□省人大常委會法制工作委員會

恪守以民為本立法為民努力實現(xiàn)良法善治

□省人大常委會法制工作委員會

本屆以來，省人大常委會按照中央要求和省委決策部署，圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持從改革和經(jīng)濟社會發(fā)展實際出發(fā)，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，準確把握地方立法規(guī)律，加強重點領(lǐng)域立法，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，堅持依法立法、科學(xué)立法、民主立法，改進創(chuàng)新方式方法，不斷滿足人民群眾對地方立法的期盼和要求。截止到今年7月底，省人大及其常委會審議通過地方性法規(guī)和法規(guī)性決定、決議57件，審查批準設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和決定100件，立法質(zhì)量和效能明顯提高。

努力把握地方立法規(guī)律，積極回應(yīng)人民群眾的期盼和要求

習(xí)近平總書記指出，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。黨的十八屆四中全會提出，“要使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。這就要求新形勢下的立法工作要以滿足人民群眾的期盼和要求為指南，著力從制度上推動解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，為實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享提供法制保障。

地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，做好地方立法工作，要準確把握規(guī)律，及時回應(yīng)群眾期待，發(fā)揮好引領(lǐng)和推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會公平正義的作用，讓人民群眾切實體會到立法給他們帶來的福祉，才能贏得人民群眾對立法工作的支持，確保所立的法得到人民群眾的擁護和自覺遵行。在這方面，我省的做法是注重“三個堅持”。一是堅持問題導(dǎo)向，突出地方特色。特色是地方立法的靈魂。地方立法要做到有特色，最重要的是堅持問題導(dǎo)向，立足地方實際，有針對性地選擇立法事項，以滿足人民群眾的期盼為出發(fā)點，精心設(shè)計法規(guī)內(nèi)容，切實解決實際問題，才能確保所立的法能夠得到順利實施，真正發(fā)揮在經(jīng)濟社會發(fā)展中的引領(lǐng)、推動和保障作用。二是堅持適度原則，注重立法實效。所謂適度，首先是指地方立法應(yīng)當遵守法制統(tǒng)一的基本原則，與憲法和法律的精神保持一致，尤其是在立法法修改后，地方立法主體日益多元化，法制統(tǒng)一面臨著新的更為復(fù)雜的形勢和任務(wù)，堅持不抵觸原則尤顯重要。其次，要充分認識法律功能的有限性，嚴格把握地方立法的必要性、適當性和可行性，切實從當?shù)氐牧⒎l件和調(diào)整對象的實際出發(fā)，注重立法實效，立切實管用之法。三是堅持為民立法，立人民擁護之法。以民為本、為民立法是立法工作必須遵循的基本理念和根本宗旨。地方立法工作只有牢固樹立以人民為中心的立法理念，堅持為民立法的宗旨，深入推進科學(xué)立法民主立法，充分發(fā)揮社會各方面和廣大人民群眾的立法合力，力求通過立法解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，才能保證所立之法得到人民群眾的擁護和自覺遵行。

堅持立法與改革發(fā)展決策相銜接，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用

省人大常委會在立法工作中，注重從本省實際出發(fā)，按照“不抵觸、有特色、可操作、重實效”的要求，緊緊圍繞省委重大決策和人民群眾關(guān)心的熱點問題開展立法工作，著力解決我省經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題，努力實現(xiàn)立法與改革發(fā)展決策相銜接，較好地發(fā)揮了立法的引領(lǐng)和推動作用。

一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，準確把握地方立法方向。省人大常委會切實增強堅持黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的政治自覺，牢固樹立“四個意識”，始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過程，堅持編制立法規(guī)劃、計劃和立法中的重大問題向省委請示，確保了地方立法與省委改革發(fā)展決策的協(xié)調(diào)銜接，為通過法定程序?qū)崿F(xiàn)省委決策和人民意志的有機統(tǒng)一，依法確保黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行提供了政治保障。

二是主動適應(yīng)改革發(fā)展需要，加強重點領(lǐng)域立法。省人大常委會高度重視立法與改革發(fā)展決策相銜接，堅持從我省實際出發(fā)，堅持問題導(dǎo)向，堅持圍繞省委重大決策部署運籌謀劃，著力加強重點領(lǐng)域立法，先后制定、修改了循環(huán)經(jīng)濟、地方金融、安全生產(chǎn)、水土保持、就業(yè)促進、消費者權(quán)益保護、多元化解糾紛促進條例等一系列經(jīng)濟社會發(fā)展急需的地方性法規(guī)，為促進和保障我省經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。例如，為貫徹綠色發(fā)展理念，全面節(jié)約和高效利用資源，2016年制定的《山東省循環(huán)經(jīng)濟條例》，把市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控有機結(jié)合，對生產(chǎn)、流通和消費過程中的減量化、再利用、資源化以及保障措施等作出規(guī)范，既有利于促進綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，推動新舊動能轉(zhuǎn)換，又有利于保護和改善環(huán)境，對我省經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了重要而深遠的影響。

三是圍繞深化審批制度改革，推動實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。省人大常委會為推動政府簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)深化行政審批制度改革需要，最大限度減少審批，近年來陸續(xù)通過了修改《山東省農(nóng)村可再生能源條例》等21件地方性法規(guī)的決定，取消下放行政審批事項43項，更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。今年制定的《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》，通過對小作坊小餐飲實行登記制，對食品攤點實行備案制，降低了市場準入門檻，簡化了審批手續(xù)，體現(xiàn)了審批更簡、監(jiān)管更強、服務(wù)更優(yōu)的“放管服”改革精神，深受人民群眾歡迎。

四是堅持“立、改、廢”并重，增強法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性和針對性。省人大常委會堅持“立、改、廢”并重，在重視立“新法”的同時，積極建立常態(tài)化的法規(guī)清理機制，對于一些明顯不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的法規(guī)，及時予以清理，該修改的修改，該廢止的廢止，努力使立法工作與改革發(fā)展的需求相適應(yīng)。例如，針對近年來安全生產(chǎn)領(lǐng)域的新特點和新問題，以及生產(chǎn)事故多發(fā)頻發(fā)的現(xiàn)狀，今年年初修訂了《山東省安全生產(chǎn)條例》，條例堅持安全第一、生命至上原則，細化并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的職責(zé)，建立安全生產(chǎn)風(fēng)險分級管控和事故隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制，明確有關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位實施安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度，對高危生產(chǎn)經(jīng)營單位重點進行了規(guī)范。條例把省委、省政府的研究決策部署和安全生產(chǎn)實踐中的經(jīng)驗做法充分吸納，更接地氣、更具針對性和操作性，將有效防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障群眾生命和財產(chǎn)安全。近幾年，還根據(jù)全國人大相關(guān)決定和山東省實際，廢止了安置幫教刑滿釋放和解除勞動教養(yǎng)人員的若干規(guī)定和文化市場管理條例。

堅持依法立法，切實維護法制統(tǒng)一

省人大常委會嚴格遵守依法立法基本原則，自覺維護社會主義法制統(tǒng)一，在對上位法進行細化和補充的同時，注重發(fā)揮地方立法的先行先試作用，認真做好對設(shè)區(qū)的市地方立法的審查指導(dǎo)工作，努力將維護法制統(tǒng)一和提高人民群眾改革獲得感緊密結(jié)合起來。

（一）認真做好省本級立法工作

省人大常委會準確理解和把握地方立法的權(quán)限范圍，切實遵循不抵觸原則，不違背上位法規(guī)定，不搞越權(quán)越位立法，注重發(fā)揮地方立法的指引功能和先行先試作用，不斷引領(lǐng)和推動行政管理方式方法創(chuàng)新。

一是嚴守立法權(quán)限和法定程序，依法設(shè)立行政許可、強制和處罰。省人大常委會按照黨的十八屆三中、四中、五中和六中全會要求，進一步簡政放權(quán)、深化審批制度改革，最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的管理，特別是對地方立法經(jīng)常運用的行政許可、處罰和強制三項行為的設(shè)定不斷做“減法”，為群眾的生產(chǎn)生活提供便利。在行政處罰的設(shè)定上，嚴格遵循“過罰相當”原則，在不突破上位法規(guī)定的種類和幅度的前提下力求做到科學(xué)合理。由于行政強制直接涉及行政管理相對人的人身和財產(chǎn)權(quán)利，對相對人權(quán)益影響更大，省人大常委會堅持在地方立法中嚴格按照國家法律規(guī)定予以設(shè)定。對于行政許可的設(shè)定，更是慎之又慎，一般情況下不增設(shè)新的許可，確有特殊情況的，也對其必要性和立法依據(jù)進行充分論證。例如，2016年制定的《山東省地方金融條例》，對“民間融資機構(gòu)開展民間資本管理業(yè)務(wù)的行為”規(guī)定了許可，在法規(guī)草案起草階段，就督促有關(guān)部門在媒體上刊登法規(guī)草案并召開聽證會廣泛聽取意見建議；在常委會會議審議階段，在向全國人大常委會法工委請示報告的基礎(chǔ)上，專門召集金融專業(yè)人士和法律專家進行論證，對該項規(guī)定不斷修改完善，規(guī)定開展這項業(yè)務(wù)的民間融資機構(gòu)不僅要有一次性實繳貨幣資本不低于人民幣三千萬的資金，同時還規(guī)定了其它限制條件，對于有效防范金融風(fēng)險、維護群眾合法權(quán)益起到了保障作用。

二是嚴守不抵觸原則，切實維護法制統(tǒng)一。省人大常委會準確把握與上位法不相抵觸的立法底線，一是制定的法規(guī)的內(nèi)容不違背憲法法律和行政法規(guī)；二是上位法沒有規(guī)定的，遵循憲法和有關(guān)上位法的立法精神，符合黨和國家的大政方針和改革決策。尤其注重把握好、處理好地方立法與國家政策的關(guān)系，一切以維護群眾的合法權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，使制定的每一項地方立法、出臺的每一個答復(fù)都具有實踐的、法律的、法理的依據(jù)。例如，2016年4月，省人大常委會就計劃生育有關(guān)問題答復(fù)省衛(wèi)計委，規(guī)定“符合新《中華人民共和國人口與計劃生育法》、原條例和新條例生育子女，女方尚處于國家規(guī)定的產(chǎn)假期間的，可以順延享受新條例第二十五條規(guī)定的增加產(chǎn)假和其他待遇”“2016年1月1日至1月22日期間再生育子女，符合新條例規(guī)定的，夫妻可以按照規(guī)定申請補辦生育證”，實現(xiàn)了對國家法律修改后、地方性法規(guī)出臺前這段空檔時間內(nèi)群眾合法權(quán)益的保護，既符合法制統(tǒng)一的精神，又切實維護了群眾合法權(quán)益。

三是注重立法的指引功能，不斷實現(xiàn)立法創(chuàng)新。省人大常委會樹立正確的立法理念，注重立法的指引功能，通過立法引領(lǐng)和推動行政管理方式方法創(chuàng)新，疏導(dǎo)、指引相對人自覺遵守法律法規(guī)、糾正違法行為，而不是簡單地以行政處罰、許可和強制代替行政管理。2015年制定的《山東省人力資源市場條例》，對于人力資源服務(wù)機構(gòu)的違法行為逾期不改正的，不是簡單地設(shè)定處罰，而是規(guī)定“記入機構(gòu)信用檔案并向社會公布”，給違法行為人以警示，引導(dǎo)其自覺守法、正確履行義務(wù)，取得了單純依靠處罰達不到的效果。

四是發(fā)揮地方立法先行先試作用，為國家立法提供經(jīng)驗。對于國家立法條件不成熟而省內(nèi)條件具備的，省人大常委會堅持在科學(xué)論證的前提下敢于先行先試，開展創(chuàng)設(shè)性立法，為我省經(jīng)濟社會發(fā)展提供依據(jù)，同時也為國家立法創(chuàng)造條件、積累經(jīng)驗。2015年通過的《山東省土地整治條例》，規(guī)定“土地整治形成的補充耕地指標和建設(shè)用地指標，可以在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用。指標有償調(diào)劑使用的收益應(yīng)當專項用于土地整治”，為在省域范圍內(nèi)積極探索耕地占補平衡以及市場化運作提供了法律依據(jù)，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)［2017］4號文件）肯定了這一做法。

（二）不斷推進設(shè)區(qū)的市地方立法工作

多年來，省人大常委會結(jié)合實際情況，不斷探索和創(chuàng)新對設(shè)區(qū)的市地方立法的審批和指導(dǎo)工作，取得了顯著成效。

一是不斷完善“提前介入、跟蹤審查”工作機制。本屆以來，省人大常委會繼續(xù)改進對設(shè)區(qū)的市地方立法審查工作，堅持并不斷完善“提前介入、跟蹤審查”的成功做法。法工委在提前介入審查時，注意更加廣泛地征求有關(guān)部門和專家學(xué)者的意見并及時反饋，在跟蹤審查中注重對設(shè)區(qū)的市所制定的法規(guī)的每一次重大修改都能夠及時、全面掌握，在主要進行合法性審查的同時，適度進行合理性審查，幫助設(shè)區(qū)的市共同研究解決遇到的問題，爭取將問題解決在法規(guī)草案表決通過之前。通過“雙向延伸”，即省人大常委會法工委的工作向下延伸，市人大法制工作機構(gòu)的工作向上延伸，雙方拉近了距離，溝通協(xié)調(diào)更加順暢，有利于形成立法合力，保證法規(guī)質(zhì)量。近年來我省設(shè)區(qū)的市報批的地方性法規(guī)報送省人大常委會后，都得以順利批準施行。

二是切實加強對設(shè)區(qū)的市地方立法工作的指導(dǎo)。2015年省人大常委會作出決定，分兩批賦予我省14個設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2016年省人大常委會共批準17個設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和決定41件。針對所有設(shè)區(qū)的市依法行使立法權(quán)的新情況，省人大常委會更加注重加強對設(shè)區(qū)的市地方立法工作的指導(dǎo)。首先是加強對市人大常委會擬定立法計劃的指導(dǎo)，注重統(tǒng)籌省與設(shè)區(qū)的市、各設(shè)區(qū)的市之間立法項目的分工與銜接，避免省市之間立法項目相互重復(fù)和設(shè)區(qū)的市“扎堆”立法現(xiàn)象。其次，根據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省實際，注意指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市正確把握立法權(quán)限，按照事權(quán)與立法權(quán)相匹配的要求，著力圍繞當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展急需解決的問題進行立法。再次，針對2016年設(shè)區(qū)的市法規(guī)數(shù)量較多、時間節(jié)點過于集中等情況，注意指導(dǎo)各設(shè)區(qū)的市科學(xué)確立立法項目，減少盲目立法，適度放緩立法節(jié)奏，合理安排立法時序，以確保深入研究問題，提高立法質(zhì)量。最后，為規(guī)范報批和審查工作，制定了設(shè)區(qū)的市報批地方性法規(guī)程序規(guī)范，明確了法規(guī)報批審查工作程序。加強對設(shè)區(qū)的市立法工作人員的培訓(xùn)，及時召開設(shè)區(qū)的市人大常委會立法工作會議，總結(jié)交流經(jīng)驗，推動設(shè)區(qū)的市地方立法工作順利開展。

深入推進科學(xué)立法、民主立法，不斷提高地方立法質(zhì)量

科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑，只有深入推進科學(xué)立法和民主立法，注重發(fā)揮好社會各方面和廣大人民群眾的立法合力，才能使制定的法規(guī)真正符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，反映人民意志，得到人民擁護。

一是改進創(chuàng)新立法方式方法，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。省人大常委會不斷改進創(chuàng)新立法方式，努力發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用，通過在法規(guī)立項、起草、審議和宣傳方面加大工作力度，從而避免部門利益法制化和爭權(quán)諉責(zé)，切實維護群眾合法權(quán)益。在法規(guī)立項環(huán)節(jié)，嚴把立項條件，堅持“四個不立”，即立法項目不是經(jīng)濟社會發(fā)展急需的不立，立法條件不具備、時機不成熟的不立，能用黨紀、政策、規(guī)章、道德規(guī)范解決的不立，立法的針對性、時效性不強的不立。在法規(guī)起草環(huán)節(jié)，改進立法起草機制，運用直接組織起草、聯(lián)合起草和委托起草等方式，推動法規(guī)起草多元化。近年來，法工委受常委會委托組織起草了信訪和地方立法條例等法規(guī)草案，有關(guān)專門委員會牽頭組織起草了企業(yè)工資集體協(xié)商、預(yù)防未成年人犯罪、社會科學(xué)普及條例等多部法規(guī)草案。在法規(guī)審議環(huán)節(jié)，提前向常委會組成人員呈送草案文本，落實常委會審議法規(guī)介紹制度，對制度設(shè)計、重點內(nèi)容等作出說明，為議深議透法規(guī)草案打牢基礎(chǔ)。在法規(guī)宣傳環(huán)節(jié)，堅持新聞發(fā)布制度，通過對法規(guī)的立法背景、主要內(nèi)容和重點條文等作出準確解讀，加強輿論引導(dǎo)，為法規(guī)實施夯實基礎(chǔ)。

二是健全開放包容的立法工作機制。省人大常委會建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職、各盡其力、分工合作的立法工作格局，使各方面的意見和關(guān)切得到充分表達，調(diào)動一切積極因素，廣泛凝聚社會共識，努力形成合力，共同推進立法工作。在法規(guī)草案起草階段，注重發(fā)揮好政府的重要作用，同時法工委提前介入，共同把好法規(guī)草案制度設(shè)計的第一關(guān)，從源頭上防止部門利益法制化和地方保護主義傾向。在法規(guī)草案常委會會議審議階段，注重發(fā)揮好省人大法制委、省人大常委會法工委的審議和組織協(xié)調(diào)作用，同時注重發(fā)揮好人大其他專門委員會的專業(yè)優(yōu)勢，形成立法合力，共同做好立法工作。

三是拓寬人民群眾、人大代表有序參與立法的途徑。本屆以來，省人大常委會不斷拓寬征求意見渠道，從而匯聚民意、集中民智，使法規(guī)更加體現(xiàn)人民群眾的利益和需求。在法規(guī)草案初次審議階段，在山東人大網(wǎng)公布法規(guī)草案，并選擇部分法規(guī)在主流媒體上刊登，面向社會公開征求意見。在法規(guī)草案審議修改階段，堅持深入基層開展有針對性的立法調(diào)研，通過召開座談會和實地考察，多渠道、多層次征求不同階層和群體的意見；及時召開立法咨詢員會議，聽取專家學(xué)者對修改后的每件法規(guī)草案的意見建議。對群眾普遍關(guān)注、爭議較大的法規(guī)項目，每年年初在制定立法計劃時，都安排召開網(wǎng)上聽證會，以更好地論證法規(guī)的焦點和難點問題。同時，多年來堅持法規(guī)草案征求人大代表意見，邀請人大代表列席人大常委會會議，尊重并積極回應(yīng)人大代表提出的有關(guān)立法議案等，通過多種方式認真聽取人大代表的意見和建議，更好地發(fā)揮了人大代表在立法中的作用。

四是發(fā)揮好立法研究服務(wù)基地的智庫作用。2015年，省人大常委會與山東大學(xué)、山東師范大學(xué)、濟南大學(xué)、山東政法學(xué)院和煙臺大學(xué)合作建立5個地方立法研究服務(wù)基地。兩年來，各基地多形式、寬領(lǐng)域、全方位參與地方立法工作，取得了豐碩的研究成果，這些研究成果緊貼現(xiàn)實，具有較強的針對性、創(chuàng)新性和可行性，為我省地方立法提供了智力支持。如山東大學(xué)基地完成的《山東省青島西海岸新區(qū)條例》專題論證和制度設(shè)計任務(wù)，對新區(qū)管理體制、管理權(quán)限，新區(qū)與行政區(qū)和各功能區(qū)關(guān)系，海洋等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施等問題進行梳理，對制定條例的合法性、可行性及立法效益進行了初步論證，并對照問題清單進行了相應(yīng)的條文草擬和制度設(shè)計，為青島西海岸新區(qū)立法打下良好的基礎(chǔ)。今后，將繼續(xù)依托高校學(xué)科優(yōu)勢以及溝通立法機關(guān)內(nèi)外的橋梁紐帶作用，充分發(fā)揮其“外腦”作用，創(chuàng)新思路，積極探索，努力把地方立法研究服務(wù)基地建設(shè)成為推動科學(xué)立法、民主立法的重要平臺。