李夢(mèng)宇+艾雯

摘要：面對(duì)加入WTO、石油安全、環(huán)境保護(hù)等諸方面的壓力，我國(guó)現(xiàn)行的主要依靠政策性法規(guī)的監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以英美等石油行業(yè)監(jiān)管改革走在世界前列的國(guó)家為例，本文通過(guò)借鑒這些國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)，提出了符合我國(guó)實(shí)際的石油行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制改革的建議，以期實(shí)現(xiàn)監(jiān)管由政策性向法治型的轉(zhuǎn)型并且做到更加規(guī)范和完善。

關(guān)鍵詞：石油行業(yè)；政府監(jiān)管；監(jiān)管機(jī)制；價(jià)格倒掛

一、主要發(fā)達(dá)國(guó)家的石油行業(yè)政府監(jiān)管

（一）美國(guó)對(duì)石油行業(yè)的監(jiān)管

美國(guó)對(duì)石油行業(yè)監(jiān)管的主體范圍比較廣，主要由地方政府負(fù)責(zé)具體的油氣資源管理和天然氣配售，規(guī)制機(jī)構(gòu)按上游和下游分別設(shè)立，監(jiān)管主體中最重要的是國(guó)家，包括行政、立法、司法等中央機(jī)構(gòu)。政府主要通過(guò)法律規(guī)定石油資源的所有權(quán)，通過(guò)競(jìng)標(biāo)授予有資格的企業(yè)開(kāi)采權(quán)，在監(jiān)管過(guò)程中運(yùn)用衍生金融工具和期貨產(chǎn)品，規(guī)避國(guó)際石油價(jià)格波動(dòng)產(chǎn)生的影響，同時(shí)，通過(guò)稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼和技術(shù)援助等措施，扶持國(guó)內(nèi)企業(yè)參與國(guó)際石油競(jìng)爭(zhēng)。

美國(guó)政府不參與石油企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，完全放權(quán)讓私人投資、經(jīng)營(yíng)，只有當(dāng)市場(chǎng)油價(jià)長(zhǎng)期大幅度波動(dòng)時(shí)，政府才會(huì)根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行調(diào)整或者減免已出租公有油區(qū)的使用費(fèi)；政府也不直接參與石油定價(jià)，只是采取各種手段對(duì)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)和干預(yù)；在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新方面，能源部每年向科研機(jī)構(gòu)和所屬實(shí)驗(yàn)室下?lián)苎芯拷?jīng)費(fèi)，為了鼓勵(lì)深層氣等特殊油氣資源的研究、勘探和開(kāi)發(fā)，以及各種新技術(shù)在油氣行業(yè)的運(yùn)用，還設(shè)立了多種稅收優(yōu)惠政策。

（二）澳大利亞對(duì)油氣行業(yè)的監(jiān)管

澳大利亞的油氣監(jiān)管是由政府決策、地方監(jiān)管、企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)，即由政府對(duì)油氣資源的開(kāi)發(fā)、運(yùn)輸和銷售制定相關(guān)政策，由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行，參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)只要按市場(chǎng)規(guī)則經(jīng)營(yíng)就可以了。對(duì)于油氣資源的監(jiān)管，政府出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，如2001年的水上石油監(jiān)管條例，并且成立了獨(dú)立進(jìn)行石油監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)所有涉及海上石油資源勘探開(kāi)發(fā)和安全的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，并直接對(duì)能源部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)，提出日常監(jiān)管的政策建議。

與其他國(guó)家不同，澳大利亞采用了一種新型的監(jiān)管模式，即安全規(guī)范承包模式。安全規(guī)范承包模式是一種獨(dú)特的管理模式，要求被監(jiān)管的企業(yè)，自行提出安全監(jiān)管目標(biāo)，經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)后，在雙方的相互監(jiān)督下執(zhí)行，化被動(dòng)為主動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)參與行業(yè)監(jiān)管的能動(dòng)性。這種監(jiān)管方式也使得監(jiān)管者更具有針對(duì)性，目標(biāo)和方向也更加明確，它打破了傳統(tǒng)的命令式監(jiān)管，實(shí)踐證明也是行之有效的政策，值得我們借鑒。

（三）英國(guó)對(duì)石油天然氣行業(yè)的監(jiān)管

英國(guó)政府天然氣監(jiān)管部門成立于1986年，過(guò)去是貿(mào)工部管理下的天然氣管理辦公室。改革后，政府取消了對(duì)國(guó)家天然氣公司的各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，大大減縮了財(cái)政支出，增加了財(cái)政收入。同時(shí)，為了限制壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，英國(guó)政府制定了《天然氣法》，天然氣的政府監(jiān)管依據(jù)此法執(zhí)行。縱觀英國(guó)天然氣政府監(jiān)管改革的歷程，法律的出臺(tái)總是伴隨著政府頒布的各項(xiàng)監(jiān)管措施，實(shí)踐證明，法律機(jī)制的完善，為改革的實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。

改革后英國(guó)的天然氣行業(yè)被分為三部分：合同市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)和收費(fèi)市場(chǎng)（即中小用戶零售市場(chǎng)），并在這些領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，降低了合同市場(chǎng)和批發(fā)市場(chǎng)的進(jìn)入限制。在政府的有效監(jiān)管下，1986年以來(lái)，全國(guó)共有60多家天然氣供應(yīng)商，他們之間的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了天然氣產(chǎn)量翻了一番，在過(guò)去10年里個(gè)體天然氣用戶的使用價(jià)格降低了33%。表1-1反映了以上幾個(gè)走在石油行業(yè)政府監(jiān)管改革前列的國(guó)家的改革情況。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家石油行業(yè)政府監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)

雖然各國(guó)在石油行業(yè)監(jiān)管的范圍和方式不同，但所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)還是大致相同的。歐美等主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)過(guò)100多年的改革，形成了一套比較系統(tǒng)的石油行業(yè)監(jiān)管體系：國(guó)家通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范石油企業(yè)和政府部門的行為；政府部門制定經(jīng)濟(jì)政策和行政法規(guī)，通過(guò)對(duì)價(jià)格等多方面的監(jiān)管，減少石油企業(yè)經(jīng)營(yíng)中利潤(rùn)的不透明化，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；石油監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要對(duì)石油企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍和市場(chǎng)秩序進(jìn)行監(jiān)督，以保證國(guó)家下達(dá)的法律法規(guī)能夠得到貫徹執(zhí)行。隨著經(jīng)濟(jì)、金融全球化的發(fā)展，石油行業(yè)政府監(jiān)管逐漸被提升為一個(gè)大問(wèn)題，應(yīng)該如何監(jiān)管我國(guó)的石油行業(yè)，有許多問(wèn)題都亟待我們?nèi)ソ鉀Q，我們必須結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，借鑒國(guó)外先進(jìn)的改革管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)外政府行業(yè)監(jiān)管所發(fā)揮的市場(chǎng)矯正功能加以研究改進(jìn)。

三、我國(guó)石油行業(yè)的政府監(jiān)管機(jī)制改革

（一）實(shí)行上下游分制管理

由于嚴(yán)格的政府監(jiān)管，我國(guó)的石油產(chǎn)業(yè)被賦予了行政壟斷的色彩，所以它不是純粹的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。在石油產(chǎn)業(yè)整個(gè)運(yùn)作環(huán)節(jié)中，只有產(chǎn)業(yè)下游的部分業(yè)務(wù)（如油氣管道輸送）具有最明顯的自然壟斷特性，而其上游的業(yè)務(wù)則屬于非自然壟斷性業(yè)務(wù)。對(duì)于這樣的特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)行“自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離”的政策，應(yīng)該最為合適。

對(duì)于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，主要是上游的勘探和下游的煉化、銷售領(lǐng)域，應(yīng)該加大改革力度，降低進(jìn)入壁壘和準(zhǔn)入門檻，引入競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)機(jī)制。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，降低石油行業(yè)進(jìn)入壁壘可以增強(qiáng)企業(yè)活力，放松行政監(jiān)管無(wú)論在效率上還是服務(wù)質(zhì)量上都可以有效促進(jìn)石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前石油煉化和銷售環(huán)節(jié)實(shí)際上已經(jīng)存在過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，政府的責(zé)任應(yīng)該嚴(yán)格控制進(jìn)入該競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域企業(yè)的資格，制定有效的政策法規(guī)，以避免低水平的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，造成資源的浪費(fèi)和不必要的糾紛。

對(duì)于具有自然壟斷性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)輸送業(yè)務(wù)，政府有必要實(shí)行監(jiān)管，主要包括拍賣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可兩種方式。在實(shí)際操作時(shí)，這在相當(dāng)程度上取決于企業(yè)的垂直一體化經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)范圍。大多數(shù)國(guó)有大企業(yè)在自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)之間的范圍經(jīng)濟(jì)都相當(dāng)顯著，所以在這種情況下，政府可以允許企業(yè)垂直一體化經(jīng)營(yíng)，但是應(yīng)該保持財(cái)務(wù)上的獨(dú)立性，以監(jiān)督和控制企業(yè)運(yùn)用內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉給予相互補(bǔ)貼，進(jìn)而排斥其他無(wú)固定網(wǎng)絡(luò)資源的小企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。

（二）設(shè)立完備的油氣行業(yè)監(jiān)管制度endprint

現(xiàn)行的石油行業(yè)政府監(jiān)管體制存在兩大弊端：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和部門層疊，對(duì)政策的制定和監(jiān)管兩個(gè)職能不加以區(qū)分；二是政府作為所有者，代表的作用不明確，廣泛卷入政策制定、監(jiān)管和所有權(quán)行使的環(huán)節(jié)中。因此，成立既獨(dú)立于政策制定部門，也獨(dú)立于產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是石油行業(yè)監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容。這個(gè)部門應(yīng)該獨(dú)立負(fù)責(zé)制定油氣上游領(lǐng)域調(diào)控和監(jiān)管的具體方針政策，并與有關(guān)部委、司局相互配合，共同制定國(guó)家石油天然氣發(fā)展戰(zhàn)略及油氣資源開(kāi)發(fā)利用、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面的目標(biāo)、方針和政策，它對(duì)石油行業(yè)的監(jiān)管涉及多方面的內(nèi)容，比如，市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)、合理的價(jià)格形成機(jī)制、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等方面。要開(kāi)放市場(chǎng)準(zhǔn)入條件并建立一個(gè)完全市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制，必須要有完善的監(jiān)管法律體系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直沿用《礦產(chǎn)資源管理法》對(duì)石油行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，沒(méi)有一部完善的法律來(lái)調(diào)整和規(guī)范石油天然氣的勘探開(kāi)發(fā)、管道運(yùn)輸、石油儲(chǔ)備以及銷售等一系列環(huán)節(jié)，因此，應(yīng)盡快出臺(tái)《石油天然氣法》，使石油行業(yè)的政府監(jiān)管具有法律依據(jù)，從而保證石油監(jiān)管改革任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）提高定價(jià)的科學(xué)性

我國(guó)的成品油價(jià)格變動(dòng)一直存在一個(gè)奇怪現(xiàn)象，即在國(guó)際油價(jià)上漲時(shí)積極跟進(jìn)，而在國(guó)際油價(jià)下跌時(shí)卻遲遲不做調(diào)整，造成這種現(xiàn)象的原因是我國(guó)成品油價(jià)格的調(diào)整總是滯后于國(guó)際油價(jià)的變化，而這個(gè)滯后期也帶來(lái)了諸如“油荒”現(xiàn)象等諸多弊端。政府應(yīng)該建立聽(tīng)證會(huì)制度，采取由政府部門，大企業(yè)代表、有關(guān)方面專家和消費(fèi)者共同出席的聽(tīng)證會(huì)形式，集體討論主要產(chǎn)品的價(jià)格，制定一個(gè)合理的監(jiān)管價(jià)格，盡可能地縮短油價(jià)調(diào)整的“中準(zhǔn)期”， 改變“中準(zhǔn)價(jià)”調(diào)整滯后的現(xiàn)象，只有這樣才能有效克服我國(guó)成品油價(jià)格倒掛的現(xiàn)象，防止壟斷企業(yè)的尋租和管制俘虜，更好地反映國(guó)際油價(jià)的變化。

我國(guó)作為世界第二大石油消耗國(guó)，對(duì)國(guó)際油價(jià)的影響卻微乎其微，雖然上海石油交易所已經(jīng)開(kāi)始了燃料油期貨交易，但是由于交易品種比較少，期貨市場(chǎng)發(fā)展剛剛起步，對(duì)世界石油市場(chǎng)的影響還比較小。要弱化石油價(jià)格波動(dòng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，爭(zhēng)取石油定價(jià)的主動(dòng)權(quán)，當(dāng)前最重要的是完善石油期貨市場(chǎng)，適時(shí)推出原油期貨品種，建立多層次、多元化的石油交易市場(chǎng)，并且通過(guò)期貨市場(chǎng)上的套期保值，穩(wěn)定企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，最大限度地規(guī)避石油價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。另外，通過(guò)國(guó)內(nèi)石油期貨市場(chǎng)正確反映我國(guó)的供求狀況，并把這種信息準(zhǔn)確傳導(dǎo)到世界石油市場(chǎng)，積極融入目前以期貨市場(chǎng)為定價(jià)主導(dǎo)的石油定價(jià)體系中，增強(qiáng)我國(guó)在石油定價(jià)中的話語(yǔ)權(quán)。

（四）解決監(jiān)管信息不對(duì)稱問(wèn)題

石油行業(yè)屬于信息不完全對(duì)稱的行業(yè)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以使政府監(jiān)管者獲得更多的監(jiān)管信息，打破企業(yè)之間的信息壟斷，使成本透明化，迫使企業(yè)按照正常利潤(rùn)成本定價(jià)，從而促進(jìn)社會(huì)資源的有效配置。在石油上游領(lǐng)域，首先要鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)公司在勘探開(kāi)采環(huán)節(jié)打破地域限制，打破海、陸界限，形成行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)；區(qū)塊勘探許可證的取得應(yīng)該通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式，以促進(jìn)國(guó)內(nèi)公司之間引入更充分的競(jìng)爭(zhēng)。其次，允許國(guó)外資本入駐，利用國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和專項(xiàng)技能，通過(guò)它們的“示范效應(yīng)”，提高國(guó)內(nèi)石油公司開(kāi)發(fā)的效率，但在國(guó)際石油公司入境之前，必須做好相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，畢竟引入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)是為了更好地促進(jìn)本國(guó)石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在石油下游領(lǐng)域，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)控競(jìng)爭(zhēng)者的資格，以創(chuàng)造有效的競(jìng)爭(zhēng)，下游的城市配氣領(lǐng)域，目前主要由市屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)，缺少企業(yè)公司化改革，有必要盡快使這些企業(yè)改制，促進(jìn)其股票上市發(fā)行和交易；在進(jìn)口中轉(zhuǎn)站、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和配售等批發(fā)領(lǐng)域，應(yīng)開(kāi)放民間資本，與國(guó)外石油公司通過(guò)合法的形式展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，并再次進(jìn)行產(chǎn)業(yè)改革。

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