職業(yè)教育的事權(quán)，就可以上移為中央事權(quán)。在條件許可的情況下，對于基層職校教師工資等基本保障的事權(quán)，上移到上一級政府，保證一定區(qū)域內(nèi)的基本公平。三是將跨地區(qū)人口職業(yè)教育調(diào)整為中央地方共同事權(quán)。建立由中央、輸出地和輸入地分攤費用機制化解。四是對于新增支出責任，建議以規(guī)劃和政策為依據(jù)，做系統(tǒng)測算，堅持事權(quán)和支出責任相匹配，明確各級政府間的支出責任分擔。五是部分事權(quán)可以進一步下移。職業(yè)教育與地方經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密相連，職業(yè)教育能提供技能人才狀況是構(gòu)建地方人才梯隊服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟的重要保證。通過完善校企合作體制機制，創(chuàng)新職業(yè)教育PPP辦學(xué)模式，鼓勵社會資本提供服務(wù)。同時，建議對中西部地區(qū)加大相應(yīng)財力支持。詳見表1。

表1 中央與地方政府間職業(yè)教育事權(quán)和支出責任劃分思路

三、推動與事權(quán)劃分相適應(yīng)的體制機制改革

（一）在法律修訂過程中明確事權(quán)，實現(xiàn)事權(quán)法定化

建議修訂完善《職業(yè)教育法》、《民辦教育法》，制定出臺《職業(yè)教育校企合作法》，以法律形式促進和保障現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建，使職業(yè)教育更加切合市場的需求，在法律統(tǒng)一的框架內(nèi)界定清楚各級政府在職業(yè)教育辦學(xué)中的責任、權(quán)利和義務(wù)，通過營造良好法治環(huán)境加快職業(yè)教育更快更好發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理體制

一是各部門管理體系上需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在國家層面建立現(xiàn)代職業(yè)教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，整合各方力量，做好總體部署和協(xié)調(diào)工作。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人社部、教育部、行業(yè)各個部門、財政部、發(fā)改委各自的職權(quán)。明確轄區(qū)內(nèi)的辦學(xué)主體，建立省級內(nèi)部涉及編寫教材、職業(yè)資格認定、職業(yè)院校建設(shè)的專職教育管理部門。根據(jù)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的要求，明確各個部門的功能、職責定位。加強應(yīng)對區(qū)域經(jīng)濟社會需求的機制研究，統(tǒng)籌全省現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展。按照中央關(guān)于政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的要求，將職業(yè)教育和培訓(xùn)統(tǒng)一歸口管理，減少部門職責交叉和分散。

二是各部門資金使用上要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由于職業(yè)教育的辦學(xué)涉及中央多個部委和多個行業(yè)協(xié)會，因此中央各個部門都向財政部門爭取經(jīng)費勢必會導(dǎo)致職業(yè)教育經(jīng)費分散和支出混亂，今后需要按照預(yù)算法的要求建立職業(yè)教育預(yù)算管理制度，以預(yù)算和財政規(guī)劃倒逼各部門財政資金的使用和分配模式，建立相應(yīng)的監(jiān)督和預(yù)算信息公開透明制度，有效實現(xiàn)財政資金的合理分配和使用。通過科學(xué)預(yù)測職業(yè)教育收入和支出，為現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)建立長效投入機制。進一步解決好中央和地方部門之間在職業(yè)教育中的多頭管理、導(dǎo)致財政支出績效不明顯、支出結(jié)構(gòu)不均衡等問題，

三是規(guī)劃、政策和支出責任要協(xié)調(diào)統(tǒng)一。職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)政策要與具體的財政資金年度預(yù)算和中長期財政規(guī)劃相協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，同時各級部門和各級政府規(guī)劃和政策需要做到與支出責任相匹配。避免出現(xiàn)規(guī)劃和預(yù)算兩張皮，事權(quán)和支出責任相互矛盾，這就要求規(guī)劃和政策在制訂時就要有前瞻性預(yù)判。

（三）逐步形成事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的保障機制

以生均經(jīng)費為抓手健全穩(wěn)定的財政投入保障機制，依據(jù)宏觀經(jīng)濟發(fā)展需求，財政供給能力，建立動態(tài)調(diào)整的職業(yè)教育生均撥款機制。完善對職業(yè)教育投入低于普通教育的成本補償機制，特別是對職業(yè)教育在實習實訓(xùn)基地建設(shè)和動手操作機械的購買上給予補償。改革會計制度，通過引入功能因素，核算專業(yè)成本，使各專業(yè)生均經(jīng)費標準和成本基本一致。以生均經(jīng)費為標準，中央財政注重支持改革和加強薄弱環(huán)節(jié)，加大對中西部地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村、老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；省級財政更多發(fā)揮統(tǒng)籌作用，市縣地方財政注重保日常運轉(zhuǎn)，確保教育公共財政投入中職業(yè)教育占比逐年上升。

（四）創(chuàng)新機制，推動區(qū)域基礎(chǔ)教學(xué)設(shè)施共建共享

將實訓(xùn)基地等基礎(chǔ)教學(xué)設(shè)施事權(quán)逐步上移，加強職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)。推動區(qū)域內(nèi)的實訓(xùn)基地、科研實驗試驗室等基礎(chǔ)教學(xué)設(shè)施共建共享，并創(chuàng)造條件，與普通高校、科研機構(gòu)、工廠企業(yè)的試驗室等實現(xiàn)共建共享；建設(shè)區(qū)域人力資源信息共享與服務(wù)平臺，銜接區(qū)域間勞動用工和人才政策，優(yōu)化職業(yè)教育資源布局，推進產(chǎn)教融合、校企合作，推動職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展?？梢赃m當讓渡部分政府事權(quán)，推動專業(yè)設(shè)置、課程內(nèi)容、教學(xué)方式與生產(chǎn)實踐對接，促進職業(yè)學(xué)校教師和企業(yè)技術(shù)人才雙向交流。

（五）給予地方政府和學(xué)校更多辦學(xué)自主權(quán)

明確職業(yè)院校社會組織的定位，它不是政府組織的延伸，而是相對獨立的辦學(xué)主體。因此，給予職業(yè)院校尤其是其中的高等職業(yè)院校一定的預(yù)算自主權(quán)，落實用人自主權(quán)，有利于高等職業(yè)學(xué)校面向市場人才需求和服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。同時，地方政府也可以因地制宜將區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和技能型人才培養(yǎng)結(jié)合，解決企業(yè)技能型人才短缺的困境。發(fā)揮市場的作用，提高職業(yè)教育辦學(xué)效率和資源配置效益，激發(fā)職業(yè)院校和企業(yè)加強校企合作的內(nèi)在驅(qū)動力。實現(xiàn)從政府辦學(xué)向多元合作參與辦學(xué)方向轉(zhuǎn)變，優(yōu)化現(xiàn)代職業(yè)教育體系，形成辦學(xué)活力和辦學(xué)合力。

[1]張繪.“后4%時代”我國教育經(jīng)費投入應(yīng)多維并舉〔J〕.教育科學(xué)研究，2017（01）.

[2]馬萬里.關(guān)于政府間事權(quán)與支出責任劃分的幾個理論問題〔J〕.地方財政研究，2017（04）.

[3]李中建，呂夢敏.我國職業(yè)教育經(jīng)費支出體制的問題及改革方向〔J〕.教育與職業(yè)，2017（04）.

[4]張德力，許正中.促進職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的財政績效評估指標體系研究〔J〕.教育與職業(yè)，2014（11）.

◇作者信息：中國財政科學(xué)研究院教科文研究中心副研究員，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后，研究方向：財政理論與政策、公共預(yù)算管理、教育經(jīng)濟學(xué)、教育財政學(xué)

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

F812.45

A

1004-6070（2017）10-0005-05