王俐

(1.棗莊學院 政治與社會發(fā)展學院，山東 棗莊 277160；2.同濟大學 經(jīng)濟與管理學院,上海 200092)

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下公共服務治理的綜述研究

王俐1,2

(1.棗莊學院 政治與社會發(fā)展學院，山東 棗莊 277160；2.同濟大學 經(jīng)濟與管理學院,上海 200092)

“互聯(lián)網(wǎng)+”催生了新的公共服務供給模式，公共服務治理環(huán)境更加開放化、多樣化和復雜化，公共服務治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。本文運用文獻研究方法，從宏觀、中觀和微觀三個層面梳理國內(nèi)外相關研究內(nèi)容，分析“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的理論發(fā)展和價值導向、主體關系和責任結構、以及規(guī)制方法和技術探索，為構建“互聯(lián)網(wǎng)+”意義上的公共服務治理體系提供依據(jù)。在這種治理體系中，政府、社會和市場能夠?qū)ふ液侠淼钠胶恻c，形成和諧共治的局面，引導“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務向健康、長久和可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展。

“互聯(lián)網(wǎng)+”；公共服務；公共治理；綜述研究

2015年3月，李克強總理在第十二屆全國人大會上提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，同年11月，國務院辦公廳下發(fā)《關于簡化優(yōu)化公共服務流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》，提出加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務、利用“互聯(lián)網(wǎng)+”提升公共服務水平的要求?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”催生了新的公共服務供給模式，公共服務治理環(huán)境更加多樣化、開放化和復雜化，公共服務治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。應該以怎樣的治理理論和價值主張引領公共服務治理變革？應該構建怎樣的政府、社會和市場間互動關系和職能邊界？應該選擇怎樣的規(guī)制方法和技術手段優(yōu)化公共服務的“互聯(lián)網(wǎng)+”變革？都是考驗“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的難題。

本文運用文獻研究法，從“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的宏觀、中觀和微觀研究三個層面出發(fā)，探索和回答上述問題。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的宏觀研究

1. 公共服務治理的概念

英文“治理(governance)”一詞來源于古拉丁語和古希臘語中“操舵”一詞，原意指控制、操縱或指導，傳統(tǒng)意義上的“治理(governance)”同“統(tǒng)治(govern)”通用，強調(diào)自上而下的統(tǒng)領和管制。20世紀70年代末開始，西方發(fā)達國家政府管理展開了從統(tǒng)治到治理的廣泛變革，20世紀90年代中后期以來，西方學者對治理進行現(xiàn)代意義的闡釋，J.N.Rosenau、R. Rhooles、和Gerry Stocker等認為治理是解決市場失靈和政府失靈的“第三條道路”[1]，徐勇(1997)[2]和俞可平(2002)[3]等國內(nèi)學者認為治理是以公共利益最大化為目，運用公共權力和公共權威進行的規(guī)范、引導、協(xié)調(diào)和控制活動。公共治理專家Gerry Stoker(1998)[4]總結了學者們對公共治理內(nèi)涵的主要觀點：(1)一系列來自政府又不限于政府的公共機構和社會行為者；(2)為經(jīng)濟和社會問題尋求解決方案中存在著界限和責任方面的模糊性；(3)明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；(4)參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡；(5)辦好事情的能力不僅限于政府權力或權威。綜上所述，現(xiàn)代意義的治理呈多元化、多中心化、網(wǎng)絡化、持續(xù)互動化和協(xié)商化等特征。

2. 公共服務治理的理論發(fā)展

治理理論的思想和實踐淵源久遠，如藍志勇(2007)[5]認為歷史上的統(tǒng)治活動都可稱為治理活動。

傳統(tǒng)治理采用科層制或市場競爭制兩種方式，由于政府失靈和市場失靈，單獨依賴任何一種方式都無法達到社會資源配置最優(yōu)。

現(xiàn)代治理在政府和市場基礎上，加入社會主體的參與。現(xiàn)代治理理論源自20世紀六七十年代的公共選擇理論，在各國政府管理危機、全球公民結社和公共治理運動的推動下，James Buchanan(1987)[6]和Dennis C. Mueller(1989)[7]等經(jīng)濟學家用理性人假設和經(jīng)濟學工具解決公共問題，主張公共服務引入市場競爭機制和放松規(guī)制，促進公共服務組織靈活化和自由化，賦予公民“用腳投票”的權力選擇政府、私人企業(yè)或社會中介作為公共服務提供者。現(xiàn)代治理理論推廣于20世紀80年代的新公共管理運動，在西方國家乃至全球行政改革運動的浪潮下，Christopher Hood(1991)[8]和M Barzelay(2002)[9]等新公共管理學派主張重新界定政府與市場關系，進一步放松管制，并將目標管理、全面質(zhì)量管理、績效管理等企業(yè)管理方法引入公共治理領域，提倡以顧客為導向的回應型服務。

20世紀末以來，以新公共管理為主導的現(xiàn)代治理理論日漸式微，國內(nèi)外學者和政府開始積極探索治理的新途徑，形成了以下治理前沿理論：(1)Perri 6(2002)[10]為代表的整體性治理理論，從組織結構角度，批判新公共管理理論的分權化和分散化導致機構裂化和公共服務的碎片化，主張協(xié)調(diào)、整合與緊密化；(2)Eva Sorensen和Jacob Torfing(2005)[11]為代表的網(wǎng)絡治理理論，從治理主體間關系角度批判新公共管理在面對多元、異質(zhì)的管理主體時失效；(3)Patrick Dunleavy(2006)[12]為代表的數(shù)字治理理論，批判新公共管理理論主張分權與效率的過度運用導致的政府治理碎片化、職責同構的管理亂象，主張整體主義和數(shù)字化變革；(4)Mark H.Moore(2013)[13]為代表的公共價值管理理論，批判新公共管理理論忽視規(guī)范性價值，主張公共管理者實現(xiàn)效率為基礎的民主，創(chuàng)造公共價值；(5)Denhardnt(2015)[14]為代表的新公共服務理論，從價值導向角度批判新公共管理理論缺乏對民主價值的關注，主張民主、公民權和公共利益。

3. 后續(xù)研究方向

治理理論的思想和實踐淵源久遠，傳統(tǒng)治理采用科層制或市場競爭制兩種方式，由于政府失靈和市場失靈，單獨依賴任何一種方式都無法達到社會資源配置最優(yōu)，20世紀70年代末開始，西方發(fā)達國家政府展開了廣泛的新公共管理變革，20世紀末以來，新公共管理理論日漸式微，國內(nèi)外學者和政府開始積極探索治理的新途徑，涌現(xiàn)出了多樣化的前沿治理理論。

圖1 公共服務治理的宏觀研究方向

然而，目前有關研究尚停留在價值理想層面，無法直接服務于“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務語境下的治理活動，后續(xù)研究可在分析前沿治理理論共性、差異和發(fā)展趨勢的基礎上，結合“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務發(fā)展特點，構建適應“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務的治理理論體系，如圖1所示。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的中觀研究

1.公共服務治理的合作治理

國內(nèi)外學者一致認為合作治理是公共服務治理結構的發(fā)展方向，如斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯(2008)[15]指出合作治理是數(shù)字化革命、協(xié)同政府、第三方政府和公民選擇四個有影響力發(fā)展趨勢的合集，Calanni(2010)[16]指出公共服務合作治理將政府機構、企業(yè)、非政府組織和公民等聚集在一起，在審議協(xié)商的基礎上處理問題，國內(nèi)學者張康之(2014)[17]進一步指出合作治理已成為市場化和網(wǎng)絡化背景下的主流治理模式。

2.公共服務治理的主體關系和責任結構

國內(nèi)學者有關公共服務治理主體關系和責任結構的研究，研究方法分為規(guī)范分析和實證分析，且實證性分析多采用博弈模型。研究內(nèi)容主要集中在三個方向：(1)公共服務治理的政府間關系及責任研究，如黃麗華(2015)[18]等梳理了中央政府、地方政府和政府職能部門的行為模式和治理特征；(2)公共服務治理的政府、市場和社會三方關系及責任研究，如劉艷丹(2007)[19]將公共服務治理劃分為安排者(政府)、提供者(企業(yè))和接受者(居民)的合作，指出政府負責政策制定、行業(yè)管理和服務舉辦，企業(yè)負責生產(chǎn)操作，消費者負責協(xié)作生產(chǎn)和需求表達，王歡明和諸大建(2011)[20]進一步主張對服務提供者加強激勵、監(jiān)督和規(guī)范，對服務接受者擴大政策制定發(fā)言權，建立三大主體間的商議機制和信任機制；(3)公共服務治理主體關系和責任結構對治理績效的影響研究，如王歡明等(2013)[21]通過構建博弈模型、數(shù)學函數(shù)和數(shù)據(jù)模擬分析，指出合理范圍內(nèi)提高三大主體的努力水平和控制權對公交服務產(chǎn)出效率有正向作用，而超出合理范圍會帶來負向作用，易軒宇(2015)[22]通過演化博弈模型進一步分析了治理主體在博弈中的參與動機、關鍵環(huán)節(jié)和策略選擇，指出有效治理需要優(yōu)化合作治理的內(nèi)部秩序和外部環(huán)境，吳素雄等(2015)[23]通過分析社區(qū)社會組織參與公共服務治理的結構，說明政府在合作治理中通過明晰產(chǎn)權、提高預算和第三方評估可以提升社會組織的治理能力。

圖2 公共服務治理的中觀研究方向

3.后續(xù)研究方向

國內(nèi)外學者認為合作治理已成為“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的主流治理模式，市場和社會力量在公共治理中的作用與日俱增，現(xiàn)有研究對公共服務治理的府際關系及政府、市場和社會的互動關系和責任結構展開了初步分析，證明公共服務治理主體的互動關系和責任結構對治理績效產(chǎn)生影響。

然而， “互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理中政府、市場和社會的職能邊界尚不清晰，后續(xù)研究可運用博弈模型和模擬數(shù)據(jù)等方法，分析治理主體的參與動機、關鍵環(huán)節(jié)和策略選擇，厘清政府、市場和社會的職能邊界、互動關系和責任結構，構建適合不同供給模式的治理結構集合，如圖2所示，以指導政府、社會和市場在“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務領域?qū)ふ液侠淼钠胶恻c，形成和諧共治的局面。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的微觀研究

1.公共服務治理的規(guī)制方法

“規(guī)制”又稱“政府規(guī)制”，最早可追溯到古羅馬時期，國內(nèi)外學者對“規(guī)制”的內(nèi)涵基本達成共識，即政府為克服市場失靈、實現(xiàn)公共利益最大化，利用強制權限進行經(jīng)濟的或社會的、直接或間接地干預[24],從規(guī)制內(nèi)涵可以看出，規(guī)制的依據(jù)在于公共服務是否存在“市場失靈”。經(jīng)濟學家們將“市場失靈”歸納為由壟斷、外部性、公共產(chǎn)品或信息不對稱引起的資源配置無效率或不公平。

國內(nèi)外學者有關公共服務治理的規(guī)制對象、規(guī)制方式和規(guī)制改革的一般性理論研究，已形成系統(tǒng)化的觀點。規(guī)制方法被分為三種：(1)經(jīng)濟性規(guī)制，以自然壟斷和信息不對稱領域的特定產(chǎn)業(yè)為對象，包括價格規(guī)制、進入規(guī)制、投資規(guī)制和質(zhì)量規(guī)制；(2)社會性規(guī)制，圍繞社會目標實行全方位和跨產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，國內(nèi)外學者和政府仍普遍采用Gruenspecht H.K.和L.B.Lave(1989)[25]的HSE社會規(guī)制法，即產(chǎn)品安全與質(zhì)量規(guī)制、工作場所安全規(guī)制和環(huán)境規(guī)制；(3)反壟斷規(guī)制，壟斷分為壟斷行為和壟斷結構，《中國：政府規(guī)制體制改革》(2007)[26]一書特別指出壟斷結構僅為壟斷行為提供可能性，壟斷性規(guī)制主要指向壟斷行為。規(guī)制改革主要集中在兩個方向：(1)激勵性規(guī)制改革，主張給予企業(yè)一定的價格制定權，包括價格上限規(guī)制、特許投標規(guī)制、區(qū)域間競爭規(guī)制、聯(lián)合回報率規(guī)制、利潤分享規(guī)制、菜單規(guī)制和延期償付率規(guī)制等；(2)放松規(guī)制的改革，從發(fā)達國家情況來看，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟性規(guī)制的放松或調(diào)整而不是完全取消，至于社會性規(guī)制，反而呈現(xiàn)細化和強化的趨勢。

國內(nèi)外學者對“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務是否需要政府規(guī)制持肯定態(tài)度，如See Steven C．Hackett和Heterogeneities(1994)[27]認為由于經(jīng)濟關系和依賴關系的復雜性，共享經(jīng)濟行為需要明確的規(guī)則；David Schleicher(2009)[28]指出為了緩解交通擁堵、推動城市發(fā)展，政府應該對共享經(jīng)濟參與者實施稅收、補貼或制定規(guī)范等規(guī)制措施；唐清利(2015)[29]認為專車存在勞動監(jiān)管和安全漏洞且對外部性認識不足，需要政府監(jiān)管和規(guī)制。與此同時，學者指出“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務規(guī)制并不意味著政府干預加強，如張守文(2014)[30]從宏觀層面認為應解決政府干預過多問題，提升各類主體治理能力；王利明(2014)[31]和劉云亮(2015)[32]認為政府應該基于自治理念引入負面清單制度。

國內(nèi)外學者結合“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務實例展開的規(guī)制政策研究，在不斷探索中。在“互聯(lián)網(wǎng)+”交通規(guī)制方面：(1)關于價格規(guī)制，James Surowiecki(2014)[33]認為Uber的“加成定價法”是目前最實用和最合理的方法，不應對此進行價格規(guī)制，王漢斌和岳帥(2016)[34]通過指導定價策略模型及數(shù)據(jù)分析研究表明政府可對網(wǎng)約車公司實施指導定價、稅費管制和鼓勵差異化營運等規(guī)制措施；(2)關于數(shù)量規(guī)制，薛志遠(2016)[35]認為政府應該逐步取消對網(wǎng)約車的數(shù)量管制，實施“政府管平臺，平臺管司機”的規(guī)制理念，轉“行政管理”為“合作治理”；(3)關于反壟斷規(guī)制，周向紅(2016)[36]認為滴滴優(yōu)步合并是否屬于壟斷及政府是否需要實施價格規(guī)制取決于平臺壟斷特征和雙邊定價策略，并指出政府規(guī)制更需要關注雙邊經(jīng)濟平臺企業(yè)的垂直合并。(4)關于自律監(jiān)管，唐清利(2015)[29]認為在能實現(xiàn)公司目標且沒有負外部性的地方應由平臺公司通過信息記錄和聲譽機制進行自律監(jiān)管，熊丙萬(2016)[37]認為專(拼)車平臺可通過服務標準、社會合作激勵機制等自我監(jiān)管控制潛在副作用，政府干預應限定在車輛準入、安全監(jiān)管和損害救濟機制方面。在“互聯(lián)網(wǎng)+”醫(yī)療規(guī)制方面：國際醫(yī)療設備監(jiān)管機構指出，監(jiān)管標準化是互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療行業(yè)發(fā)展的必然趨勢，有利于降低認證成本和促進互聯(lián)網(wǎng)市場投資[38]；美國對互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療管制是先行的，美國FDA于2013年公布了移動醫(yī)療監(jiān)管方法最終版，監(jiān)管重點包括將移動平臺列入受管制醫(yī)療設備、提高市場準入門檻、對不同用途軟件的具體規(guī)定進行分區(qū)、賦予FDA自由裁量權的同時限定其監(jiān)管范圍等；國內(nèi)學者[39][40]較多研究了互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的法律監(jiān)管問題，認為目前我國缺乏在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療市場準入、行醫(yī)許可、知情同意、隱私保護、知識產(chǎn)權保護、醫(yī)療糾紛處理、法律責任等方面的法律規(guī)制，需要健全立法、規(guī)范準入、優(yōu)化管理、約束行為、救濟權利、明確責任等；部分學者研究了互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的法律外監(jiān)管問題，如陳歡歡和王高玲(2016)[41]分析了移動醫(yī)療監(jiān)管領域的5W問題，認為應形成階梯型的遞進式的監(jiān)管體系，堅持適度監(jiān)管、有效監(jiān)管和信息安全原則。

圖3 公共服務治理的微觀研究方向

2.公共服務治理的技術探索

大數(shù)據(jù)一詞來源于20世紀80年代信息技術的專業(yè)術語，ViktorMayer-Schonberger和KennethCukier(2014)[42]將大數(shù)據(jù)概念引入管理學、政治學和社會學領域，研究機構及學者普遍認同大數(shù)據(jù)具有“4V+1C”特征，即規(guī)模大(volume)、類型多(variety)、快速化(velocity)、價值性(value)和復雜度(complexity)。以2009年5月美國政府建立數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站為標志，大數(shù)據(jù)的作用拓展到公共治理領域，在全球范圍內(nèi)引發(fā)了一場繼20世紀70年代政府再造運動之后的又一次政府變革運動。2015年6月24日，國務院印發(fā)《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》，提出建立大數(shù)據(jù)標準體系加強公共服務和市場監(jiān)管，9月6日印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，指出要建立用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的治理機制，標志著大數(shù)據(jù)被納入國家治理的頂層設計范疇。

學者圍繞大數(shù)據(jù)為公共治理帶來的機遇、挑戰(zhàn)和對策展開研究，主要結論如下：(1)機遇。陳潭和楊孟著(2016)[43]認為運用大數(shù)據(jù)開展數(shù)字決策、效率評估和關聯(lián)分析，可進一步厘清政府和市場的職能邊界，且通過大數(shù)據(jù)在更大范圍內(nèi)采集數(shù)據(jù)，可將環(huán)境保護等部分治理權限上移，實現(xiàn)效率更高、成本更低的治理；潘華(2014)[44]認為大數(shù)據(jù)可以促進公共治理體制由碎片化轉向網(wǎng)格化、治理方法由以有限個案為基礎轉向用數(shù)據(jù)說話、治理模式從靜態(tài)轉向動態(tài)。(2)挑戰(zhàn)。陶希東(2016)[45]等認為大數(shù)據(jù)為公共治理提供機遇的同時，帶來龐雜數(shù)據(jù)增加治理復雜性、信息安全隱患、預測片面性等潛在風險，且目前存在大數(shù)據(jù)意識淡薄、數(shù)據(jù)共享障礙、數(shù)據(jù)挖掘分析能力弱、專人人才匱乏和治理同數(shù)據(jù)關聯(lián)不足等現(xiàn)實困境。(3)對策。梁芷銘(2015)[46]等學者認為公共治理要推進大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，應借數(shù)據(jù)挖掘促進國家治理主體多元化，借數(shù)據(jù)整合實現(xiàn)國家治理主體智能化，借數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)國家治理決策科學化，借數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)國家治理協(xié)同化，借數(shù)據(jù)推送實現(xiàn)國家治理目標精準化。

3.后續(xù)研究方向

雖然國內(nèi)外學者對“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務是否需要政府規(guī)制持肯定態(tài)度，且有關規(guī)制對象、規(guī)制方式和規(guī)制改革的一般性理論研究已形成系統(tǒng)化的觀點，但是針對“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務特定現(xiàn)象的規(guī)制政策選擇和規(guī)制效果預期還存在較大爭議，后續(xù)研究可綜合運用實證分析、案例研究、調(diào)查研究和專家訪談等方法，識別和評估“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務的“市場失靈”現(xiàn)象進行，擬定“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務的規(guī)制方案，如圖3所示，引導“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務向健康的、長久的和可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展。

結語

本文從三個層面梳理和分析了國內(nèi)外有關“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的研究內(nèi)容，即：宏觀層面，梳理了“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的理論發(fā)展和價值導向；中觀層面，梳理了“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的主體關系和責任結構；微觀層面，梳理了“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的規(guī)制方法和技術探索，在此基礎上，綜合分析了“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務治理的后續(xù)研究方向，為構建“互聯(lián)網(wǎng)+”意義上的公共服務治理體系提供依據(jù)，在這種治理體系中，政府、社會和市場能夠?qū)ふ液侠淼钠胶恻c，形成和諧共治的局面，引導“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務向健康的、長久的和可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展。

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[責任編輯：楊超]

2017-09-11

王俐(1989-)，女，山東棗莊人，棗莊學院政治與社會發(fā)展學院教師，同濟大學經(jīng)濟與管理學院應用經(jīng)濟學專業(yè)2017級博士研究生，主要從事可持續(xù)發(fā)展與公共政策研究。

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1004-7077(2017)06-0111-06