文/李擁軍

司法改革中的體制性沖突及其解決路徑

文/李擁軍

長期以來，我們的司法體制和權(quán)力運作模式不是在司法規(guī)律的意義上設(shè)計和運作的，這也正是此次司法改革的動因。實踐中許多“非規(guī)律性”的舉措在長期實踐已經(jīng)固化為一種習慣和思維方式，形成了一套非正式的制度和潛規(guī)則。因為與改革的路徑存在根本上的分歧，所以這些機制天然地構(gòu)成了抵制改革的力量。從更深層次講，司法體制是一個國家政治體制的重要組成部分，因此對它的改革不可能脫離所在國家的政治制度和權(quán)力系統(tǒng)，而既有的國家制度和權(quán)力系統(tǒng)中固有的政治思維、官僚化機制不可能不對改革構(gòu)成影響，由局部改革帶給整個國家制度的不適所引發(fā)的震動則又有可能引發(fā)更大的改革阻力。更為關(guān)鍵的是，這些舊體制中的阻力常常打著“中國經(jīng)驗”的招牌，以“本土資源”的正當性來對抗改革的合法性，從而瓦解改革的力度。改革是利益的調(diào)整，越是體制性的改革就越可能涉及到深層利益關(guān)系和既有的權(quán)力格局。由此說來，當下的司法改革必然要與舊的思維、理念、體制以及所謂的“中國式經(jīng)驗”發(fā)生沖突。這些沖突不僅是技術(shù)層面的沖突，更是深層的體制性的沖突。從某種意義上說，司法改革的成效也取決于對這些體制性沖突破解的程度。如果不能擺脫“中國式經(jīng)驗”藩籬的束縛，不能在整個體制上有實質(zhì)性突破，僅僅依靠改革舉措單兵突進而不在配套制度上下功夫，那么此次改革的成效將會大打折扣，甚至整個改革也會無功而返。

“去行政化”的改革與改革的行政化模式之間的沖突

行政化的司法使法官不能獨立行使裁判權(quán)進而無法實現(xiàn)公正，因此司法要去行政化。這既是此次改革啟動的一個重要的理由，也是此次改革的具體進路。然而在現(xiàn)實中，改革者卻選擇了一種行政化推進的模式，即通過權(quán)力由上往下依次推進的方式來完成改革。通過行政化的模式來“去行政化”，這本身就是一個悖論。

就目前我國審判實踐來講，法院的權(quán)力系統(tǒng)實際上是由司法裁判權(quán)和司法行政管理權(quán)兩部分構(gòu)成的。在法院內(nèi)部，院長、庭長等行政領(lǐng)導同時又都是法官，因此這兩種權(quán)力是重合的。與此相應，從司法裁判上講，上下級法院是審級上的監(jiān)督關(guān)系，但從行業(yè)管理上講，它們又是層級上的行政隸屬關(guān)系，也就是說，上級法院既是業(yè)務監(jiān)督部門又是行政管理部門。于是在這兩種關(guān)系或權(quán)力高度重合的條件下，業(yè)務上的審級關(guān)系很容易變?yōu)樾姓系膶蛹夑P(guān)系。事實上，在我國這樣一個單一制的國家結(jié)構(gòu)下，在以官僚化和科層制為總體特征的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，作為整個國家機器一部分的法院系統(tǒng)也不可能逃脫行政化色彩的浸沁。這些行政化的機制恰恰會在“去地方化”基調(diào)下，在改革措施層層推進的模式中獲得加強。

在改革推進的過程中最高法院的權(quán)力獲得了加強。在改革的具體實施過程中，落實到地方層面，最高法院又不得不依靠地方的高級法院。于是針對地方其他兩級法院，地方的高級法院的權(quán)力獲得了加強。以此類推，在層層落實的模式下，針對下級法院，高位階的法院總比位階低的法院更容易強化權(quán)力。而基層法院由于位階最低，所以常常被淪為“最應接受改革的對象”。

問題還不限于此，自上而下的改革并且改革者也是被改革的對象，這其中注定難以避免“切蛋糕者先拿蛋糕”的情況?；鶎臃ㄔ?，由于受案量最大，加之在權(quán)力結(jié)構(gòu)的末梢，離權(quán)力中樞最遠，聲音最弱，權(quán)利最容易被忽視，各種矛盾也就最突出。更為關(guān)鍵的是，在由上往下行政化的推進模式下始終存在著信息失靈的問題。在逐級匯報的過程中，基層的聲音會被各級的傳輸者基于自利的目的所截留或修改，從而使決策者不能獲得準確的信息，其結(jié)果自然會影響到?jīng)Q策者對不良決策的發(fā)現(xiàn)和調(diào)整。

司法權(quán)力的應然原理與中國式司法權(quán)力模式間的沖突

司法權(quán)是判斷權(quán)并且由法院來行使，這是現(xiàn)代司法的一般規(guī)律。因此，按照現(xiàn)代司法原理和世界通行的經(jīng)驗，司法權(quán)的行使主體只有法院。但是，在我國現(xiàn)有的司法理論下和“一府兩院”的政治結(jié)構(gòu)中，司法權(quán)卻一直把檢察院也作為司法機關(guān)來看待。而作為檢察權(quán)的司法權(quán)既與裁判權(quán)定位相矛盾，同時也無法納入到“被動性”“終極性”等司法的一般性的屬性之中來。針對這樣的矛盾，中國學者常常將其表述為“中國司法制度的特色”。

此次司法改革以法院為主體，即法院既是最主要的發(fā)起主體也是最主要的被改革對象。由于檢察機關(guān)在我國也同樣被視為司法機關(guān)，所以它自然也被列入到改革的序列之中。但是從現(xiàn)實來講，目前我國的檢察權(quán)既與西方國家的檢察權(quán)保持著相當大的差異，同時又無法納入到以裁判權(quán)為核心的司法理論中來，所以檢察改革既沒有獨立成熟的設(shè)想也缺失強有力的聲音，因此它的改革只能更多地去臨摹法院。而且對于頂層設(shè)計者來說，既然審判和檢察兩套司法系統(tǒng)平行設(shè)置，無論是從便利的角度還是從公平的角度，那么在關(guān)乎體制的改革上自然也要平衡進行，統(tǒng)一適用，不能偏差。正因如此，當下我們所看到的檢察改革幾乎是和審判改革一個套路來運作的。

檢察院和法院雖同屬司法機關(guān)，但工作方式、組織原則等方面都存在著很大差異，而當下的檢察與審判的一體化的改革路徑自然會孕育著很多的沖突和矛盾，這種矛盾從改革之初對司法權(quán)定性之時就存在了。雖然決策者對“司法權(quán)是中央事權(quán)”的定位可以適用于檢察權(quán)，但司法權(quán)是“判斷權(quán)、裁決權(quán)”的定位無論如何也無法與檢察權(quán)的屬性相匹配。因此，圍繞著司法是裁判權(quán)這樣的定位而設(shè)計的改革思路注定在很多地方不能適應檢察機關(guān)的實際情況。

中國語境下的檢察權(quán)遠比法院的審判權(quán)復雜，它其實是偵查權(quán)、公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)的合體。在這幾種權(quán)力中，只有公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)更趨向于司法權(quán)。因此目前的與法院趨同化的改革措施，也只有在公訴和訴訟監(jiān)督層面才有其合理性。以員額制為例，之所以要對法院的司法人員分成法官和助理是因為審判權(quán)的運作分為臺前和幕后、庭內(nèi)和庭外。而對檢察院來講，只有公訴和訴訟監(jiān)督層面的檢察業(yè)務才有庭內(nèi)和庭外之分，而職務偵查、偵查監(jiān)督等業(yè)務都沒有這樣的區(qū)分，也不需要對案件作最終局的判斷，其業(yè)務性工作和事務性工作也沒有一個非常嚴格的區(qū)分。既然如此，在這些業(yè)務部門適用員額制沒有多大意義。

為了去行政化，法院需要最大限度的扁平化管理，以減少科層設(shè)置。在去行政化的精神下，檢察系統(tǒng)也啟動類似的改革。即打破原有的處室的行政建置，成立辦案組，實行主任檢察官負責制，從而實現(xiàn)扁平化的管理。由于檢察工作的屬性本身就是行政化的，所以這種改革思路在實踐中導致了許多問題。

技術(shù)性改革和固有訴訟結(jié)構(gòu)之間的沖突

目前的司法改革僅停留在技術(shù)層面，沒有觸及到既有的訴訟結(jié)構(gòu)，所以這種改革模式必然帶有相當大的局限性。在這些技術(shù)性的舉措被現(xiàn)有訴訟結(jié)構(gòu)、司法權(quán)力結(jié)構(gòu)牢牢困住以至于無法發(fā)揮作用時，真正地以審判為中心的訴訟機制是不可能建立起來的。

目前我們的刑事訴訟結(jié)構(gòu)既是一種公、檢、法三機關(guān)互相配合、互相制約的“線型”結(jié)構(gòu)，又是一種三機關(guān)分工負責的“步進式的分段的”的訴訟結(jié)構(gòu)。正是因為三機關(guān)地位上各自獨立、業(yè)務上分工負責，所以才更加需要一個上級權(quán)力機關(guān)對其進行統(tǒng)合。在上級政法機關(guān)的統(tǒng)合下，公、檢、法三機關(guān)更趨向于一個大的利益共同體。于是在共同體內(nèi)部便形成了一個三位一體、前后遞進、接力互補的“線型”結(jié)構(gòu)。雖然在法律上既強調(diào)相互配合，也強調(diào)相互制約，但事實上在這樣的訴訟結(jié)構(gòu)下，彼此的配合要遠大于制約。

問題還不在于此，更為關(guān)鍵的是公、檢、法三機關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的問題。公安機關(guān)，由于其在維護社會治安和國家穩(wěn)定中的特殊職能，無論是在政治地位、人員的數(shù)量還是在實際管理能力等方面都占有絕對的優(yōu)勢。它掌握著絕大多數(shù)的不通過其他機關(guān)就可自行實施的偵查手段和強制措施（逮捕除外）。檢察機關(guān)是我國憲法規(guī)定的專門的公權(quán)力監(jiān)督機關(guān)，法院和法官也在其監(jiān)督之下，而且享有職務犯罪偵查的自行決定權(quán)。相比較而言，法院既沒有公安機關(guān)那樣的“實力”，又沒有檢察機關(guān)那樣的“權(quán)力”，反而成了刑事訴訟權(quán)力架構(gòu)中的“弱勢群體”。

偵查機關(guān)無論做出什么行為都不需要事先征得法院的同意，而作為起訴方的檢察機關(guān)卻能監(jiān)督法院。在當下的訴訟結(jié)構(gòu)中法院只具有確定犯罪嫌疑人是否有罪的功能，而不具有監(jiān)督偵查程序是否合法的功能，所以在訴訟流水線中審判不但不能反向監(jiān)督偵查，反而是偵查通過自行做出的筆錄決定著審判。于是我們的訴訟表現(xiàn)出了一種強烈的“偵查中心主義”的色彩。因此，這樣的訴訟三角形結(jié)構(gòu)必然不能平衡，法院所作的裁判必然要更傾向于公、檢兩方。由此說來，當下中國的刑事訴訟與其說是公、檢、法三家共同發(fā)現(xiàn)犯罪、打擊犯罪的過程，不如說是公安、檢察兩家共同說服法院與其保持一致的過程。在這一說服過程中，作為弱勢群體的法院很難堅持自己的獨立意見。也就是說，某一案件，如果從偵查階段就辦錯了，那么往往就會一錯到底。

當下推行的司法責任制，其實是在不觸動原有的訴訟結(jié)構(gòu)下的由法官對冤假錯案個人負責的制度，這意味著結(jié)構(gòu)上引發(fā)的風險卻由法官個人來承擔，法官自然會倍感壓力。最近法官的辭職潮的出現(xiàn)不能說與此無關(guān)。

司法內(nèi)部改革與外在制度環(huán)境的沖突

一個國家司法權(quán)力運行的效果在某種程度上有賴于這個國家的政治制度和社會環(huán)境。就司法改革來說，如果僅僅在司法內(nèi)部謀求改革，不關(guān)注司法制度與外部制度環(huán)境、國家權(quán)力系統(tǒng)等關(guān)系的調(diào)試，那么由此而引發(fā)的沖突會極大降低改革的成效。

在中國語境下的法院和檢察院既是司法機關(guān)又是政法機關(guān)。司法人員雖然從業(yè)務上講是法官或檢察官，但從國家的角度又都屬于“干部”。因此，當下中國的司法機關(guān)不僅僅承擔著審判、檢察任務，而且承擔著社會治理的功能，它們也要肩負維穩(wěn)、扶貧、普法、支農(nóng)、救災、社會綜合治理等任務，甚至還要參加道路清掃、交通疏導的工作，并且這些被攤派的事項常常打著“人民司法”“服務大局”等名義從而讓司法機關(guān)無法逃避。雖然此次改革把司法隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化作為了既定目標，也不同程度地強調(diào)了司法職業(yè)的特殊性，同時也在推進法官和檢察官單獨職務序列、特殊的職業(yè)保障等重要改革內(nèi)容，但是這種特殊主義的改革策略必然對慣常性的政治思維和國家思維、政治同質(zhì)化了的司法傳統(tǒng)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，兩者的沖突亦不能避免。對這樣的沖突，如果不在國家的層面作以更大的調(diào)整，這些改革舉措的前景并不一定樂觀。

某一制度運行效果除了依賴于其自身的合理性之外，還取決于它與整個制度環(huán)境的協(xié)調(diào)程度。特別是當新的制度嵌入到舊的系統(tǒng)中而各種配套措施又不能跟進時，其制度自身的優(yōu)越性無法得到發(fā)揮，而在各種潛規(guī)則和非正式制度的包圍和封鎖下，新制度往往名存實亡，甚至當它們達成妥協(xié)時，原有的制度還會發(fā)生功能異化從而蛻變成一種新的制度。例如陪審制度的司法民主、監(jiān)督司法的功能從未發(fā)揮出來，而人民陪審員卻淪為了法院不可或缺的人力資源。又如十八屆四中全會提出建立的領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。這一制度具有明顯的主觀建構(gòu)的成分，幾乎不具有可操作性。當下的中國，司法結(jié)構(gòu)嵌入到整個權(quán)力結(jié)構(gòu)中，而法官又嵌入到整個司法結(jié)構(gòu)中，在這樣的結(jié)構(gòu)里，弱小的法官根本不敢對領(lǐng)導的干預進行記錄，而弱小的法院也不敢對上級的行為進行通報。

當外部環(huán)境沒有改變，而改變了法官承擔責任的形式，并且是終身追究責任，此時即使國家給法官充分的權(quán)力，法官也未必敢接。如果改革以后，公、檢、法、司諸機關(guān)中，法院依舊責任最大、地位最低、麻煩最多，那么就不會有法律人愿意來法院，反而會出現(xiàn)逆流動的現(xiàn)象；如果改革以后，基層法院依舊案多人少，矛盾最突出，職級最低，聲音最弱，那么也就不會有人愿意長期工作在基層，而“加強基層建設(shè)”“向基層傾斜”也就是一句空話。要改變這種狀況絕不是發(fā)一個文件，制定一個法規(guī)就能奏效的，它需要一系列的配套性的制度建設(shè)。

因為我國目前的司法機關(guān)是按照行政區(qū)劃配置的，黨委、政府、人大、法院、檢察院形成了一個制度系統(tǒng)。這個制度系統(tǒng)本身就是地方化的。重大案件司法機關(guān)向黨委匯報制度、司法機關(guān)向人大報告工作制度、法官和檢察官人大任命制度、人大代表個案監(jiān)督制度、司法干部晉升黨委審查制度等，這些制度都構(gòu)成了司法的地方化。僅僅在人財物省級機關(guān)統(tǒng)管上改革，其他配套措施不及時跟進，不但不能有效地去地方化，反而還可能造成很大的混亂。

目前司法改革中的體制性沖突的解決路徑

第一，調(diào)整過于剛性的改革推進模式，增加政策實施的彈性機制。如前所述，在各地情況多元復雜的情況下，通過自上而下地單一推進的方式落實改革措施必然會出現(xiàn)諸多的不適應。要避免這樣的情況，就需要改革者轉(zhuǎn)變行政化的思維，改變“一刀切”的工作方式，增加政策實施的彈性機制，寬容地方的多樣化，允許不同聲音的存在，在司法規(guī)律的大背景下保護和鼓勵不同司法機關(guān)個性化的改革。

第二，暢通不同法律人群之間的信息交流機制，重視基層司法機關(guān)的經(jīng)驗和訴求。改革只有以“買方市場”為導向，不斷地傾聽到基層的聲音，感知基層法官和從業(yè)律師的訴求，充分了解實踐中存在的問題，不斷地以實踐為指向調(diào)試自己的思路和措施才能確保改革的成功。

第三，發(fā)揮中央機關(guān)的協(xié)調(diào)功能，在整個訴訟結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)來改革。如前所述，當下中國的刑事訴訟中的問題在訴訟結(jié)構(gòu)中，那么改革就應該在訴訟結(jié)構(gòu)層面進行，某些地方司法機關(guān)進行的所謂的“內(nèi)部精裝修”或“自選動作”模式的改革沒有實質(zhì)的意義。對于訴訟權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必須發(fā)揮中央深改組或中央政法委這些機關(guān)的協(xié)調(diào)功能，打破公、檢、法、司各機關(guān)的利益壁壘，作實質(zhì)意義上的權(quán)力調(diào)整，讓以審判為中心落到實處。

第四，增強對司法特殊性的認識，提高司法人員的福利待遇?！鞍付嗳松佟痹谀承┑胤讲⒉皇莻€真問題，如果能夠大幅度地提升司法人員待遇，這一矛盾是能克服的。但是若如此，必須提高決策者對司法職業(yè)特殊性的認識，真正地把司法人員與一般的國家工作人員區(qū)別開來，能夠以寬容的心態(tài)看待司法職業(yè)與其它職業(yè)的不同。

第五，調(diào)整權(quán)力組織結(jié)構(gòu)，繼續(xù)推進跨行政區(qū)的司法機構(gòu)的建設(shè)。真正的去地方化就必須改變現(xiàn)有人大、政府、司法機關(guān)同級設(shè)置的模式，改變司法機關(guān)必須向同級人大負責并報告工作的模式，否則必然會與人財物省級直管發(fā)生沖突。

（作者系吉林大學法學院教授；摘自《法商研究》2017年第2期）