(中證金融研究院，北京 100033)

證券業(yè)務(wù)牌照管理是促進(jìn)證券市場中介機(jī)構(gòu)健康發(fā)展和有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要手段，是實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管統(tǒng)一性和穿透性的主要方式1。當(dāng)前，我國尚未建立有效的證券業(yè)務(wù)牌照管理體系，現(xiàn)行牌照管理方式建立在機(jī)構(gòu)監(jiān)管基礎(chǔ)上，難以實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)的統(tǒng)一和全覆蓋監(jiān)管。總體存在幾方面問題：一是《證券法》中證券公司經(jīng)營范圍劃分標(biāo)準(zhǔn)過窄?！蹲C券法》第一百二十五條將證券公司業(yè)務(wù)劃分為證券經(jīng)紀(jì)、證券投資咨詢、與證券交易、證券投資活動相關(guān)的財務(wù)顧問、證券承銷與保薦、證券自營、證券資產(chǎn)管理和其他證券業(yè)務(wù)。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)難以將新型業(yè)務(wù)及時歸類，如信用交易業(yè)務(wù)和柜臺業(yè)務(wù)等，既影響監(jiān)管效率，也不符合行業(yè)發(fā)展的需求。二是監(jiān)管的重心在管機(jī)構(gòu)而不是管業(yè)務(wù)。市場上出現(xiàn)的非證券公司從事證券類業(yè)務(wù)的情況得不到及時有效的監(jiān)管，存在潛在風(fēng)險。如無證券業(yè)務(wù)資格的互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)開展投資咨詢和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等情形。三是分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管分割問題。如銀監(jiān)系、證監(jiān)系、保監(jiān)系資管業(yè)務(wù)的行為準(zhǔn)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，留下較大的監(jiān)管套利空間，通道業(yè)務(wù)盛行。

我國香港地區(qū)的證券期貨業(yè)務(wù)牌照管理制度是功能監(jiān)管體制下的一種典型安排。將證券期貨業(yè)務(wù)劃分為十二類牌照，持有牌照即可從事相應(yīng)業(yè)務(wù)，無牌照經(jīng)營即屬犯罪。申請方式簡單明確，符合條件的機(jī)構(gòu)可根據(jù)業(yè)務(wù)需求申請一類或多類牌照，可同時開展股票、期貨、外匯等品種的交易和開展資產(chǎn)管理、投資咨詢等業(yè)務(wù)。香港證監(jiān)會通過“持牌人”制度很好地守住了監(jiān)管邊界，同類業(yè)務(wù)同一牌照、同一規(guī)則監(jiān)管，有效防止了分業(yè)監(jiān)管異化為分機(jī)構(gòu)監(jiān)管的種種問題。本文通過系統(tǒng)研究香港證券期貨業(yè)“持牌人”制度，并針對我國內(nèi)地證券牌照監(jiān)管的現(xiàn)存問題提出建議，以期為我國證券業(yè)務(wù)牌照制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

“持牌人”制度起源及法理分析

持牌經(jīng)營是金融市場功能監(jiān)管理論的具體實(shí)踐。較為系統(tǒng)的功能監(jiān)管理論由哈佛商學(xué)院的羅伯特·默頓教授在1995年提出，主張依據(jù)金融市場的基本功能和業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)來劃分監(jiān)管邊界。功能監(jiān)管理論認(rèn)為，金融體系的基本功能比金融機(jī)構(gòu)本身更具有穩(wěn)定性，依據(jù)功能設(shè)計監(jiān)管制度，有助于實(shí)現(xiàn)對金融業(yè)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的監(jiān)管協(xié)調(diào)[1]。該理論源自美國的金融監(jiān)管實(shí)踐，1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》之后，美國嚴(yán)格禁止商業(yè)銀行從事證券類業(yè)務(wù)，旨在保護(hù)投資者利益。1970年之后，金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展逐步突破《格拉斯-斯蒂格爾法案》限制。美國的商業(yè)銀行開始售賣類似于共同基金的集合投資計劃，但主管銀行業(yè)的貨幣監(jiān)理署(OCC)對此類業(yè)務(wù)的監(jiān)管較美國證監(jiān)會對共同基金的監(jiān)管寬松許多，不利于保護(hù)投資者利益。美國證監(jiān)會于80年代提出功能監(jiān)管的理念，建議將其監(jiān)管權(quán)限擴(kuò)大到銀行的證券活動。美國金融業(yè)的功能監(jiān)管框架于《1999年金融服務(wù)法》中正式確立，并沿用至今。

按經(jīng)營業(yè)務(wù)的性質(zhì)劃分監(jiān)管對象，并根據(jù)要求授予業(yè)務(wù)牌照是金融市場功能監(jiān)管的典型做法?！俺峙迫恕敝贫炔⒎窍愀郦?dú)有，美國、新加坡等成熟資本市場也都采用了基于金融業(yè)務(wù)牌照的監(jiān)管模式[4]。從法理上看，基于業(yè)務(wù)牌照的監(jiān)管模式體現(xiàn)了法律的公平與效力，具有價值正當(dāng)性，且有助于實(shí)現(xiàn)法律的價值目標(biāo)——維護(hù)金融秩序，提高市場效率[2]。牌照管理一方面促進(jìn)了金融市場的平等競爭，同一業(yè)務(wù)按同一規(guī)則由同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本；另一方面通過保證所有金融業(yè)務(wù)經(jīng)營者的適當(dāng)監(jiān)管和同等監(jiān)管，也有助于保護(hù)投資者利益。

香港證券期貨業(yè)“持牌人”制度實(shí)踐

香港證券期貨業(yè)的“持牌人”制度是功能監(jiān)管理論的具體實(shí)踐。《證券及期貨條例》(以下簡稱《條例》)于1989年5月出臺，是規(guī)范香港證券期貨業(yè)及非銀行外匯交易零售市場的基本法律，其法律地位相當(dāng)于我國《證券法》。《條例》賦予香港證監(jiān)會監(jiān)管香港證券及期貨市場的職能及權(quán)利，其中一項(xiàng)重要職能是“向進(jìn)行受證監(jiān)會規(guī)管的活動的中介人發(fā)牌及予以監(jiān)管”2，即“持牌人”制度。《條例》第五部分規(guī)定了持牌業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入和持續(xù)監(jiān)管的若干準(zhǔn)則，并授權(quán)香港證監(jiān)會中介機(jī)構(gòu)牌照科和監(jiān)察科監(jiān)管。此外，香港證監(jiān)會還制定了《發(fā)牌資料冊》和《操守準(zhǔn)則》等指引進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范持牌人的行為操守。經(jīng)過2011年和2014年的兩次增補(bǔ)，現(xiàn)行《條例》依據(jù)業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)和基本功能，劃分了12類受監(jiān)管業(yè)務(wù)(見表1)。公司(不接受獨(dú)資和合伙制形式的公司申請持牌)和個人均可根據(jù)業(yè)務(wù)需求向香港證監(jiān)會申請一類或多類業(yè)務(wù)牌照，無牌經(jīng)營業(yè)務(wù)即屬犯罪。

表1 證券業(yè)務(wù)牌照類型3

《條例》明確了香港證券期貨業(yè)的功能監(jiān)管框架。在此框架下，香港證監(jiān)會的監(jiān)管對象涵蓋證券經(jīng)紀(jì)商、期貨和杠桿式外匯交易商、基金經(jīng)理、投資和企業(yè)融資顧問及信貸評級機(jī)構(gòu)等；牌照依據(jù)“金融產(chǎn)品×金融服務(wù)”的組合劃分，金融產(chǎn)品包括證券、期貨、外匯和場外衍生品，金融服務(wù)包括提供交易、提供意見、提供結(jié)算、評級服務(wù)、融資服務(wù)等。這種分類方式是功能監(jiān)管體系的典型做法，一定程度上削弱了金融機(jī)構(gòu)與金融產(chǎn)品、服務(wù)之間的對應(yīng)關(guān)系[4]。凡從事這12類業(yè)務(wù)的經(jīng)營主體均須向香港證監(jiān)會申請牌照，并受香港證監(jiān)會監(jiān)管。例如，香港的銀行6從事證券期貨類業(yè)務(wù)也必須經(jīng)香港證監(jiān)會審核發(fā)牌成為注冊機(jī)構(gòu)，并定期接受檢查。我國香港地區(qū)證券期貨業(yè)務(wù)牌照管理體系較為高效與開放，實(shí)現(xiàn)了證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的有序準(zhǔn)入和退出。香港證監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，截至2017年6月30日，香港的持牌機(jī)構(gòu)、人士和注冊機(jī)構(gòu)的總數(shù)達(dá)到43204的新高；其中，持牌機(jī)構(gòu)的數(shù)量上升13%至2549家，合計擁有4654項(xiàng)業(yè)務(wù)牌照，亦為記錄新高。分類來看，持有1號、4號和9號牌的機(jī)構(gòu)最多，分別為1203、1217和1395家，呈逐年增加態(tài)勢；持有7號自動交易服務(wù)和8號證券保證金融資牌照的機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，分別為24家和3家，機(jī)構(gòu)退出趨勢明顯。

香港證券期貨業(yè)牌照管理的主要經(jīng)驗(yàn)

一、業(yè)務(wù)牌照界定明確，有效防范監(jiān)管真空

香港十二類業(yè)務(wù)牌照均是按照業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)法律關(guān)系來劃分(詳見表1),基本實(shí)現(xiàn)證券期貨業(yè)務(wù)全覆蓋?！稐l例》附表5采用概括性列舉加除外列舉的方式，對各類業(yè)務(wù)的內(nèi)涵及外延準(zhǔn)確釋義，有助于市場參與者根據(jù)業(yè)務(wù)需求申請相應(yīng)的牌照。此外，香港證監(jiān)會制定了《發(fā)牌資料冊》就發(fā)放牌照的基本審核準(zhǔn)則、申請程序、變更申請、豁免情形、申請表格及費(fèi)用等做了詳細(xì)規(guī)定，使牌照申請者有章可循。

以1號證券交易牌照為例，“證券交易”從字面看與我國《證券法》中的“證券經(jīng)紀(jì)”業(yè)務(wù)相似，但其定義的內(nèi)涵和外延更加寬泛?！稐l例》中 “證券交易”定義為“就任何人而言，指該人與另一人訂立或要約與另一人訂立協(xié)議，或誘使或企圖誘使另一人訂立或要約訂立協(xié)議，而(a)目的是或旨在取得、處置、認(rèn)購或包銷證券；或(b)該等協(xié)議的目的或佯稱目的是使任何一方從證券的收益或參照證券價值的波動獲得利潤”。參照此定義，1號牌涵蓋業(yè)務(wù)包括：為客戶提供股票、股票期權(quán)、債券、共同基金及單位信托基金的買賣經(jīng)紀(jì)服務(wù)和發(fā)行承銷服務(wù)。

內(nèi)涵列舉全面有助于香港證監(jiān)會及時將市場上層出不窮的新型證券業(yè)務(wù)按其法律屬性分門別類地歸入現(xiàn)有監(jiān)管框架，減少監(jiān)管真空。近幾年我國證券公司有大量創(chuàng)新業(yè)務(wù)涌現(xiàn)。其中，部分業(yè)務(wù)無法按《證券法》的劃分標(biāo)準(zhǔn)判斷業(yè)務(wù)歸屬，比如信用交易類業(yè)務(wù)、柜臺業(yè)務(wù)等。創(chuàng)新業(yè)務(wù)無法明確歸類使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能根據(jù)現(xiàn)有監(jiān)管框架對創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，而是根據(jù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的實(shí)際發(fā)展情況相對滯后的增補(bǔ)行政監(jiān)管條例。這降低了通過法律法規(guī)維護(hù)行業(yè)運(yùn)行的效率，可能造成創(chuàng)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域非理性擴(kuò)張。

二、重視行為監(jiān)管，減少監(jiān)管套利

在“持牌人”體系下，從事同類業(yè)務(wù)的市場主體按同一標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。以在香港地區(qū)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)為例，根據(jù)《條例》對9號牌資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)定，無論機(jī)構(gòu)類型，無論公募私募，凡是為他人提供證券或期貨合約投資組合服務(wù)的公司或個人，均應(yīng)當(dāng)向香港證監(jiān)會申請牌照或在證監(jiān)會注冊(指銀行及存款類金融公司)，否則即為非法活動。

持牌機(jī)構(gòu)發(fā)行的公募類產(chǎn)品，如投連險計劃、交易所買賣基金、房地產(chǎn)投資信托基金等，在發(fā)行前必須經(jīng)香港證監(jiān)會認(rèn)可資格，并符合《單位信托及互惠基金守則》中對產(chǎn)品架構(gòu)、投資指引及限制、持續(xù)披露等要求。截至2017年6月底，經(jīng)香港證監(jiān)會認(rèn)可資格的公開發(fā)售型資管產(chǎn)品共2793項(xiàng)，其中包括2204項(xiàng)單位信托及互惠基金、301項(xiàng)投連險計劃、262項(xiàng)退休/強(qiáng)積金相關(guān)基金，以及26項(xiàng)其他類別投資計劃。

在此監(jiān)管框架下，企圖通過監(jiān)管套利規(guī)避法規(guī)對投資范圍、資金來源和投資者適當(dāng)性等限制的通道業(yè)務(wù)難以維繼。對于無牌經(jīng)營情形，香港證監(jiān)會在其官網(wǎng)首頁持續(xù)更新披露無牌公司和可疑網(wǎng)站的名單以警示投資者7，并嚴(yán)懲無牌經(jīng)營的公司及人士。

三、及時增補(bǔ)法律條文，防范創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險

2008年金融危機(jī)后，針對場外衍生品市場監(jiān)管缺失、風(fēng)險較高等問題，香港證監(jiān)會開展了廣泛咨詢和改革。改革的結(jié)果，一是在《條例》中新增兩類受監(jiān)管業(yè)務(wù)類型，實(shí)現(xiàn)對所有中介機(jī)構(gòu)從事場外衍生品交易行為的全面監(jiān)管。正式實(shí)施后，凡在香港開展場外衍生品交易、就場外衍生品提供意見和為場外衍生品交易提供客戶結(jié)算服務(wù)的機(jī)構(gòu)和個人，均需向香港證監(jiān)會申請牌照。二是對場外衍生品交易提出了更高的披露要求。將由香港金管局設(shè)立場外衍生產(chǎn)品交易報告庫，信息與證監(jiān)會共享，以全面獲取交易信息，便于實(shí)時監(jiān)控，更好地控制系統(tǒng)性風(fēng)險。三是建立集中結(jié)算制度降低結(jié)算風(fēng)險。將由香港交易所負(fù)責(zé)設(shè)立香港場外衍生品交易的中央對手方結(jié)算所，其運(yùn)營獨(dú)立于其他結(jié)算機(jī)構(gòu)。

四、積極開展日常監(jiān)管與執(zhí)法行動

日常持續(xù)監(jiān)管與失當(dāng)行為懲戒是保障“持牌人”體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵監(jiān)管手段。在功能監(jiān)管框架下，持牌公司/人士開展受監(jiān)管業(yè)務(wù)均受香港證監(jiān)會監(jiān)管。與此不同，我國內(nèi)地由于受機(jī)構(gòu)牌照和分業(yè)監(jiān)管制度的限制，監(jiān)管者對非證券類機(jī)構(gòu)開展證券業(yè)務(wù)的日常監(jiān)管和執(zhí)法行動往往難以及時順利開展，一定程度上影響了市場的公平性和有效性。

香港證監(jiān)會對持牌公司開展日常監(jiān)管的主要方式，一是建立以風(fēng)險為本的持續(xù)監(jiān)管方式。對證監(jiān)會認(rèn)定的“高風(fēng)險公司”8和“高影響力公司”9集中監(jiān)管資源，增加現(xiàn)場檢查和審查頻次，重點(diǎn)關(guān)注其財務(wù)風(fēng)險和合規(guī)風(fēng)險。二是行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管相結(jié)合，明確與業(yè)務(wù)風(fēng)險相匹配的資本及資金周轉(zhuǎn)能力要求，防范持牌公司財務(wù)風(fēng)險?！稐l例》第145條《證券及期貨(財政資源)規(guī)則》就每類牌照規(guī)定了須繳足的最低股本(資本充足情況)和速動資金金額(流動性)。若公司持有多類牌照，則以規(guī)定金額中的最高者為準(zhǔn)。若公司未能在規(guī)定時間內(nèi)滿足相關(guān)業(yè)務(wù)的流動資金和資本充足要求，將會被證監(jiān)會吊銷業(yè)務(wù)牌照；三是公司自查與證監(jiān)會積極監(jiān)察相結(jié)合。積極監(jiān)察包括非現(xiàn)場監(jiān)察和現(xiàn)場審查。非現(xiàn)場監(jiān)察的主要方式是與持牌公司的高級管理層保持定期溝通，以了解公司的業(yè)務(wù)模式、最新計劃和發(fā)展動向。證監(jiān)會也會從不同來源搜集資料情報，跟進(jìn)投訴和違規(guī)事項(xiàng)等，全盤審視持牌公司的業(yè)務(wù)狀況。現(xiàn)場審查包括例行視察、特別視察、主題視察和審慎查訪四種，現(xiàn)場審查的范圍和深入程度依個案具體情況度身設(shè)計，以便對持牌公司的主要業(yè)務(wù)操守及合規(guī)風(fēng)險作進(jìn)一步評估。

此外，根據(jù)《條例》，香港證監(jiān)會有權(quán)對任何持牌公司及人士的失當(dāng)行為作進(jìn)一步調(diào)查，并在適當(dāng)情況下采取紀(jì)律處分行動。執(zhí)法范疇包括上市公司治理、內(nèi)幕交易、操縱市場、無牌交易、中介機(jī)構(gòu)失當(dāng)行為和國際合作六類?？刹扇〉募o(jì)律措施包括撤銷牌照、暫時吊銷牌照、撤銷高管資格、禁止申請牌照、禁止高管資格、罰款、譴責(zé)等一項(xiàng)或多項(xiàng)制裁。根據(jù)香港證監(jiān)會年報10，2016年4月1日至2017年3月31日全年，香港證監(jiān)會對中介機(jī)構(gòu)共進(jìn)行了312次以風(fēng)險為本的現(xiàn)場視察，發(fā)現(xiàn)1755宗違規(guī)個案，處理了2322宗對中介人及市場活動的投訴；全年總計完成了591項(xiàng)調(diào)查并對8名人士和兩家公司提出46項(xiàng)刑事控罪，其中有關(guān)中介人失當(dāng)行為的調(diào)查有196項(xiàng)，無牌經(jīng)營活動的調(diào)查有66項(xiàng)；對54家持牌機(jī)構(gòu)和人士采取了紀(jì)律處分行動，涉及罰款總額達(dá)9300萬港元；向25名人士施加禁制處分，暫時吊銷及撤銷8名人士的牌照。

加強(qiáng)我國內(nèi)地證券期貨業(yè)務(wù)功能監(jiān)管的建議

不同于香港地區(qū)的監(jiān)管模式，我國內(nèi)地證券期貨行業(yè)當(dāng)前以機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式為主。在我國設(shè)立銀行、保險、信托、證券和公募基金五類金融機(jī)構(gòu)需要向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請機(jī)構(gòu)牌照。例如，設(shè)立證券公司首先需獲得證監(jiān)會行政許可，取得證券公司牌照。在此基礎(chǔ)上，證券公司開展各類證券業(yè)務(wù)也需經(jīng)證監(jiān)會審批資格。值得注意的是，在現(xiàn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管的體系下，不受證監(jiān)會監(jiān)管的機(jī)構(gòu)從事證券類業(yè)務(wù)卻未受到同等監(jiān)管。如非證券公司開展的智能投顧和互聯(lián)網(wǎng)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等未得到有效監(jiān)管覆蓋；《證券法》中對于此類監(jiān)管邊界較為模糊的情形也并未有明確界定。香港市場基于業(yè)務(wù)牌照的監(jiān)管模式，很好地踐行了功能監(jiān)管理念。雖然實(shí)踐中也有其局限性，如單個持牌機(jī)構(gòu)同時受多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管帶來的合規(guī)成本增加問題、監(jiān)管協(xié)調(diào)效率問題和審慎監(jiān)管問題等[3]。但總體來看，“持牌人”制度在減少監(jiān)管真空、監(jiān)管套利和防范創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險方面卓有成效。近期中央召開的全國金融工作會議明確了加強(qiáng)功能監(jiān)管和更加重視行為監(jiān)管的金融工作原則。在此背景下，學(xué)習(xí)借鑒香港證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對我國強(qiáng)化資本市場功能監(jiān)管和行為監(jiān)管有一定的實(shí)踐價值。筆者建議：

一、拓展《證券法》中“證券”的定義和證券業(yè)務(wù)類別

建議以修改《證券法》為契機(jī)，拓展“證券”的定義。從香港證券業(yè)務(wù)牌照管理的經(jīng)驗(yàn)來看，一是《條例》中對證券的定義和受監(jiān)管業(yè)務(wù)類別的界定范圍較寬。對“證券”的定義采取概括性列舉和除外列舉的方式，囊括了股票、股票期權(quán)、集合投資計劃、債券等，并規(guī)定公開發(fā)行證券必須在香港證監(jiān)會注冊。這為香港證監(jiān)會監(jiān)管投連險、共同基金等公開發(fā)行的證券產(chǎn)品提供了法律依據(jù)。二是《條例》對各類證券期貨業(yè)務(wù)的界定也采用較寬的口徑，基本可覆蓋各類型證券期貨業(yè)務(wù)，為功能監(jiān)管的有效實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)。概念的包容性很好地適應(yīng)了持續(xù)的金融創(chuàng)新趨勢，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時創(chuàng)新業(yè)務(wù)歸類，減少監(jiān)管真空等問題。

二、加強(qiáng)資本市場功能監(jiān)管，逐步向“管業(yè)務(wù)”模式轉(zhuǎn)變

可借鑒香港“持牌人”業(yè)務(wù)牌照體系，凡是符合條件的市場主體均可在證監(jiān)會申請相應(yīng)的業(yè)務(wù)牌照。證券業(yè)務(wù)的開展，無論機(jī)構(gòu)主體類型，都應(yīng)納入統(tǒng)一監(jiān)管，并嚴(yán)懲無牌經(jīng)營證券業(yè)務(wù)的行為。以資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)為例，目前我國各類金融機(jī)構(gòu)共有八類資管產(chǎn)品。銀監(jiān)系、證監(jiān)系、保監(jiān)系資管業(yè)務(wù)的行為準(zhǔn)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，留下較大的監(jiān)管套利空間，通道業(yè)務(wù)盛行[5]；銀行、證券、保險業(yè)資金相互串聯(lián)，規(guī)避投資范圍限制和監(jiān)管要求11，風(fēng)險頻發(fā)，極大地影響了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。此外，還有各類名目繁多的無牌照互聯(lián)網(wǎng)理財機(jī)構(gòu)，具有涉眾廣、期限短、收益高等特點(diǎn)，潛在風(fēng)險較高且游離于監(jiān)管之外。

建議從事證券資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的市場主體統(tǒng)一向證監(jiān)會申請資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)牌照。持牌公司在公開募集資金發(fā)行產(chǎn)品時亦需經(jīng)監(jiān)管部門審核，公募類產(chǎn)品需符合法規(guī)對投資標(biāo)的、投資者適當(dāng)性和信息披露等相關(guān)要求。

三、注重監(jiān)管溝通與信息共享

可參考香港模式，加強(qiáng)功能監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調(diào)。香港強(qiáng)積金產(chǎn)品的監(jiān)管模式是跨機(jī)構(gòu)產(chǎn)品在功能監(jiān)管下的一種典型安排。香港強(qiáng)積金管理局是強(qiáng)積金制度的首要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)強(qiáng)積金制度的整體管理。根據(jù)《強(qiáng)積金條例》的要求，強(qiáng)積金計劃必須在強(qiáng)積金管理局注冊，募集資金須獲得強(qiáng)積金管理局的核準(zhǔn)。另一方面，由于強(qiáng)積金計劃是一種集合投資計劃，屬于香港《證券及期貨條例》定義的發(fā)行證券的行為，因此必須經(jīng)香港證監(jiān)會認(rèn)可資格，同時強(qiáng)積金計劃的投資經(jīng)理也必須由證監(jiān)會審批認(rèn)可。根據(jù)安排，強(qiáng)積金管理局將會先評核有關(guān)強(qiáng)積金計劃的申請，在強(qiáng)積金管理局完成有關(guān)審核程序后，香港證監(jiān)會審核該計劃是否符合《證監(jiān)會強(qiáng)積金產(chǎn)品守則》的相關(guān)要求。

建議我國可參考香港模式，當(dāng)涉及跨行業(yè)、跨機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)及產(chǎn)品核準(zhǔn)時，為確保監(jiān)管工作的一致性和維護(hù)市場公平競爭環(huán)境，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可聯(lián)合訂立關(guān)于業(yè)務(wù)監(jiān)管的協(xié)議備忘錄，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使職能的行政與運(yùn)作安排。有關(guān)職能可包括注冊及核準(zhǔn)、日常檢查、投訴處理、調(diào)查、檢控及采取紀(jì)律處分行動等。

注釋

1. 第五次全國金融工作會議中提到，要加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管，強(qiáng)化金融監(jiān)管的專業(yè)性統(tǒng)一性穿透性，所有金融業(yè)務(wù)都要納入監(jiān)管。

2.參見《香港證監(jiān)會簡介》中有關(guān)監(jiān)管角色的表述：“《證券及期貨條例》賦權(quán)證監(jiān)會履行以下職責(zé)：向中介人發(fā)牌及予以監(jiān)管，確保他們達(dá)致指定標(biāo)準(zhǔn)、力足勝任，并遵守與受規(guī)管活動有關(guān)的法例及操守規(guī)定；監(jiān)察交易所、結(jié)算所及另類交易平臺等市場營運(yùn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，協(xié)助優(yōu)化市場架構(gòu)；監(jiān)督適用于公眾公司的收購合并規(guī)例； 認(rèn)可向公眾銷售的投資產(chǎn)品及／或其銷售文件； 對所有違反《證券及期貨條例》及相關(guān)守則的行為作出調(diào)查，并采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)法行動；與本地及海外監(jiān)管當(dāng)局合作及提供協(xié)助；以及幫助公眾了解市場運(yùn)作、投資風(fēng)險及投資者的權(quán)利和責(zé)任?！?/p>

3. 有關(guān)牌照類型的表述參考自香港證監(jiān)會網(wǎng)站：http：//www.sfc.hk/web/TC/regulatory-functions/intermediaries/及《證券及期貨條例》附表5。

4. 尚未實(shí)施。

5. 于2016年9月1日起正式實(shí)施。

6. 依據(jù)《證券及期貨條例》第119條，銀行等存款性財務(wù)機(jī)構(gòu)擬開展受規(guī)管業(yè)務(wù)需向香港證監(jiān)會申請成為注冊機(jī)構(gòu)。證監(jiān)會在決定是否給予注冊持牌時，會參考香港金管局的有關(guān)意見。

7. 詳見 http：//www.sfc.hk/web/TC/alert-list/。

8. 泛指公司管理風(fēng)格及系統(tǒng)和監(jiān)控狀況方面有必要接受密切監(jiān)管關(guān)注的持牌公司。

9. 泛指公司在市場上的角色和活動量、所服務(wù)的客戶數(shù)目以及所持客戶或基金資產(chǎn)的數(shù)額巨大，以致其營運(yùn)如出現(xiàn)任何不穩(wěn)定情況即可能對投資者的信心和市場穩(wěn)定性造成重大影響的持牌公司。

10. 詳見香港證監(jiān)會2016～20117年報。

11. 參見中國人民銀行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告(2017)》。