李穎

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 中亞經(jīng)貿(mào)研究院，新疆 烏魯木齊 830012)

城市軌道交通建設(shè)3P模式的問(wèn)題與對(duì)策

李穎

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 中亞經(jīng)貿(mào)研究院，新疆 烏魯木齊 830012)

目前在國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委大力推廣下，3P模式為我國(guó)城市軌道交通(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城軌交通”)的發(fā)展提供了新的思路，本文對(duì)我國(guó)城軌交通3P模式的運(yùn)行機(jī)制做了詳細(xì)闡述，梳理并分析了目前我國(guó)城軌交通3P模式應(yīng)用過(guò)程中存在的問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情提出了相應(yīng)的對(duì)策，以推動(dòng)3P模式在我國(guó)城軌領(lǐng)域更好更快地發(fā)展。

3P模式；軌道交通；融資；社會(huì)資本

引言

PPP(Public Private Partnership)模式(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“3P模式”)，即政府與社會(huì)資本合作模式，是為了滿(mǎn)足社會(huì)公眾的公共需求，政府部門(mén)與社會(huì)資本之間以契約形式對(duì)應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、利益進(jìn)行約束，從而建立起來(lái)的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系。實(shí)質(zhì)是政府當(dāng)局為了更好地履行公共職能，鼓勵(lì)私人資本參與到公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供中，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。3P模式的典型結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1。

圖1 典型的3P模式基本機(jī)構(gòu)圖

一、國(guó)外3P模式的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

3P模式在國(guó)外的應(yīng)用范圍廣泛，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，如城市公共交通、供水、電廠(chǎng)等，以及很多非盈利設(shè)施的建設(shè)如醫(yī)院、學(xué)校等。英國(guó)最早應(yīng)用3P模式。此后，加拿大、澳大利亞、巴西等國(guó)都在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域先后引進(jìn)了3P模式并取得了成功。

(一)英國(guó)3P模式的運(yùn)用

英國(guó)是3P模式的國(guó)際先行者，也是至今3P模式運(yùn)用較為成熟的國(guó)家之一。其案例之一是倫敦地鐵。它由國(guó)營(yíng)倫敦地鐵公司(LUL)擁有并運(yùn)營(yíng)。20世紀(jì)90年代英國(guó)當(dāng)局政府面臨地鐵投資匱乏的問(wèn)題，衡量后，通過(guò)以政府與私人部門(mén)合作(3P)的模式對(duì)地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。后又在2003年4月，以3P模式將整個(gè)地鐵系統(tǒng)三十年的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給了三個(gè)公司(SSL、BCV和JNP)，運(yùn)營(yíng)和票務(wù)由原公司控制，三個(gè)公司負(fù)責(zé)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)和升級(jí)，每年獲得約11億英鎊的固定支付和業(yè)績(jī)支付作為回報(bào)。倫敦地鐵模式中的明顯特點(diǎn)是設(shè)置了定期考核制度，各方每年重新約定合約條款。且為了保證審核公正有效以及合約的有效執(zhí)行，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了仲裁機(jī)制。

(二)加拿大3P模式的運(yùn)用

加拿大是全世界范圍內(nèi)3P實(shí)踐最好的國(guó)家之一，各級(jí)政府對(duì)3P模式極為重視且極力支持。采購(gòu)部門(mén)擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)水平和交易成本具有明顯優(yōu)勢(shì)。由此，加拿大的3P項(xiàng)目得以有效推進(jìn)，且運(yùn)作規(guī)范。1991～2013年22年間加拿大共啟動(dòng)3P項(xiàng)目200多個(gè)，總價(jià)值超過(guò)630億美元。項(xiàng)目涉及行業(yè)廣泛。目前加拿大的3P項(xiàng)目約占全部公共項(xiàng)目的15%～20%。在加拿大的3P項(xiàng)目中，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的全過(guò)程，以免去由不同投資主體負(fù)責(zé)不同階段帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任推脫。政府等整個(gè)項(xiàng)目完成且社會(huì)資本提供的服務(wù)達(dá)到事先約定的標(biāo)準(zhǔn)再行支付，在項(xiàng)目完成前不承擔(dān)支付責(zé)任。

(三)澳大利亞3P模式的運(yùn)用

澳大利亞于20世紀(jì)80年代開(kāi)始在公共設(shè)施領(lǐng)域運(yùn)用3P模式，主要模式為投資者專(zhuān)門(mén)成立一個(gè)項(xiàng)目公司SPV，由SPV與當(dāng)局就項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂期限一般為20～30年的協(xié)議。代表性案例為悉尼奧運(yùn)會(huì)主體育場(chǎng)的建設(shè)。,投資預(yù)算約為6.15億澳元，其中，財(cái)政撥款9,120萬(wàn)澳元加上政府貸款600萬(wàn)澳元，共占總投資的15.8%。剩下的84.2%的資金由中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌措。悉尼奧組委與中標(biāo)的私人財(cái)團(tuán)簽署了協(xié)議。通過(guò)協(xié)議賦予中標(biāo)人負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及建設(shè)完成后30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)和維護(hù)權(quán)。經(jīng)過(guò)初期的虧損，主體育場(chǎng)已開(kāi)始盈利。

二、3P模式在國(guó)內(nèi)發(fā)展的歷程及實(shí)踐

(一)3P模式在國(guó)內(nèi)發(fā)展的歷程

1.1980～2003年：3P模式的零星嘗試。1985年，深圳沙角B電廠(chǎng)BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國(guó)際飯店BOT項(xiàng)目完工，在2000年結(jié)束了15年的特許經(jīng)營(yíng)期并成功移交當(dāng)?shù)卣?/p>

2.2003～2008年：推廣試點(diǎn)階段。十六屆三中全會(huì)提出讓民營(yíng)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，為3P模式的推廣奠定了理論依據(jù)。北京地鐵4號(hào)線(xiàn)成為第一個(gè)官方使用3P稱(chēng)號(hào)的項(xiàng)目。

3.2009～2012年：短暫停滯階段。2008年我國(guó)提出四萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目信貸資金極其寬松，一批3P項(xiàng)目因當(dāng)局違約提前終止。

4.2013年～至今：3P模式迎來(lái)發(fā)展新階段。2013年財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉做了關(guān)于3P的專(zhuān)題報(bào)告。2014年3月，財(cái)政部向“兩會(huì)”提交了中央和地方預(yù)算草案報(bào)告，明確“推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資與運(yùn)營(yíng)”，這是官方首度確認(rèn)鼓勵(lì)3P模式。

(二)國(guó)內(nèi)典型的3P案例——北京軌道交通4號(hào)線(xiàn)

北京市軌道交通4號(hào)線(xiàn)由代表社會(huì)資本的香港地鐵、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)(北京首創(chuàng))以及代表政府資本的北京基礎(chǔ)設(shè)施投資(京投)組成。總注冊(cè)資本約15億元人民幣,香港地鐵和北京首創(chuàng)各占49%, 京投占2%。4號(hào)線(xiàn)的總投資為153億元人民幣，是京港兩地在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資額最大的項(xiàng)目。北京市政府與社會(huì)投資者建立了3P公司——京港地鐵。政府授予其本項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。整個(gè)項(xiàng)目的投資分為A(土建/隧道)、B(機(jī)電/車(chē)輛)兩部分。A部分由北京市政府投資、建設(shè)并持有，建成后租賃給京港地鐵使用；B部分由京港地鐵投資、建設(shè)并持有；特許期滿(mǎn)后，全部資產(chǎn)無(wú)償移交給政府。A、B部分的業(yè)主均委托建管公司進(jìn)行建設(shè)管理。京港地鐵作為A部分業(yè)主和整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)商全程參與建設(shè)工程。(見(jiàn)圖2)

圖2 北京地鐵4號(hào)線(xiàn)3P項(xiàng)目合作圖

經(jīng)驗(yàn)借鑒：盡管4號(hào)線(xiàn)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)初期存在一些問(wèn)題和不足，但4號(hào)線(xiàn)在控制財(cái)政支出、引入先進(jìn)理念、降低投資成本、增加運(yùn)營(yíng)收益等方面，都達(dá)到了好的實(shí)施效果。具體的經(jīng)驗(yàn)比如：浮動(dòng)的客流機(jī)制規(guī)避了客流風(fēng)險(xiǎn)，雙重的票價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了報(bào)酬區(qū)間，良好的退出機(jī)制形成了雙向約束等。數(shù)據(jù)表明，以30 年的項(xiàng)目特許期看，3P模式比傳統(tǒng)模式降低了約98.8億元的財(cái)政支出，緩解了當(dāng)局的財(cái)政壓力。4號(hào)線(xiàn)的各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)指標(biāo)超過(guò)了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，使得北京城市軌道交通適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)格局初步形成，提高了行業(yè)的整體運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平，得到了較高的社會(huì)滿(mǎn)意度，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

三、烏魯木齊地鐵建設(shè)3P項(xiàng)目

(一)項(xiàng)目背景

《新疆維吾爾自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 2013～2020》提出要加快綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，優(yōu)化交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化城際間交通聯(lián)系，加快交通一體化規(guī)劃建設(shè)。《“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”段建設(shè)總體方案》指出，要構(gòu)建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的黃金段，需大力建立綜合交通體系，進(jìn)一步推進(jìn)道路互聯(lián)、互通工程。而交通設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展必定需要大量的資金投入。

(二)烏魯木齊地鐵2號(hào)線(xiàn)運(yùn)用3P模式

2016年7月，烏魯木齊市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期3P項(xiàng)目正式簽約。該項(xiàng)目是迄今烏魯木齊市投資規(guī)模最大的3P項(xiàng)目。借鑒了北京地鐵4號(hào)線(xiàn)的管理模式，社會(huì)資本方由京投、中國(guó)鐵建和北京軌道組成聯(lián)合體，占總投資的51%，烏魯木齊市軌道集團(tuán)占總投資的49%。聯(lián)合投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)軌道交通2號(hào)線(xiàn)，見(jiàn)圖3。根據(jù)協(xié)議，項(xiàng)目總中標(biāo)金額為162億元人民幣，合作期直到2050年12月，共35年。期間，軌道交通2號(hào)線(xiàn)的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)由該項(xiàng)目公司全權(quán)負(fù)責(zé)，特許經(jīng)營(yíng)合作期滿(mǎn)后，全部資產(chǎn)無(wú)償移交市政府。(見(jiàn)圖3)

除了地鐵1號(hào)線(xiàn)，此后烏魯木齊的地鐵建設(shè)都將采取3P模式。地鐵3號(hào)線(xiàn)一期項(xiàng)目和4號(hào)線(xiàn)一期工程建設(shè)已于2016年啟動(dòng)，兩條線(xiàn)的規(guī)模均超出目前烏魯木齊最大的3P項(xiàng)目地鐵2號(hào)線(xiàn)一期工程。

在地鐵建設(shè)中推廣3P模式有很多優(yōu)勢(shì)。不但可以緩解當(dāng)局的財(cái)政壓力、盤(pán)活社會(huì)資本，并且可以在政府項(xiàng)目帶入許多高效率的企業(yè)。政府主導(dǎo)的這些項(xiàng)目，能夠與社會(huì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益，同時(shí)也為烏市培養(yǎng)了地鐵領(lǐng)域的優(yōu)秀人才。烏市3P試點(diǎn)項(xiàng)目初見(jiàn)成果，既解決了項(xiàng)目的資金難題，又提高了項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，對(duì)于烏魯木齊市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民生活水平的提高起到積極作用。

圖3 烏魯木齊地鐵2號(hào)線(xiàn)3P項(xiàng)目合作圖

四、我國(guó)城市軌道交通3P模式面臨的問(wèn)題及相應(yīng)對(duì)策

隨著《國(guó)家發(fā)展改革為關(guān)于加強(qiáng)城軌交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》的下發(fā)，城軌交通3P融資模式迎來(lái)了新的契機(jī)。雖然北京地鐵4號(hào)線(xiàn)3P項(xiàng)目對(duì)于我國(guó)城軌交通3P融資模式的應(yīng)用起到了良好的示范作用，但該模式在現(xiàn)實(shí)推廣中還存在具體問(wèn)題。這也是目前烏魯木齊地鐵2號(hào)線(xiàn)的項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中面對(duì)的難點(diǎn)，現(xiàn)對(duì)城軌交通3P融資模式出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理和分析，并結(jié)合具體情況提出對(duì)策，以促進(jìn)3P模式在我國(guó)城軌交通領(lǐng)域更有效地發(fā)展。

(一)城市軌道交通3P模式面臨問(wèn)題

1.缺乏有效的3P模式運(yùn)行法律環(huán)境。我國(guó)關(guān)于3P模式的立法層次較低。多為部委規(guī)章或地方性管理?xiàng)l例，缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一立法，(見(jiàn)表1)。這種開(kāi)放式的架構(gòu)使國(guó)家不利于統(tǒng)一管理3P項(xiàng)目，而管理辦法過(guò)多也可能互相矛盾。含糊的政策或法律法規(guī)會(huì)對(duì)影響3P項(xiàng)目的運(yùn)作。主要表現(xiàn)在: 法律法規(guī)與政策之間的一致性問(wèn)題；新舊法律或政策法規(guī)之間的連貫性和一致性問(wèn)題；中央與地方政府的政策法規(guī)的一致性問(wèn)題；以及政策法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中的彈性問(wèn)題等。例如，當(dāng)下3P項(xiàng)目的招標(biāo)法，是由于工程采購(gòu)的特性而設(shè)立, 不允許對(duì)標(biāo)書(shū)上的條款、條件等做出實(shí)質(zhì)性的改動(dòng),評(píng)標(biāo)結(jié)束后，也禁止任何形式的協(xié)商和談判。此類(lèi)規(guī)則沒(méi)能給招標(biāo)提供足夠的靈活性。而3P模式的優(yōu)勢(shì)恰恰在于國(guó)有資本通過(guò)社會(huì)資本提出創(chuàng)造性的建議意見(jiàn)，來(lái)為項(xiàng)目帶來(lái)額外的收益、減少成本。

另外，當(dāng)前的政策和法律法規(guī)有可能導(dǎo)致資產(chǎn)問(wèn)題或糾紛。3P項(xiàng)目中經(jīng)常牽涉到國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估和讓渡。國(guó)有資產(chǎn)的讓渡則涉及到更多的程序，有更多的限制。而引發(fā)資產(chǎn)糾紛的又一因素是相關(guān)政策和法律法規(guī)對(duì)于產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和界定的不一致性。在烏魯木齊地鐵2號(hào)線(xiàn)3P項(xiàng)目就出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，烏魯木齊城軌集團(tuán)前期為2號(hào)線(xiàn)的項(xiàng)目支付的工程款如何進(jìn)行評(píng)估，以什么樣的方式轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，履行什么樣的程序等。

表1 2014年以來(lái)3P模式政策梳理

2.市場(chǎng)環(huán)境和機(jī)制不完善。首先基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需大量的資金投入, 但目前我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)育狀況、政策、金融體系、信用體系和法律法規(guī)還無(wú)法很好支撐 3P項(xiàng)目的融資需求。一般情況下銀行不會(huì)輕易給社會(huì)資本貸款，擔(dān)保公司也不提供擔(dān)保給涉足城軌交通建設(shè)的社會(huì)資本。由此民間資本在融資上顯現(xiàn)出規(guī)模小、成本高及渠道窄的缺陷。同時(shí)在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中缺乏長(zhǎng)期金融負(fù)債工具。利用長(zhǎng)期債務(wù)有助于提高融資效率，減少項(xiàng)目成本。許多國(guó)際3P項(xiàng)目融資中,可獲得長(zhǎng)至15～20 年的貸款是極為常見(jiàn)的。在中國(guó)，商業(yè)銀行的借款一般都在10 年以?xún)?nèi), 世界上很多國(guó)家之所以能夠成功運(yùn)作3P項(xiàng)目，與社會(huì)提供給企業(yè)的融資條件是分不開(kāi)的。因此，要想在我國(guó)城軌交通領(lǐng)域應(yīng)用3P模式，需要處理好企業(yè)融資難的問(wèn)題。

其次，監(jiān)管機(jī)制不完善。就政府監(jiān)管而言，3P項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制尚待完善。政府監(jiān)管中存在權(quán)力分散、主體繁多等問(wèn)題。例如烏市地鐵2號(hào)線(xiàn)的項(xiàng)目主要由政府部門(mén)監(jiān)管，包含建委監(jiān)管2號(hào)線(xiàn)的準(zhǔn)點(diǎn)率、安全性，財(cái)政局直接監(jiān)管2號(hào)線(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益和補(bǔ)貼，以及特許公司代表政府對(duì)項(xiàng)目投融資情況進(jìn)行間接監(jiān)管。但是目前我國(guó)城軌交通項(xiàng)目并沒(méi)有形成一個(gè)針對(duì)3P模式的有效的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致一些地方在實(shí)際操作中，存在監(jiān)管理念不清、角色錯(cuò)位、重建輕管等問(wèn)題；監(jiān)管機(jī)制的不完善不但降低了項(xiàng)目的施工質(zhì)量，在今后運(yùn)營(yíng)過(guò)程中引發(fā)問(wèn)題，同時(shí)可能存在灰色交易或利益輸送的行為，導(dǎo)致政府“兜底”，增加了政府的財(cái)政壓力。

3.項(xiàng)目投資大、回收期長(zhǎng)，且審批時(shí)間較長(zhǎng)。城軌交通具有投資大、公益性強(qiáng)、回收期長(zhǎng)、資產(chǎn)折舊多和收益低的特性，因此常虧損。我國(guó)目前還缺乏一個(gè)可預(yù)期的城市軌道交通3P項(xiàng)目盈利機(jī)制，因而不少企業(yè)對(duì)于投資軌道交通3P項(xiàng)目仍持觀(guān)望態(tài)度。同時(shí)項(xiàng)目審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、程序復(fù)雜。在一些情況下, 社會(huì)投資者還有可能面對(duì)不確定的環(huán)境, 即不知道需在什么時(shí)候從誰(shuí)那里通過(guò)哪些審批，以及獲得批準(zhǔn)。從實(shí)踐上來(lái)看，3P工作組進(jìn)駐到特許公司成立，整個(gè)談判和審批的時(shí)間比較長(zhǎng)，這樣會(huì)使社會(huì)資本進(jìn)入的時(shí)間較慢，而為了按時(shí)完工，施工單位必須墊付資金，使得資金緊張。對(duì)盤(pán)活資本存量，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不利。另外，明確項(xiàng)目的規(guī)模和性質(zhì)是獲得審批的前提，一般不能在審批后進(jìn)行更改。就算后期開(kāi)發(fā)者找到途徑可以減少成本,也不能降低需要投入項(xiàng)目公司的資金?，F(xiàn)實(shí)情況是, 在大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中常產(chǎn)生實(shí)際成本與初始計(jì)劃產(chǎn)生較大變化的情況。

(二)城軌交通3P模式相應(yīng)的對(duì)策

1.建立健全法律體系。要想成功的3P模式在全國(guó)順利推廣，一套健全的法律框架體系非常重要。從我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)狀況和法律環(huán)境來(lái)看，建議采用國(guó)家統(tǒng)一立法和單項(xiàng)立法相結(jié)合的方式。國(guó)家立法主要解決宏觀(guān)問(wèn)題，比如稅收、項(xiàng)目運(yùn)作、監(jiān)督、糾紛處理機(jī)制等問(wèn)題，在制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)確保國(guó)家立法的權(quán)威性，避免存在不同部門(mén)的法律沖突。同時(shí)可以針對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目單項(xiàng)立法。對(duì)項(xiàng)目主體的權(quán)利義務(wù)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行規(guī)范，單項(xiàng)立法使得項(xiàng)目操作更加具有針對(duì)性和靈活性。此外，還需要建立一個(gè)3P專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)。例如，美國(guó)設(shè)立了國(guó)家公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)合作委員會(huì)，香港設(shè)立了效率促進(jìn)組，以專(zhuān)門(mén)控制和解釋3P的政策、方針并為3P模式的發(fā)展給予支持。

2.轉(zhuǎn)換政府職能，精簡(jiǎn)審批手續(xù)。政府應(yīng)該精簡(jiǎn)3P項(xiàng)目的行政審批手續(xù)，給投資企業(yè)下方經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。對(duì)審批情況進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)權(quán)利尋租。如果實(shí)際報(bào)酬率低于事先約定的最低報(bào)酬率，政府可以補(bǔ)貼社會(huì)資本。并將此條款列入合同，以保證民間資本的投資熱情，更好地激發(fā)市場(chǎng)活力。建立平等的談判環(huán)境，在運(yùn)作的過(guò)程中形成共贏。

3.建立有效監(jiān)管機(jī)制。3P模式是一種極其復(fù)雜的合作模式，從開(kāi)始立項(xiàng)、評(píng)價(jià)、招投標(biāo)到后期實(shí)施、驗(yàn)收和運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程，必須建立有效的監(jiān)管機(jī)制。政府可以設(shè)置專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管部門(mén)，保障資產(chǎn)安全和項(xiàng)目施工質(zhì)量。在監(jiān)管的過(guò)程中，政府應(yīng)注意與各利益相關(guān)方進(jìn)行溝通，及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時(shí)建立3P綜合服務(wù)平臺(tái)。要想3P項(xiàng)目的實(shí)施得到有效的監(jiān)管，政府可以直接通過(guò)平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，保證信息的透明化、公開(kāi)化。另外社會(huì)資本也可對(duì)政府行為進(jìn)行有效約束，形成雙方互相監(jiān)督的平等互助局面，避免權(quán)利尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

4.創(chuàng)造良好的融資平臺(tái)。相關(guān)部門(mén)應(yīng)通過(guò)制定采取有效的政策及措施促進(jìn)國(guó)內(nèi)外私人資本參與我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。改革對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制。

(1)允許基金公司參與投資。當(dāng)局應(yīng)當(dāng)許可大型的基金公司參與城軌交通3P項(xiàng)目?；鸸究梢酝ㄟ^(guò)創(chuàng)立城軌交通發(fā)展基金，以參股但不控股的方式，為項(xiàng)目籌集所需資金。后期通過(guò)每年項(xiàng)目股權(quán)分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式得到資本的回收。同時(shí)基金公司也可以與銀行或保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合展開(kāi)業(yè)務(wù)，從而確保了項(xiàng)目的資金流。

(2)放松社會(huì)資本貸款的限定性條件。國(guó)家應(yīng)當(dāng)放松政策性銀行和外國(guó)政府貸款的使用限制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資。同時(shí)為了給貸款提供一定保障，應(yīng)向銀行說(shuō)明，將授予社會(huì)資本項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(3)海外發(fā)行債券的方式。2014年3月，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司通過(guò)海外子公司發(fā)行3億美元債券。境外債發(fā)行利率相對(duì)較低，發(fā)債限制條件較少，監(jiān)管政策寬松。這也為3P項(xiàng)目公司融資提供了新思路。

五、結(jié)語(yǔ)

伴隨著融資和引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的需求，城軌交通的發(fā)展必將進(jìn)一步推動(dòng)3P模式的應(yīng)用。3P模式本質(zhì)上是政府及國(guó)有投資公司和社會(huì)投資人之間形成一系列復(fù)雜的契約關(guān)系。在實(shí)踐中，綜合考量實(shí)際情況，平衡參與各方現(xiàn)實(shí)需求，選擇適合的和易于操作的3P模式。政府部門(mén)建立明確的政企關(guān)系和科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制，為3P模式的推廣提供規(guī)范、健康、有序又適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。將來(lái)軌道交通采用以融資為驅(qū)動(dòng)的3P模式時(shí)，為了操作和協(xié)調(diào)上更容易，而且使風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)減低，應(yīng)充分吸引我國(guó)有實(shí)力的企業(yè)參與。

[1]朱紅梅.3P融資模式研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2012,(1).

[2]武樹(shù)禮.城市軌道交通建設(shè)引入3P模式研究——以 W 市地鐵四號(hào)線(xiàn)為例[J].新視野，2011,(6).

[3]劉志.3P模式在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用和分析[J].建筑經(jīng)濟(jì),2005,(7)：13～18.

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[責(zé)任編輯：楊超]

ProblemsandCountermeasuresof3PModeinUrbanRailTransitConstruction

LI Ying

(School of Sino-Asian Economic and Trade Research Institute, Urumqi 830012, China)

At present, the Ministry of Finance and the national development and Reform Commission to promote, 3P mode for city rail transit in China (hereinafter referred to as the "urban rail transit") provides a new way of development, this paper based on the practice at home and abroad, the operation mechanism of urban rail transit in China 3P mode in detail, combing and analysis of existing the application of 3P mode in the process of China's traffic problems in urban rail transit, combined with China's national conditions and put forward corresponding countermeasures, in order to promote faster development of 3P mode in our country better city rail.

3P model;rail transit;financing;social capital

2017-06-25

李穎(1973-)，女，新疆烏魯木齊人，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)中亞經(jīng)貿(mào)研究院2016級(jí)博士研究生，新疆烏京鐵建軌道有限公司財(cái)務(wù)總監(jiān)，主要從事中國(guó)新疆與中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作研究。

F5.57

A

1004-7077(2017)06-0104-07