張莉　申進(jìn)忠　沈豐菊

摘要：以蘇格蘭農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃為例，探討歐盟農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償政策經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示。依次闡述蘇格蘭政策實(shí)施目標(biāo)和操作程序，包括意圖陳述、建議書、評(píng)估審查、簽署農(nóng)村發(fā)展協(xié)議、資金申請(qǐng)和監(jiān)督檢查、違約和懲罰6個(gè)步驟。其中，保持國(guó)家政策與地方政策的一致性，在生態(tài)目標(biāo)和資金補(bǔ)貼方面建立密切聯(lián)系；完善的評(píng)估程序和科學(xué)的補(bǔ)償制度，促進(jìn)了環(huán)境友好型措施的持續(xù)實(shí)施；配套的檢查監(jiān)督和違約懲罰機(jī)制，保障了資金支付的執(zhí)行力等，這三方面對(duì)中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：蘇格蘭；農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃；生態(tài)補(bǔ)償；經(jīng)驗(yàn)啟示；農(nóng)村發(fā)展協(xié)議；評(píng)估

中圖分類號(hào)：F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2017）20-3980-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.20.045

Abstract： Taking Scotland Rural Priority Scheme as an example， experiences of EU rural eco-compensation policy were discussed to enlighten China. The implementing objective and processing program of Scotland policy including 6 procedures： the statement of Intent， proposal， assessment， contract signing， claims and inspections， breaches and penalties were respectively elaborated. Therein 3 meaningful aspects for the construction of present compensation mechanism in China were as following： keeping consistency between national and local policies to establish close connection in eco-goal and funding subsidy， setting both improved assessment procedure and scientific compensation system to promote the lasting implementation of environmental-friendly measures， making correspondent check and monitor mechanism together with breach and penalty mechanism to secure the payment execution.

Key words： Scotland； rural priority scheme； eco-compensation； experience and enlightenment； rural development contract； assessment

1 歐盟農(nóng)村發(fā)展政策概述

在歐盟生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計(jì)框架下，農(nóng)村發(fā)展政策占據(jù)著十分重要的地位，處于一個(gè)非常重要的政策區(qū)域。歐盟28個(gè)成員國(guó)中56%的人口生活在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村人口所在的區(qū)域面積大約占據(jù)了歐盟的91%。在歐盟的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)場(chǎng)和森林對(duì)土地的使用和自然資源的管理對(duì)農(nóng)村發(fā)展起著十分關(guān)鍵的作用，并已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展多樣化的重要組成部分。鞏固農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展政策成為歐盟的核心政策之一。

在整個(gè)歐盟層面制定一套共同的農(nóng)村發(fā)展政策是有原因的。理論上，每一個(gè)成員國(guó)應(yīng)該決定和實(shí)施各自獨(dú)立的農(nóng)村發(fā)展政策。但從實(shí)踐中看，這種做法的效果并不明顯，因?yàn)椴⒎敲恳粋€(gè)成員國(guó)都能支付因這種政策所產(chǎn)生的費(fèi)用；更重要的是，政策在實(shí)施過程中所出現(xiàn)的諸多問題都不能被簡(jiǎn)單地劃分為歐盟還是成員國(guó)層面的。對(duì)人們產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的問題（如跨境污染、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展等）在日漸成為歐盟和國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)同時(shí)，與農(nóng)村發(fā)展政策以及歐盟其他政策的聯(lián)系也更加緊密。因此，在歐盟層面也形成了一個(gè)代表28個(gè)成員國(guó)共同利益的農(nóng)村發(fā)展政策，以攜手推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的共同發(fā)展。當(dāng)然，執(zhí)行過程中更多的主動(dòng)權(quán)仍然掌握在成員國(guó)和地區(qū)手中。

歐盟總體農(nóng)村發(fā)展政策的內(nèi)容包括3個(gè)核心目標(biāo)、4個(gè)軸心和41個(gè)細(xì)節(jié)措施[1]。其中3個(gè)核心目標(biāo)分別是：通過資助重建、發(fā)展和改革來提高農(nóng)場(chǎng)和森林的競(jìng)爭(zhēng)力；通過資助土地管理來促進(jìn)環(huán)境和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展；提升農(nóng)村地區(qū)的生活質(zhì)量以促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣性發(fā)展。實(shí)現(xiàn)這3個(gè)核心目標(biāo)的4個(gè)軸心為：第一，提高農(nóng)場(chǎng)和森林部門的競(jìng)爭(zhēng)力；第二，改善環(huán)境和促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展；第三，提高農(nóng)村地區(qū)的生活質(zhì)量和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展；第四，高級(jí)決策層管理以及適時(shí)調(diào)節(jié)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展政策。上述4個(gè)部分所需資金分別占整個(gè)歐盟農(nóng)村發(fā)展基金的10%、25%、10%和5%。41項(xiàng)具體措施根據(jù)實(shí)際需要分布在4個(gè)相應(yīng)的軸心里。

基于上述框架，歐盟制定了相應(yīng)的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行“三步走”戰(zhàn)略。首先，歐盟層面的戰(zhàn)略指導(dǎo)規(guī)則勾畫出2007-2013年歐盟優(yōu)先發(fā)展計(jì)劃順序；第二，轉(zhuǎn)化歐盟優(yōu)先發(fā)展計(jì)劃到成員國(guó)層面進(jìn)一步細(xì)化，以確保共同政策的有效實(shí)施；第三，國(guó)家或地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃集中體現(xiàn)于4個(gè)軸心。具體資金出處和覆蓋領(lǐng)域見圖1。

2 英國(guó)農(nóng)村發(fā)展政策——以蘇格蘭為例

英國(guó)農(nóng)村發(fā)展政策較好地體現(xiàn)了歐盟的農(nóng)村發(fā)展政策，其目標(biāo)始終圍繞4個(gè)軸心展開，目標(biāo)內(nèi)容與歐盟也基本相同，是一項(xiàng)整合經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會(huì)多種措施的規(guī)劃[2]。這里以蘇格蘭為例進(jìn)行詳述。歐盟每年大約撥付6 800萬(wàn)英鎊的歐盟農(nóng)村資金予以定向支持，另外還有蘇格蘭政府的資金資助，力度很大。農(nóng)場(chǎng)、科研機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體等非政府組織或個(gè)人也都可以為實(shí)現(xiàn)政府在農(nóng)村發(fā)展方面的戰(zhàn)略目標(biāo)而尋求相應(yīng)的資金幫助。在蘇格蘭2007-2013年的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃中，包括農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃在內(nèi)的多項(xiàng)政策可得到來自歐盟和蘇格蘭政府層面的補(bǔ)助資金支持[3]。endprint

這里重點(diǎn)介紹最為重要的農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃，這是一項(xiàng)致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益共贏的農(nóng)村發(fā)展資金補(bǔ)償整合機(jī)制，它通過與蘇格蘭11個(gè)地區(qū)的資金申請(qǐng)者在所在地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展方面達(dá)成協(xié)議來實(shí)現(xiàn)蘇格蘭政府的戰(zhàn)略目標(biāo)[4]。同時(shí)，它也是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的機(jī)制，因?yàn)榘凑粘Ｒ?guī)達(dá)成的農(nóng)村發(fā)展協(xié)議（Rural Development Contract）只能批準(zhǔn)最能實(shí)現(xiàn)地區(qū)優(yōu)勢(shì)的建議申請(qǐng)。

2.1 農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃預(yù)期目標(biāo)

農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃的預(yù)期目標(biāo)是在蘇格蘭層面實(shí)現(xiàn)這一政策的預(yù)期成果，它是通過建立地區(qū)優(yōu)勢(shì)來證明5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在11個(gè)地區(qū)中哪一個(gè)是最重要的（形成先后次序），以及采取哪種措施是實(shí)現(xiàn)這些成果的最佳途徑。這5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)包括商業(yè)交易的活力和競(jìng)爭(zhēng)性、水的質(zhì)量、適應(yīng)或減緩氣候變化、生物多樣性和風(fēng)景地貌以及農(nóng)村社會(huì)繁榮狀況[5]。標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容是從環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)3個(gè)方面來考量設(shè)立的，被設(shè)計(jì)成32個(gè)具體的優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)，這些目標(biāo)既著眼于解決蘇格蘭農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)產(chǎn)生的問題和面臨的危機(jī)與挑戰(zhàn)，又著眼于探尋改善和修復(fù)這些已經(jīng)造成損失和破壞的科學(xué)方法。

2.2 農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃實(shí)施流程

在蘇格蘭，農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃從申請(qǐng)者申請(qǐng)意圖形成到最終政府支付整個(gè)過程大體上分為6個(gè)步驟。對(duì)申請(qǐng)者來講，首先要有明確的意圖陳述，經(jīng)歷評(píng)估工作組的反饋和建議修改后形成建議書，再由工作組對(duì)建議書中的優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估審查、打分和排序，對(duì)于通過批準(zhǔn)的申請(qǐng)者會(huì)得到相應(yīng)的資助，并通過政府和申請(qǐng)者簽署具有法律效應(yīng)的協(xié)議以確保順利實(shí)施。對(duì)于地區(qū)條件具備實(shí)施的具體情況還要經(jīng)過檢查組的監(jiān)督和考評(píng)，發(fā)現(xiàn)其中存在違約情況的將依據(jù)協(xié)議規(guī)定予以懲罰。實(shí)際運(yùn)行中，具體每一步如何操作，相關(guān)部門都會(huì)提供十分明確的指南，并設(shè)有相應(yīng)的淘汰和懲戒機(jī)制。申請(qǐng)者只有按照相關(guān)要求完成所有步驟并順利通過評(píng)審后才能最終獲得資助。詳細(xì)流程見圖2。

2.2.1 第一步 意圖陳述（Statement of Intent） 這是農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃申請(qǐng)程序的第一步，但是對(duì)于申請(qǐng)者來講并不是一個(gè)必選步驟，也就是說申請(qǐng)者如果對(duì)下一步的“建議書”符合資助要求具有足夠的自信，可以選擇跳過這一步，而直接進(jìn)入第二步的建議書編制環(huán)節(jié)。

意圖陳述必須明確5個(gè)方面的內(nèi)容，即5Ws。who（誰(shuí)），歸屬哪一類，包括農(nóng)村經(jīng)營(yíng)者、森林管理者、新會(huì)員、年輕農(nóng)民、家庭組織、社團(tuán)等；what（做什么），對(duì)擬申請(qǐng)的項(xiàng)目從整體上進(jìn)行清晰簡(jiǎn)要的描述，這些內(nèi)容要與選擇的地區(qū)優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)（區(qū)別于其他地區(qū)的鮮明特點(diǎn)）相對(duì)應(yīng)，如果這是一個(gè)合作項(xiàng)目，還應(yīng)該注明具體的合作伙伴；why（為什么），說明所申請(qǐng)項(xiàng)目為何有助于地區(qū)優(yōu)勢(shì)的實(shí)現(xiàn)；when（什么時(shí)候）陳述預(yù)測(cè)何時(shí)能完成申請(qǐng)；where（在哪里）提供一張地圖，以便確定所申請(qǐng)項(xiàng)目具體的實(shí)施地點(diǎn)。

如果不能涵蓋上述5部分內(nèi)容，這種申請(qǐng)很可能得到紅色評(píng)級(jí)（即被拒絕，琥珀色評(píng)級(jí)為通過）。申請(qǐng)者通過選擇所在地區(qū)和具體地區(qū)優(yōu)勢(shì)在農(nóng)村優(yōu)先資助資金中申明所要求的利益。評(píng)估工作組對(duì)提交的意圖陳述進(jìn)行評(píng)估，對(duì)其可行性進(jìn)行反饋并提出建議或意見，然后由申請(qǐng)者自己決定是否進(jìn)入下一步的建議書編制環(huán)節(jié)。

2.2.2 第二步 建議書（Proposal） 評(píng)估工作組對(duì)申請(qǐng)者提交的意圖申請(qǐng)進(jìn)行初步審查后，如果申請(qǐng)者得到“通過”的反饋就可以開始著手準(zhǔn)備一份詳盡的建議書。建議書提交包含3部分：成果計(jì)劃、附件、填報(bào)系統(tǒng)。

網(wǎng)上提交建議書主要是細(xì)化意圖陳述階段有關(guān)內(nèi)容，即闡明農(nóng)場(chǎng)面積大小、土壤質(zhì)量、所在地區(qū)以及擬將開展的行動(dòng)、所需要的費(fèi)用、資金預(yù)算和時(shí)間節(jié)點(diǎn)等。

成果計(jì)劃書由商業(yè)成果計(jì)劃書、環(huán)境成果計(jì)劃書和森林成果計(jì)劃書3部分構(gòu)成，每一項(xiàng)計(jì)劃書都包括信息填充、專家咨詢意見、建議評(píng)估、批準(zhǔn)和許可證明文件、法律資格和資金資格以及申請(qǐng)者檢查目錄的使用7項(xiàng)內(nèi)容。下面以克萊頓皇家農(nóng)場(chǎng)的環(huán)境成果計(jì)劃書為例予以說明。克萊頓皇家農(nóng)場(chǎng)是一個(gè)位于英國(guó)南部的敦夫里斯郡，占地約30 hm2的集約化奶牛場(chǎng)，除場(chǎng)主外其他人員包括7名全職、1名兼職和5名臨時(shí)雇工。

按照要求，克萊頓皇家農(nóng)場(chǎng)提供的環(huán)境成果計(jì)劃書中的主要信息集中在以下4個(gè)方面。

1）信息填充。申請(qǐng)者從生態(tài)效益、歷史和文化傳承、地貌景觀、公眾參與、項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)選擇依據(jù)以及項(xiàng)目合作等7個(gè)部分進(jìn)行詳述，每部分又分別從生物多樣性、土壤和水環(huán)境三方面詳細(xì)介紹了農(nóng)場(chǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的優(yōu)勢(shì)條件。例如在生物多樣性的生態(tài)效益方面，克萊頓皇家農(nóng)場(chǎng)分別介紹了1997年和2005年參與的中期鄉(xiāng)村計(jì)劃和農(nóng)村管理計(jì)劃，有效地改善了多種鳥類棲息地如草地、水源等生態(tài)環(huán)境。

2）專家咨詢意見。來自蘇格蘭農(nóng)村評(píng)估委員會(huì)的專家參與了計(jì)劃書的審議，他們建議在生物多樣性方面開展行動(dòng)的目標(biāo)應(yīng)定位于減緩地區(qū)生物種類的損失，在土壤和水環(huán)境方面的目標(biāo)則應(yīng)定位于提高地表水和地下水的水質(zhì)。

3）建議評(píng)估。這一部分將在第三步建議書評(píng)估環(huán)節(jié)中詳細(xì)介紹。

4）批準(zhǔn)和許可證明文件?？巳R頓皇家農(nóng)場(chǎng)說明其在生物多樣性方面所取得的成效曾經(jīng)獲得來自蘇格蘭部長(zhǎng)級(jí)場(chǎng)主們的認(rèn)可，并附有相關(guān)證明文件。

2.2.3 第三步 建議書評(píng)估（Assessment） 一般情況下，是由處理意圖申請(qǐng)的評(píng)估工作組對(duì)建議書進(jìn)行打分，但是也有例外，屆時(shí)工作組會(huì)提前通知。整個(gè)打分過程被分為三步，前兩步分別是對(duì)建議書和承諾建議書預(yù)評(píng)估，第三步才是真正的打分環(huán)節(jié)。

1）建議書評(píng)估主要是審查在第二步時(shí)所提交建議書的申請(qǐng)者、土地持有證、建議書的有效性以及其選項(xiàng)陳述是否符合所選擇的地區(qū)優(yōu)勢(shì)等[6，7]。

2）對(duì)承諾建議書的評(píng)估，完成上一步建議書就轉(zhuǎn)成最終需確定的承諾建議書，評(píng)估工作組將對(duì)此進(jìn)行正式評(píng)估。工作組將會(huì)對(duì)先前存留的問題是否已經(jīng)解決，以及成果計(jì)劃、批復(fù)書、許可文件、專家咨詢意見和來自其他公共機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)、建議在內(nèi)的其他信息進(jìn)行評(píng)估。例如在克萊頓皇家農(nóng)場(chǎng)中，其環(huán)境成果計(jì)劃書中選擇了減少生物多樣性和瀕危物種的流失、對(duì)改善地下水和地表水水質(zhì)進(jìn)行大規(guī)模投資以及提高土地使用者和管理者對(duì)場(chǎng)外土地和土地管理的認(rèn)知度這三方面的內(nèi)容。endprint

3）正式評(píng)分，根據(jù)2011年11月16日頒布實(shí)施的最新評(píng)分細(xì)則，建議書中陳述的每一項(xiàng)優(yōu)勢(shì)條件都會(huì)分別被打分。申請(qǐng)者需要從14個(gè)方面提供證明，證明其本身具備的優(yōu)勢(shì)條件，評(píng)估工作組將根據(jù)3組共計(jì)14項(xiàng)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分，它們分別是：第一組，地區(qū)優(yōu)先實(shí)施項(xiàng)目的范圍和國(guó)家目標(biāo)，包括質(zhì)量、數(shù)量、合作、整合、多重成果、創(chuàng)新性、國(guó)家目標(biāo)共計(jì)7項(xiàng)。例如質(zhì)量，得到“高”標(biāo)準(zhǔn)必須一方面符合地區(qū)優(yōu)勢(shì)中特殊重要性的要求；另一方面所選擇的優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)有助于實(shí)現(xiàn)任何一個(gè)國(guó)家目標(biāo)。第二組，價(jià)值，包括額外性、附加值、長(zhǎng)期效應(yīng)、杠桿作用共計(jì)4項(xiàng)。例如長(zhǎng)期效應(yīng)，得到“高”標(biāo)準(zhǔn)是看是否通過項(xiàng)目實(shí)施帶來比農(nóng)村發(fā)展協(xié)議更深遠(yuǎn)的效果，特別是公共利益。第三組，管理風(fēng)險(xiǎn)，包括滿足需求、降低影響、證明可行性共計(jì)3項(xiàng)。例如證明可行性，得到“高”標(biāo)準(zhǔn)是需要證明你的建議書可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，符合標(biāo)準(zhǔn)的要求，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目資金可以被成功申請(qǐng)到，包括需要提交相應(yīng)的批準(zhǔn)和許可證明。

分在不同組中的優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)有不同的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)都要按照14個(gè)方面進(jìn)行“高”或“低”的評(píng)估后，根據(jù)每一個(gè)優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)所得到的“高”評(píng)數(shù)量，按照“很適合”、“部分適合”和“不適合”3個(gè)等級(jí)評(píng)定，再按照“很適合”、“部分適合”和“不太適合”分別對(duì)應(yīng)的分?jǐn)?shù)得出總分。比如有一個(gè)優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)位于第一組地區(qū)優(yōu)先的范圍和國(guó)家目標(biāo)中，首先對(duì)這一選項(xiàng)從質(zhì)量、數(shù)量、合作、整合、多重成果、創(chuàng)新性、國(guó)家目標(biāo)7個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，按照第一組的規(guī)定（每一組的規(guī)定亦不相同），如果這一選項(xiàng)得到5個(gè)及以上的“高”評(píng)，即可被評(píng)為“很適合”，3～4個(gè)為“部分適合”，0～2個(gè)為“不太適合”；而“很適合”對(duì)應(yīng)的分?jǐn)?shù)是10分，“部分適合”對(duì)應(yīng)6分，“不太適合”對(duì)應(yīng)2分，這樣就可以計(jì)算出這一優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)的總分。最后按所得分?jǐn)?shù)進(jìn)行排序。將一個(gè)優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)的最后得分，與其他申請(qǐng)者進(jìn)行比較，高分申請(qǐng)者的優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)將會(huì)有機(jī)會(huì)成為下一步簽訂協(xié)議步驟的選項(xiàng)，意味著申請(qǐng)者即有資格申請(qǐng)相應(yīng)補(bǔ)貼資金，同時(shí)低分申請(qǐng)者將會(huì)遭到淘汰，也就不能進(jìn)入到下一環(huán)節(jié)。

2.2.4 第四步 農(nóng)村發(fā)展協(xié)議（Contract） 完成上述3個(gè)步驟并符合要求的申請(qǐng)者，要與蘇格蘭政府簽訂一份農(nóng)村發(fā)展協(xié)議來確保相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃在地區(qū)的實(shí)現(xiàn)。接下來，申請(qǐng)者可以申請(qǐng)相應(yīng)的資金補(bǔ)貼，這一階段的申請(qǐng)者又被稱為資金的受益者。協(xié)議內(nèi)容包括7個(gè)部分。

①首頁(yè)是以一封郵件的形式確認(rèn)申請(qǐng)者對(duì)協(xié)議的簽署，并明確授權(quán)申請(qǐng)者可以按照之前的建議書開始工作，以及在工作中出現(xiàn)問題時(shí)需要及時(shí)告知評(píng)估工作組。②該協(xié)議涵括適用于所有農(nóng)村發(fā)展協(xié)議的一般性權(quán)利和義務(wù)條款。主要規(guī)定協(xié)議雙方即申請(qǐng)者和蘇格蘭政府的一般性權(quán)利和義務(wù)。③優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)的規(guī)定動(dòng)作，這部分內(nèi)容是對(duì)一般性要求的細(xì)化，但是這些細(xì)化的內(nèi)容也只是圍繞建議書中已經(jīng)通過的地區(qū)優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)包裝。④工作計(jì)劃表，以計(jì)劃表的形式詳細(xì)列明年度持續(xù)支付的選項(xiàng)和對(duì)主要選項(xiàng)的具體支付細(xì)節(jié)。⑤簽署頁(yè)，協(xié)議簽署頁(yè)一式兩份發(fā)給申請(qǐng)者，如果申請(qǐng)者同意上面的條款，包括一般性權(quán)利和義務(wù)以及具體優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)下的規(guī)定動(dòng)作，則需要在簽署頁(yè)上簽字，然后將其中一份返回評(píng)估工作組，另一份自行保留。⑥一份或多份地圖，這些地圖用來展示申請(qǐng)者即將開始的行動(dòng)和覆蓋地區(qū)，這些地圖需要經(jīng)過評(píng)估工作組的簽署。⑦有關(guān)協(xié)議內(nèi)容的復(fù)印件。

一旦合同生效，雙方就必須按照協(xié)議的要求履行各自義務(wù)，雙方形成法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這有效保障了雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，可促進(jìn)協(xié)議目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2.5 第五步 申請(qǐng)資金和監(jiān)督檢查（Claim & Inspection） 在協(xié)議簽署生效后，申請(qǐng)者需要按照協(xié)議內(nèi)容實(shí)施，為保障申請(qǐng)者所從事的活動(dòng)順利實(shí)施，申請(qǐng)者一般還需要申請(qǐng)資金支持?？缮暾?qǐng)資金的范圍包括成果計(jì)劃支付款項(xiàng)、年度周期支付款項(xiàng)、大額支付款項(xiàng)。對(duì)于每一項(xiàng)范圍都有明確的申請(qǐng)時(shí)間、程序以及倘若不申請(qǐng)所產(chǎn)生的后果說明。

對(duì)于申請(qǐng)者來講，按照1975/2006歐盟委員會(huì)控制規(guī)則第12、26、27條的規(guī)定，大約有5%的幾率被抽查，每年有1.00%～1.25%的幾率會(huì)被現(xiàn)場(chǎng)抽查，剩下的3.75%～4.00%每年會(huì)通過危機(jī)分析標(biāo)準(zhǔn)（排名靠后）進(jìn)行抽查。在現(xiàn)場(chǎng)抽查之前，檢查組會(huì)確定自己是否掌握了所有的數(shù)據(jù)資料，有效的文件和真實(shí)存在的問題，檢查組在檢查的過程中會(huì)集中解決存在的問題，還有表格、存儲(chǔ)卡等必備的材料和工具。現(xiàn)場(chǎng)抽查工作主要包括以下內(nèi)容：

1）解釋和介紹。檢查組會(huì)對(duì)檢查工作的計(jì)劃、參與者、檢查原因、檢查形式以及支持檢查工作的相關(guān)文件進(jìn)行解釋和說明。

2）檢查的期限。對(duì)檢查工作持續(xù)的時(shí)間給出說明，這在某種程度上取決于發(fā)現(xiàn)問題大小和多少。

3）健康和安全。檢查者在進(jìn)入農(nóng)場(chǎng)時(shí)要遵循相關(guān)的消毒、生物安保、健康和安全規(guī)定。

4）在檢查過程中，首先是通過視覺檢查，檢查者對(duì)優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)是否符合相關(guān)要求做出評(píng)估。例如放牧的日期，種子是否播種和管理是否正規(guī)。

5）通過GPS對(duì)所有的管理地區(qū)進(jìn)行測(cè)繪。

6）對(duì)重要規(guī)定進(jìn)行檢查。申請(qǐng)者從事的活動(dòng)是否遵守每一項(xiàng)細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)議條款的內(nèi)容是否真正體現(xiàn)在環(huán)境友好型技術(shù)的應(yīng)用上[8]，所申請(qǐng)的資金是否合理，發(fā)票和證明費(fèi)用支出的臺(tái)賬等都會(huì)被檢查。

7）行政管理檢查。主要是檢查相關(guān)工作是否符合條款規(guī)定。

檢查組會(huì)對(duì)檢查初步發(fā)現(xiàn)以及在資金支付方面存在的問題向申請(qǐng)者進(jìn)行簡(jiǎn)要的反饋，如果問題確認(rèn)存在，檢查組在檢查當(dāng)天不能進(jìn)行詳細(xì)說明的，也可以盡早通過郵件向申請(qǐng)者說明其存在的問題、違約的情況以及需要改正的地方。

2.2.6 第六步 違約和懲罰（Breach & Penalty） 對(duì)于符合規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)者，其所申請(qǐng)的資金會(huì)直接打入其賬戶中，不會(huì)經(jīng)過其他中間程序，這種直接支付的方式保證了資金能夠全額快速便捷地到達(dá)申請(qǐng)者手中。當(dāng)然，對(duì)于資金的違規(guī)使用也有相應(yīng)的懲罰機(jī)制。對(duì)申請(qǐng)者的違約以及相應(yīng)的懲罰主要體現(xiàn)在所申請(qǐng)的資金方面，違約的范圍包括從表格的逾期提交到協(xié)議中的義務(wù)是否履行。但對(duì)違約行為并不立即做出懲罰，在這之前還會(huì)提供一次改正違約行為的機(jī)會(huì)。檢查部門確定違約的方式主要包括：一是通過對(duì)申請(qǐng)者提交的其他方面的申請(qǐng)、土地、補(bǔ)助的自動(dòng)檢查；二是通過正式檢查程序；三是通過對(duì)資助申請(qǐng)的相關(guān)證明文件的檢查。endprint

在對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行支付補(bǔ)貼資金前，所有的違約會(huì)被記錄以保證懲罰恰當(dāng)?shù)貙?shí)施。懲罰會(huì)提前通知申請(qǐng)者，對(duì)于申請(qǐng)者來說，如果認(rèn)為懲罰不公平可以申請(qǐng)上訴。違約和懲罰的類型包括三組。

第一組，年度循環(huán)支付選項(xiàng)——延期提交：?jiǎn)我簧暾?qǐng)表格和農(nóng)村優(yōu)先年度循環(huán)選項(xiàng)資金支付表格的逾期提交截止日期后的25 d中每天減少1%的支付。過多申報(bào)土地：多報(bào)超過3%或是超過2 hm2，例如重復(fù)申報(bào)，根據(jù)1975/2006歐盟委員會(huì)控制規(guī)則修正版第16條的規(guī)定予以處罰。方案違約：沒有符合選項(xiàng)的具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，根據(jù)1975/2006歐盟委員會(huì)控制規(guī)則修正版第18條的規(guī)定予以處罰。

第二組，重要選項(xiàng)——過多申請(qǐng)資金：包括故意或是過失超出正常支付多開發(fā)票，根據(jù)1975/2006歐盟委員會(huì)控制規(guī)則修正版第31條的規(guī)定處罰。根據(jù)實(shí)際需要超出協(xié)議條款的，過多的資金申請(qǐng)可能并不會(huì)構(gòu)成違約，但是對(duì)超出的部分不會(huì)予以支付。

第三組，違反協(xié)議：除了違反單一條款會(huì)受到相應(yīng)懲罰外，如果協(xié)議被認(rèn)定為不能獨(dú)立存在的，可能會(huì)被終止實(shí)施。

3 農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

從蘇格蘭整個(gè)農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃來看，它既是一項(xiàng)農(nóng)村發(fā)展政策機(jī)制，又是一項(xiàng)資金補(bǔ)助機(jī)制；既有靜態(tài)的政策引導(dǎo)，也有動(dòng)態(tài)的實(shí)施流程；不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更加注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；既加強(qiáng)對(duì)良好農(nóng)村行為的指引，又對(duì)環(huán)境損害和破壞進(jìn)行修復(fù)。這一政策對(duì)中國(guó)具有良好的借鑒意義，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

3.1 保持國(guó)家政策與地方政策的一致性，在生態(tài)目標(biāo)和資金補(bǔ)貼方面建立密切聯(lián)系

整個(gè)農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃目標(biāo)的確立，自下而上貫穿蘇格蘭、英國(guó)、歐盟3個(gè)層級(jí)，在整個(gè)過程中，雖然跨越多級(jí)政府機(jī)構(gòu)，所秉承的目標(biāo)不斷被細(xì)化，但從未脫離歐盟最高層面的宗旨和核心內(nèi)容，均集中體現(xiàn)在4個(gè)軸心的政策目標(biāo)。具有明確的生態(tài)目標(biāo)是蘇格蘭整個(gè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的特點(diǎn)，農(nóng)村優(yōu)先支持計(jì)劃在實(shí)現(xiàn)環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)這一大的綜合性目標(biāo)的同時(shí)，又將這一大的目標(biāo)分散成多個(gè)內(nèi)容集中、要求明確的小目標(biāo)。這樣的細(xì)化過程一方面增加了政策的透明性和針對(duì)性，另一方面也體現(xiàn)了地區(qū)發(fā)展的特殊性和具體要求，有利于政策實(shí)施的監(jiān)管和評(píng)估，也有助于政策執(zhí)行取得明確和具體的效果，保障農(nóng)民可以準(zhǔn)時(shí)全額地拿到資金，真正將農(nóng)民的利益放到了第一位。

3.2 完善的評(píng)估程序和科學(xué)的補(bǔ)償制度，促進(jìn)了環(huán)境友好型措施的持續(xù)實(shí)施

中國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)貼存在政策目標(biāo)短期化、補(bǔ)貼方式模糊、補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼數(shù)額隨意性較強(qiáng)等問題，影響補(bǔ)貼效果。因此，有必要建立健全完整的農(nóng)村補(bǔ)貼法規(guī)，使財(cái)政對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)貼制度化、法制化。相比而言，蘇格蘭的做法，首先設(shè)置明確的主體資格與需要定期實(shí)現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)目標(biāo)，意圖陳述的5項(xiàng)要求明確了作為一個(gè)申請(qǐng)者需要符合的條件，對(duì)意圖陳述經(jīng)過反復(fù)修改形成建議書后還需要專門的機(jī)構(gòu)對(duì)建議書先后開展多次評(píng)估，又設(shè)置了十分嚴(yán)密的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和程序，按照所得的分值高低排列項(xiàng)目?jī)?yōu)先資助次序，最后形成具有法律效力的協(xié)議來規(guī)范雙方當(dāng)事人的行為活動(dòng)，使雙方形成法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制度科學(xué)，可操作性強(qiáng)。另外從協(xié)議的期限來看，長(zhǎng)達(dá)6年的約定足以使補(bǔ)貼資助的農(nóng)村環(huán)境措施顯現(xiàn)效果，即使在協(xié)議期結(jié)束后，由于用于維持現(xiàn)行狀況的支付水平較高，仍能夠有效地阻止環(huán)境惡化。并且這些措施確實(shí)能夠幫助農(nóng)場(chǎng)主邊行動(dòng)邊掌握環(huán)境友好型技術(shù)，因此大多數(shù)農(nóng)場(chǎng)主仍然會(huì)使用這些環(huán)境友好型措施來管理自己的農(nóng)場(chǎng)，符合補(bǔ)貼政策的初衷。

3.3 配套的檢查監(jiān)督和違約懲罰機(jī)制，保障了資金支付的執(zhí)行力

中國(guó)財(cái)政農(nóng)村補(bǔ)貼絕大部分是通過涉農(nóng)主管部門以實(shí)施項(xiàng)目的方式支出的，這種支出實(shí)現(xiàn)方式，不僅工作量大、手續(xù)繁雜，而且不容易被有效監(jiān)督管控。蘇格蘭政策規(guī)定的優(yōu)勢(shì)在于規(guī)定協(xié)議簽訂雙方為農(nóng)民和政府，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和政府的直接對(duì)接，每個(gè)農(nóng)場(chǎng)主都在銀行開設(shè)了個(gè)人賬戶，便于直接接受政府農(nóng)村補(bǔ)貼，使政府農(nóng)村補(bǔ)貼資金能夠及時(shí)、快捷地支付給每個(gè)農(nóng)場(chǎng)主。加之嚴(yán)格的申報(bào)、審核和檢查程序，確保資金補(bǔ)貼有的放矢。在協(xié)議生效后，資金的申請(qǐng)者是否嚴(yán)格按照協(xié)議內(nèi)容實(shí)施相應(yīng)的活動(dòng)，是否合理規(guī)范高效地使用資金以達(dá)到協(xié)議目標(biāo)，是否存在違約情況以及按照反饋建議進(jìn)行整改，檢查組會(huì)通過多次查閱相關(guān)文件和現(xiàn)場(chǎng)抽檢的方式進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于多次修改和確定的違約情況會(huì)實(shí)施減少資金支付等措施予以懲罰。這樣就避免了資金不必要浪費(fèi)和違規(guī)使用，確保了農(nóng)村環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] SHUCKSMITH M. Disintegrated rural development Neo-endogenous rural development，planning and place-shaping in diffused power contexts[J].Sociologia Ruralis，2010，50（1）：1-14.

[2] ELIASSON A，JONES R J A，NACHTERGAELE F，et al. Common criteria for the redefinition of intermediate less favored areas in the European union[J].Environmental Science & Policy，2010，13（8）：766-777.

[3] SLEE B，F(xiàn)ELICIANO D. Challenges in the design of indicators for assessing the impact of the Scotland Rural Development Programme 2007-2013 on climate change mitigation[J]. Ecological Indicators，2015，59（5）：94-103.

[4] MIDGLEYA J L，SHUCKSMITHB D M，BIRNIEC R V，et al. Rural development policy and community data needs in Scotland[J]. Land Use Policy，2005，22（2）：163-174.

[5] MORGAN-DAVIES C，WATERHOUSE T. Future of the hills of scotland： stakeholders preference for policy priorities[J].Land Use Policy，2010，27（2）：387-398.

[6] MCVITTIE A，MORAN D，ELSTON D. Public preferences for rural policy reform：Evidence from Scottish surveys[J].Regional Studies，2010，44（5）：609-626.

[7] YANG A，ROUNSEVELL M，HAGGETT C，et al. The use of spatial econometrics，stakeholder analysis and qualitative methodologies in the evaluation of rural development policy[J].Journal of Environmental Assessment Policy and Management，2015， 17（2）：155-188.

[8] GOVERNMENT S. Prevention of Environmental Pollution from Agricultural Activity：A Code of Good Practice[M].Edinburgh：Scottish Executive，St Andrews House，2005.endprint