王超鵬+車紹偉

[摘 要] 國(guó)家對(duì)審計(jì)部門提出了實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求，縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)作為我國(guó)審計(jì)系統(tǒng)重要的組成部分，在實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的過程中，發(fā)揮著重要作用。文章從基層審計(jì)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的意義、面臨的困難及解決的途徑等方面進(jìn)行初步探討。

[關(guān)鍵詞] 基層審計(jì)機(jī)關(guān)；審計(jì)監(jiān)督；全覆蓋

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 21. 010

[中圖分類號(hào)] F239.227 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）21- 0024- 03

0 引 言

審計(jì)監(jiān)督全覆蓋這一理念的首次正式提出是在2013年10月，國(guó)務(wù)院第26次常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理要求審計(jì)部門對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)將審計(jì)監(jiān)督提升到我國(guó)八大監(jiān)督體系之一，明確要求“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”。

縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)是我國(guó)審計(jì)體系的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的進(jìn)程中，根據(jù)縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，界定審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的范圍，加快審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的實(shí)踐是縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要課題。

1 基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)涵和意義

李克強(qiáng)總理提出的對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的要求，首先是從審計(jì)內(nèi)容的維度，界定了審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的范圍。廣義上的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，是審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)組織的全面覆蓋。

1.1 基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)涵

（1）審計(jì)內(nèi)容全覆蓋。縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)容擴(kuò)展為公共資金、公有資產(chǎn)（包括國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)）和公有資源（包括國(guó)有資源和集體資源）。

（2）審計(jì)對(duì)象全覆蓋?？h區(qū)基層審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)對(duì)象從橫向上應(yīng)當(dāng)包括對(duì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全覆蓋，從縱向上應(yīng)當(dāng)包括對(duì)縣區(qū)本級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），延伸至公共資金、公有資產(chǎn)和公有資源使用者的全覆蓋。

（3）審計(jì)組織全覆蓋。一是縣區(qū)級(jí)以上地方人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，縣區(qū)以下主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，這是當(dāng)前縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)構(gòu)的普遍組織形式。二是縣區(qū)級(jí)以上地方人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，縣區(qū)以下則是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出審計(jì)機(jī)構(gòu)，這種模式目前僅在個(gè)別地方探索開展。

1.2 基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的意義

（1）審計(jì)內(nèi)容全覆蓋是掃除審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)的必然要求。實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋是提高審計(jì)監(jiān)督層次和水平的重要途徑。對(duì)縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)而言，不僅是公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源應(yīng)當(dāng)依法納入審計(jì)范圍，還有涉農(nóng)公共資金、集體資產(chǎn)和集體資源作為農(nóng)村人民共有的財(cái)富，必須加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，不留盲區(qū)和死角。因此，對(duì)公共資金、公有資產(chǎn)和公有資源的審計(jì)全覆蓋，是縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)掃除審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)和薄弱點(diǎn)的必然要求。

（2）審計(jì)對(duì)象全覆蓋是發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能的必然要求。公共財(cái)政資金投向“三農(nóng)”的規(guī)模逐步加大，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)正在不斷擴(kuò)張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）作為資金資產(chǎn)分配使用的末端，其對(duì)公共資金、集體資產(chǎn)和集體資源的管理使用權(quán)力越來越大，如果不加以強(qiáng)有力的外部監(jiān)管，權(quán)力就有被濫用的可能。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)干部在擔(dān)當(dāng)重大責(zé)任的同時(shí)，也面臨著巨大的誘惑，部分干部財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)淡薄，政策觀念不強(qiáng)，重發(fā)展輕風(fēng)險(xiǎn)、重指標(biāo)輕管理、重政績(jī)輕合規(guī)等問題仍然存在。因此，對(duì)區(qū)縣本級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），延伸至公共資金、公有資產(chǎn)和公有資源使用者的全覆蓋，是縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)有效促進(jìn)“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地區(qū)良好治理、充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能的必然要求。

（3）審計(jì)組織全覆蓋是提高審計(jì)獨(dú)立性的必然要求。獨(dú)立性被視為審計(jì)的靈魂，而當(dāng)前縣區(qū)以下審計(jì)組織普遍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，其人員主要由其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員兼任，不僅無法滿足審計(jì)獨(dú)立性的要求，也不能適應(yīng)新形勢(shì)下審計(jì)專業(yè)化的需要?？h區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)作為根據(jù)憲法和審計(jì)法規(guī)定設(shè)立的基層審計(jì)組織，在涉農(nóng)資金面廣量大、集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、群眾對(duì)審計(jì)有強(qiáng)烈期盼的情況下，唯有通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)派出機(jī)構(gòu)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)“正規(guī)軍”，才能切實(shí)貫徹落實(shí)李克強(qiáng)總理提出的“要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，凡使用財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目，都要接受審計(jì)監(jiān)督”的重要指示精神。

2 當(dāng)前實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋存在的難點(diǎn)

2.1 審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的相關(guān)法律法規(guī)有待健全

審計(jì)法第十條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計(jì)工作”，這充分保障了縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出審計(jì)機(jī)構(gòu)的合法性。然而，目前審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例等法律法規(guī)中尚沒有關(guān)于“審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”的條款，審計(jì)監(jiān)督的法定范圍仍然是審計(jì)法第二條所列的“國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支”，而縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)如果實(shí)施對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)，就超出了上述范圍。如要基層審計(jì)機(jī)關(guān)順利推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，則首先必須解決“有法可依”的問題。

2.2 審計(jì)監(jiān)督全覆蓋受到審計(jì)力量和資源的限制

審計(jì)監(jiān)督全覆蓋必然帶來審計(jì)任務(wù)和工作量的加大，而基層審計(jì)機(jī)關(guān)普遍面臨任務(wù)重、時(shí)間緊、人手少的矛盾，很多一線審計(jì)人員存在超負(fù)荷工作的現(xiàn)象，在這種情況下，即使勉強(qiáng)推行審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，也難免流于形式。同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督全覆蓋對(duì)審計(jì)人員的能力和素質(zhì)提出了更高要求，在審計(jì)理論、審計(jì)管理、審計(jì)組織、審計(jì)方法、審計(jì)技術(shù)、審計(jì)范圍、審計(jì)深度等各方面，都必須適應(yīng)新形勢(shì)、探索新路徑。因此，不僅是基層審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員需要進(jìn)一步提升審計(jì)能力水平，還有大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)人員需要提高規(guī)范化、專業(yè)化水平，以共同組建一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過硬、紀(jì)律嚴(yán)明的隊(duì)伍。endprint

2.3 審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的外部環(huán)境需要進(jìn)一步改善

實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，僅靠審計(jì)機(jī)關(guān)的一己之力是不夠的，還需要地方黨委、政府和相關(guān)部門的高度重視和大力支持。審計(jì)監(jiān)督全覆蓋必然在更廣范圍、更深層次形成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的監(jiān)督和制約，所涉及的最敏感的問題就是要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作績(jī)效做出評(píng)價(jià)，這是審計(jì)監(jiān)督全覆蓋容易遭到外部阻力的根本原因。

2.4 審計(jì)監(jiān)督全覆蓋帶來的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)不可忽視

一定要充分認(rèn)識(shí)全覆蓋的深刻內(nèi)涵，把握審計(jì)工作規(guī)律，找準(zhǔn)審計(jì)的著力點(diǎn)。審計(jì)監(jiān)督全覆蓋實(shí)際是一個(gè)非常廣泛的范疇，涉及資金、資產(chǎn)、資源等諸多領(lǐng)域，如果不能明確哪些是審計(jì)應(yīng)該關(guān)注的，哪些是需要重點(diǎn)關(guān)注的，以及哪些是不應(yīng)關(guān)注的，不僅將帶來較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，還將使審計(jì)監(jiān)督全覆蓋或進(jìn)入無所不包、無所不能的“權(quán)力陷阱”，或困入失位和缺位的“權(quán)力不能”，直接影響到國(guó)家審計(jì)的質(zhì)量和聲譽(yù)。

3 基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的路徑和方法

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，為全覆蓋提供法律保障

有法可依是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的首要條件。首先，在國(guó)家層面可以用修訂《審計(jì)法實(shí)施條例》或發(fā)布審計(jì)監(jiān)督全覆蓋相關(guān)規(guī)章的形式，明確審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的權(quán)限、程序以及法律責(zé)任等內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋有法可依。其次，在地方層面可以通過發(fā)布地方性法規(guī)或行政規(guī)章的形式，為審計(jì)監(jiān)督全覆蓋提供制度保障，營(yíng)造良好的外部環(huán)境。由于目前國(guó)家法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)還沒有具體規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)普遍屬于內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但是有條件的地區(qū)可以通過政府出臺(tái)文件的方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)納入國(guó)家審計(jì)體系?？h區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)上級(jí)法律法規(guī)，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣m時(shí)出臺(tái)適合本地區(qū)特點(diǎn)的相關(guān)審計(jì)規(guī)定，從而將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任全部納入審計(jì)監(jiān)督范圍，包括對(duì)區(qū)縣本級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的公共資金、公有資產(chǎn)和公有資源以及使用者的全覆蓋。

3.2 推進(jìn)基層審計(jì)機(jī)構(gòu)改革，為全覆蓋提供組織保證

基層審計(jì)機(jī)關(guān)要推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)的建設(shè)尤為重要。以黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出的“探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”為指引，推行設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)派出機(jī)構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的獨(dú)立性和規(guī)范化。即使不設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，審計(jì)部門也要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的質(zhì)量和水平。同時(shí)，要進(jìn)一步建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)重點(diǎn)部門、單位設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)管干部審計(jì)制度，將負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任的下屬行政、事業(yè)單位正職領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員或主持工作的副職人員納入內(nèi)審監(jiān)督范圍，進(jìn)一步鞏固國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)“三位一體”的審計(jì)監(jiān)督格局。

3.3 合理確定范圍和重點(diǎn)，制定全覆蓋的實(shí)施計(jì)劃

不同時(shí)期審計(jì)全覆蓋的重點(diǎn)和內(nèi)容會(huì)有所不同，評(píng)估不同時(shí)期的任務(wù)，進(jìn)而明確審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)要求，避免審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)錯(cuò)位、缺位。隨著公共機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)日漸復(fù)雜，功能定位不斷調(diào)整，政府部門、分支機(jī)構(gòu)、第三部門、非政府組織等單位將承擔(dān)更多的公共職能，公共資金、資產(chǎn)、資源的管理使用情況也趨于多樣化。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)定期分析本地區(qū)審計(jì)對(duì)象的變化情況，跟蹤國(guó)家財(cái)產(chǎn)涉及的關(guān)聯(lián)主體，及時(shí)將其納入審計(jì)全覆蓋的監(jiān)督范圍。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)科學(xué)安排審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，合理分配審計(jì)資源，既要避免審計(jì)對(duì)象盲區(qū)，又要避免審計(jì)內(nèi)容重復(fù)。在制定計(jì)劃時(shí)要充分考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)和黨委、政府的工作中心，不僅要讓審計(jì)人員廣泛參與其中，還要問政于民、問需于民，更加突出審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的重點(diǎn)。

3.4 科學(xué)整合與分配資源，優(yōu)化全覆蓋的組織管理

要在有限的資源內(nèi)合理調(diào)配力量，進(jìn)一步強(qiáng)化“大審計(jì)”格局理念，突出審計(jì)重點(diǎn)和重大項(xiàng)目，保證審計(jì)全覆蓋的成效。合理利用外部審計(jì)資源，將國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)相結(jié)合，形成國(guó)家審計(jì)牽頭、分工負(fù)責(zé)、分級(jí)管理模式。

3.5 推進(jìn)大數(shù)據(jù)背景下的審計(jì)模式，創(chuàng)新全覆蓋的技術(shù)方法

隨著被審計(jì)單位信息化水平的提高，為開展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。審計(jì)機(jī)關(guān)可以構(gòu)建被審計(jì)單位數(shù)據(jù)庫(kù)，將全部審計(jì)對(duì)象納入監(jiān)管范圍，針對(duì)不同層級(jí)的審計(jì)對(duì)象，構(gòu)建不同的實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，當(dāng)指標(biāo)出現(xiàn)異常時(shí)，及時(shí)派出審計(jì)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督常態(tài)化和動(dòng)態(tài)化。

3.6 加大整改和查處力度，深化全覆蓋的審計(jì)成效

審計(jì)人員應(yīng)緊盯公共資金、公共資源、公共資產(chǎn)管理和使用的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，深入分析問題，堅(jiān)決揭示違法違規(guī)現(xiàn)象；應(yīng)注重從制度層面發(fā)現(xiàn)和解決問題，從宏觀角度提出審計(jì)意見和建議。在審計(jì)整改上要建立健全問責(zé)機(jī)制、長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)建立“一把手”負(fù)責(zé)和上級(jí)督辦相結(jié)合的審計(jì)整改工作機(jī)制，提升審計(jì)整改的權(quán)威性和執(zhí)行力，將審計(jì)成果真正有效地運(yùn)用到干部考核、監(jiān)督、教育、調(diào)整、評(píng)議等各個(gè)領(lǐng)域。進(jìn)一步完善多部門協(xié)作會(huì)商、聯(lián)合督查、協(xié)同查辦機(jī)制，優(yōu)化審計(jì)整改環(huán)境，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量、有深度、有成效的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。endprint