文/石少龍

政策性糧食監(jiān)管的概述與思考

文/石少龍

2017年中央一號(hào)文件指出：“嚴(yán)格政策性糧食監(jiān)督管理”。這是“一號(hào)文件”首次明確提出“政策性糧食”概念。而在糧食流通工作中，“政策性糧食”及其應(yīng)用由來(lái)已久?，F(xiàn)依據(jù)監(jiān)督檢查工作的文件及實(shí)踐，對(duì)政策性糧食的監(jiān)督管理做一概述。

一、政策性糧食監(jiān)管的內(nèi)容

新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)國(guó)家糧庫(kù)出入、存儲(chǔ)的糧食，多半是政策性糧食，1953至1985年的統(tǒng)購(gòu)糧，是典型的政策性糧食，它能保證人民最基本的生活物資的計(jì)劃供應(yīng)。1994年，在糧食行政管理部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，糧食經(jīng)營(yíng)實(shí)行政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性經(jīng)營(yíng)兩條線運(yùn)行機(jī)制。各級(jí)糧政管理部門及其領(lǐng)導(dǎo)下的糧管所（站）、糧庫(kù)是政策性機(jī)構(gòu)，承擔(dān)掌握糧源、吞吐調(diào)節(jié)、穩(wěn)定市場(chǎng)、救災(zāi)等政策性經(jīng)營(yíng)任務(wù)。最近十多年，“政策性糧食”一度也被稱為政策性用糧、政策性糧油。政策性糧食的買與賣、進(jìn)與出，貫穿著糧食流通的始終，以至于人們對(duì)政策性糧食談得多，議得久；政府對(duì)政策性糧食抓得緊，管得嚴(yán)；而一些不良企業(yè)對(duì)政策性糧食鉆得深，想得歪。

進(jìn)入本世紀(jì)，政府加強(qiáng)了政策性糧食的監(jiān)督管理。2003年，國(guó)家糧食局就要求“重點(diǎn)開展對(duì)政策性糧油的監(jiān)督檢查”“落實(shí)好對(duì)各項(xiàng)政策性用糧的監(jiān)管任務(wù)”。當(dāng)時(shí)的政策性糧食主要包括國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)承儲(chǔ)的地方儲(chǔ)備糧和商品糧、退耕還林糧、軍糧及其相關(guān)的陳化糧。2007年，政策性糧食明確為中央儲(chǔ)備糧、地方儲(chǔ)備糧、軍糧、退耕還林糧、水庫(kù)移民糧、救災(zāi)糧等。2010年，政策性糧食進(jìn)一步指向最低收購(gòu)價(jià)糧、國(guó)家臨時(shí)儲(chǔ)存（備）糧等。

見諸于文件中的政策性糧食，如《糧食質(zhì)量監(jiān)管實(shí)施辦法（試行）》指出，政策性糧食包括軍供糧、退耕還林用糧和貧困地區(qū)、水庫(kù)移民、災(zāi)民口糧等。《糧食庫(kù)存檢查暫行辦法》解釋，本辦法所稱糧食的性質(zhì)分為中央儲(chǔ)備糧、地方儲(chǔ)備糧、其他政策性糧食和企業(yè)自營(yíng)的商品糧?！蛾P(guān)于執(zhí)行糧油質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》指出，政策性糧油是指按國(guó)家和地方政府有關(guān)政策規(guī)定收購(gòu)、儲(chǔ)存、銷售的小麥、稻谷、玉米、大豆、雜糧等原糧及食用植物油料。等外級(jí)糧油不列入政策性糧油收購(gòu)范圍?！秶?guó)家政策性糧食出庫(kù)管理暫行辦法》指出，國(guó)家政策性糧食（含食用植物油），包括實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)和國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)政策收購(gòu)的糧食、中央儲(chǔ)備糧、國(guó)家臨時(shí)儲(chǔ)備和臨時(shí)存儲(chǔ)進(jìn)口糧?！都Z食行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》把應(yīng)急供應(yīng)糧食也列入政策性糧食。如此看來(lái)，政策性糧食的內(nèi)涵一目了然，只是有時(shí)表述的側(cè)重點(diǎn)和全面性不同而已。

政策性糧食可分為國(guó)家政策性糧食和地方政策性糧食。新近印發(fā)的《糧油儲(chǔ)存安全責(zé)任暫行規(guī)定》，其所稱糧油涵蓋國(guó)家政策性糧食和各級(jí)地方儲(chǔ)備糧油，以及各類糧油倉(cāng)儲(chǔ)單位自營(yíng)的商品糧油。同時(shí)指明國(guó)家政策性糧食包括中央儲(chǔ)備糧、國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)糧、最低收購(gòu)價(jià)糧、國(guó)家臨時(shí)儲(chǔ)備和臨時(shí)存儲(chǔ)進(jìn)口糧及國(guó)家一次性儲(chǔ)備糧（含油）。而最近于2016年10月8日取代《糧食質(zhì)量監(jiān)管實(shí)施辦法（試行）》的《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》，可以說(shuō)對(duì)“政策性糧食”下了定義，即政府指定或者委托糧食經(jīng)營(yíng)者購(gòu)買、儲(chǔ)存、加工、銷售，并給予財(cái)政、金融等方面政策性支持的糧食，包括儲(chǔ)備糧。

上述最低收購(gòu)價(jià)糧食，是指糧食供求關(guān)系發(fā)生重大變化時(shí)，為保障市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù)種糧農(nóng)民利益，必要時(shí)由國(guó)務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格收購(gòu)的糧食。中央儲(chǔ)備糧是指中央政府儲(chǔ)備的用于調(diào)節(jié)全國(guó)糧食供求總量、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)、以及應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況的糧食和食用油。國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)糧、國(guó)家臨時(shí)儲(chǔ)備和臨時(shí)存儲(chǔ)進(jìn)口糧，是指國(guó)家指定中儲(chǔ)糧總公司執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案收購(gòu)和國(guó)家組織進(jìn)口，并委托中儲(chǔ)糧公司臨時(shí)存儲(chǔ)的糧食。國(guó)家委托中儲(chǔ)糧總公司臨時(shí)存儲(chǔ)的糧食，簡(jiǎn)稱“臨時(shí)存儲(chǔ)糧”，有時(shí)也簡(jiǎn)稱為“臨儲(chǔ)糧”。

關(guān)于政策性糧食的出口，國(guó)家早就要求將其主要通過(guò)國(guó)家糧食交易中心進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)交易。全國(guó)政策性糧食競(jìng)價(jià)交易平臺(tái)就是為國(guó)家政策性糧食進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范交易而提供的支撐，包括政策性用糧采購(gòu)、銷售和輪換的公開進(jìn)行。從政策性糧食競(jìng)價(jià)交易來(lái)看，到2014年，交易標(biāo)的覆蓋全國(guó)30個(gè)省市區(qū)，交易品種包括最低收購(gòu)價(jià)稻谷、國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)稻谷、跨省移庫(kù)粳稻、最低收購(gòu)價(jià)小麥、中央儲(chǔ)備玉米、國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)大豆、中央儲(chǔ)備油等5大類、24種不同性質(zhì)糧油。2016年1月8日，全國(guó)糧食統(tǒng)一競(jìng)價(jià)交易平臺(tái)正式上線運(yùn)行。從2017年起，“全國(guó)糧食統(tǒng)一競(jìng)價(jià)交易系統(tǒng)”由政策性糧食拍賣擴(kuò)展為全國(guó)性糧食電子交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)31個(gè)省級(jí)糧食交易中心全及平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，并向市縣延伸?！笆晃濉睍r(shí)期，全國(guó)各類糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)共收購(gòu)糧食13.16億噸，占同期全國(guó)糧食總產(chǎn)量的50%以上，而全國(guó)糧食競(jìng)價(jià)交易系統(tǒng)共交易政策性糧油2.46億噸?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法的通知》已將“政策性糧食聯(lián)網(wǎng)交易”列為《糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核表》的考核指標(biāo)。通過(guò)競(jìng)價(jià)交易并出庫(kù)的政策性糧食，是當(dāng)前監(jiān)督檢查工作的重要內(nèi)容。

政策性糧食在一定的時(shí)候有一定的含義。以“政策性糧食”財(cái)務(wù)掛賬剝離工作為例，中央對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)相關(guān)糧食的歷史財(cái)務(wù)掛賬分為老糧食財(cái)務(wù)掛賬、新增糧食財(cái)務(wù)掛賬、陳化糧價(jià)差虧損掛賬、保護(hù)價(jià)糧價(jià)差虧損掛賬、其他政策性虧損掛賬。老糧食財(cái)務(wù)掛賬指1992年3月31日以前發(fā)生的，經(jīng)中央清理認(rèn)定，尚未消化的糧食財(cái)務(wù)掛賬。新增糧食財(cái)務(wù)掛賬指1992年4月1日至1998年5月31日期間發(fā)生的，經(jīng)中央清理認(rèn)定，尚未消化的糧食財(cái)務(wù)掛賬。陳化糧價(jià)差虧損掛賬，指1998年11月至2000年8月，經(jīng)省級(jí)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)銷售的商品周轉(zhuǎn)庫(kù)存陳化糧發(fā)生的價(jià)差虧損。保護(hù)價(jià)糧，指對(duì)放開糧食收購(gòu)價(jià)格和市場(chǎng)、實(shí)行市場(chǎng)化改革之前庫(kù)存的保護(hù)價(jià)（含定購(gòu)價(jià)）收購(gòu)的糧食，實(shí)行“新老劃斷、分步銷售”。2009年底，財(cái)政部等七部門還在發(fā)文，提出對(duì)個(gè)別地方尚未處理完的市場(chǎng)化改革之前庫(kù)存的保護(hù)價(jià)糧、陳化糧的處理問(wèn)題。

二、政策性糧食監(jiān)管的必要性

政策性糧食監(jiān)督檢查工作，涉及面廣，工作量大，群眾關(guān)注度高。僅從以下幾個(gè)方面，其必要性可見一斑。

性質(zhì)復(fù)雜。如前所述，政策性糧食類別較多，名稱不一，年際間亦有變化。有些糧食甚至不得流入口糧市場(chǎng)。如，陳化糧集中銷售處理工作基本接近尾聲的2006年初，要求擇機(jī)妥善處理陳化糧?！秶?guó)家關(guān)于陳化糧處理的若干規(guī)定》所稱的陳化糧，是指經(jīng)全國(guó)清倉(cāng)查庫(kù)統(tǒng)一組織鑒定后確認(rèn)的2001年3月底的庫(kù)存陳化糧，主要集中用于生產(chǎn)酒精、飼料等。如用于其他用途，需報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。陳化糧曾經(jīng)是一個(gè)具有特定內(nèi)涵的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，陳糧不等于陳化糧，也不等于有毒有害的糧食。隨著庫(kù)存糧食質(zhì)量完好率的提高，2006年，國(guó)家發(fā)布稻谷、玉米、小麥儲(chǔ)存品質(zhì)判定規(guī)則國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，取消了“陳化糧”概念，目前不存在陳化糧處理問(wèn)題。再如，需要及時(shí)核查處置重金屬、真菌毒素超標(biāo)糧食，對(duì)定向銷售給淀粉、酒精、飼料等加工企業(yè)的糧食，需要加強(qiáng)從出庫(kù)、中轉(zhuǎn)到加工的全程監(jiān)管，確保糧食流向和用途符合國(guó)家規(guī)定，嚴(yán)防流入口糧市場(chǎng)。

主體多元。在中央層面，從2013年提出優(yōu)化糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，到2014年完善中央儲(chǔ)備糧管理體制，鼓勵(lì)符合條件的多元市場(chǎng)主體參與大宗農(nóng)產(chǎn)品政策性收儲(chǔ)，從《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見》中鼓勵(lì)和引導(dǎo)符合條件的多元市場(chǎng)主體參與政策性糧食收購(gòu)，到《糧食行業(yè)“十三五”規(guī)劃》增加到鼓勵(lì)和引導(dǎo)符合條件的多元市場(chǎng)主體參與地方糧食儲(chǔ)備相關(guān)工作，于是，國(guó)家政策性糧食承儲(chǔ)庫(kù)，發(fā)展到了包括中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司直屬企業(yè)、受直屬庫(kù)委托承儲(chǔ)國(guó)家政策性糧食的非直屬企業(yè)。非直屬企業(yè)按照隸屬關(guān)系又分為中央企業(yè)糧庫(kù)、地方國(guó)有糧庫(kù)和非國(guó)有糧庫(kù)。2017年，國(guó)家仍鼓勵(lì)多元主體收糧。

數(shù)量劇增?！笆晃濉逼陂g，國(guó)家在新糧上市前研究制定并及時(shí)公布小麥、早秈稻、中晚稻最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行預(yù)案和玉米、大豆、油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)工作方案，擴(kuò)大了政策性糧油收購(gòu)范圍。2008年，中央和地方儲(chǔ)備糧、最低收購(gòu)價(jià)糧、國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)糧等政策性糧食占到國(guó)有糧食庫(kù)存總量的80%左右，顯然增加了庫(kù)存監(jiān)管難度。2013年，主產(chǎn)區(qū)糧食庫(kù)存占全國(guó)總庫(kù)存的3/4，且多數(shù)是政策性糧食。“十二五”期間，全國(guó)累計(jì)托市收購(gòu)糧食4.23億噸、油菜籽1573萬(wàn)噸。2016年各類糧食企業(yè)共收購(gòu)糧食4.6億噸，中儲(chǔ)糧糧食購(gòu)銷總量2.43億噸，而且集中在政府手中的庫(kù)存數(shù)量劇增。

需求面廣。糧食是人們一日三餐的必需品。政策性糧食是商品糧的主要部分，是百姓餐桌的主糧之源。2016年銷售政策性糧油6180萬(wàn)噸，是上年成交量的3.3倍，按全國(guó)大陸總?cè)丝谟?jì)算，平均每人45公斤。全國(guó)各類涉農(nóng)涉糧會(huì)展，對(duì)糧油品質(zhì)有嚴(yán)格的要求；賓館酒店、食堂餐廳甚至有放心食品公示欄。2017年的“中國(guó)好糧油行動(dòng)計(jì)劃”，要求抓緊制訂優(yōu)質(zhì)米面油等質(zhì)量品質(zhì)分類標(biāo)準(zhǔn)，并選擇有條件的糧食企業(yè)通過(guò)訂單收購(gòu)、合作入股等方式建設(shè)糧源基地，培育從田間到餐桌的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)質(zhì)糧油經(jīng)營(yíng)模式。即便2001年浙江省進(jìn)行糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革試點(diǎn)時(shí)，國(guó)務(wù)院也要求其向社會(huì)公布具有糧食收購(gòu)資格的企業(yè)名單，以加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。

力量尚弱。全國(guó)還有1/4的縣級(jí)糧食行政管理部門未設(shè)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，糧食部門僅2萬(wàn)多人獲得執(zhí)法資格。與之相對(duì)應(yīng)，中儲(chǔ)糧2016年推廣政策性糧食“一卡通”收購(gòu)系統(tǒng)的建設(shè)庫(kù)點(diǎn)即達(dá)1萬(wàn)余家、應(yīng)急加工網(wǎng)店多達(dá)4萬(wàn)多家、具有糧食收購(gòu)資格的多元市場(chǎng)主體高達(dá)8萬(wàn)多家。執(zhí)法力量與執(zhí)法對(duì)象兩相比較，似不相稱。一些地方在糧食連年增產(chǎn)的形勢(shì)下，糧食安全的意識(shí)淡化，有放松糧食行政執(zhí)法工作的現(xiàn)象。數(shù)年前，因糧食行政執(zhí)法主體資格缺失（屬事業(yè)或企業(yè)性質(zhì)）、監(jiān)督檢查行政執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位等問(wèn)題，有省政協(xié)委員聯(lián)名建議健全監(jiān)督檢查行政執(zhí)法體系，交由省編辦牽頭，省財(cái)政、省糧食局配合落實(shí)。而今，這類問(wèn)題仍然存在。有的省正在進(jìn)行綜合行政執(zhí)法體制改革，糧食行政執(zhí)法與農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、畜牧、獸醫(yī)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督等行政執(zhí)法職責(zé)整合，因而過(guò)渡時(shí)期的糧食行政執(zhí)法工作不可削弱。

三、政策性糧食監(jiān)管的做法與經(jīng)驗(yàn)

早在2001年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》指出，糧食部門要加強(qiáng)對(duì)糧食收購(gòu)市場(chǎng)的管理和監(jiān)督檢查，各級(jí)糧食行政管理部門必須把主要工作轉(zhuǎn)移到指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)上來(lái)。各級(jí)人民政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)糧食購(gòu)銷政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對(duì)違法違紀(jì)人員必須依照有關(guān)法紀(jì)嚴(yán)肅處理。在國(guó)家糧食局的指導(dǎo)下，全國(guó)政策性糧食監(jiān)督管理的做法與經(jīng)驗(yàn)至少有以下幾個(gè)方面。

（一）注重整章建制。為健全和完善規(guī)章制度，《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，要求各省市區(qū)人民政府按照《糧食流通管理?xiàng)l例》的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，抓緊制訂和出臺(tái)糧食流通監(jiān)管的相關(guān)配套辦法。而此前此后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)的辦法，如《糧食收購(gòu)資格審核管理暫行辦法》，規(guī)定接受委托的糧食經(jīng)營(yíng)者從事政策性用糧的購(gòu)銷活動(dòng)未執(zhí)行國(guó)家政策，情節(jié)嚴(yán)重的，由審核機(jī)關(guān)暫停或取消其收購(gòu)資格?！都Z食質(zhì)量監(jiān)管實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定，各級(jí)糧食行政管理部門應(yīng)依法履行對(duì)政策性用糧購(gòu)銷活動(dòng)中糧食質(zhì)量及原糧衛(wèi)生的監(jiān)管職責(zé)；采購(gòu)和供應(yīng)政策性糧食，必須經(jīng)有資質(zhì)的糧食質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)合格；國(guó)家和省級(jí)糧食行政管理部門，應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)對(duì)中央儲(chǔ)備糧、地方儲(chǔ)備糧和政策性供應(yīng)糧食質(zhì)量狀況進(jìn)行定期監(jiān)督抽查；供應(yīng)政策性糧食，未經(jīng)有資質(zhì)的糧食質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)或供應(yīng)的糧食質(zhì)量不符合要求的，按有關(guān)規(guī)定予以處罰?！都Z食流通監(jiān)督檢查暫行辦法》規(guī)定，糧食行政管理部門對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的內(nèi)容，包括從事政策性用糧經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的糧食經(jīng)營(yíng)者是否執(zhí)行了有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策。接受委托從事政策性用糧購(gòu)銷活動(dòng)的糧食經(jīng)營(yíng)者未執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策的，由糧食行政管理部門責(zé)令改正，予以警告，可處罰款，直至取消該經(jīng)營(yíng)者從事政策性用糧的委托業(yè)務(wù)?！都Z油倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理暫行辦法》規(guī)定，主產(chǎn)區(qū)申請(qǐng)國(guó)家資金扶持的糧油倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其資金申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)附申報(bào)項(xiàng)目單位最近幾年承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)的相關(guān)證明?！秶?guó)家糧食質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，指出國(guó)家監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行承擔(dān)糧食行政管理部門委托的儲(chǔ)備糧及其他政策性糧食的例行監(jiān)測(cè)、質(zhì)量監(jiān)督抽查與普查工作的職責(zé)?！吨醒雰?chǔ)備糧油質(zhì)量檢查扦樣檢驗(yàn)管理辦法》規(guī)定，政策性購(gòu)銷糧食質(zhì)量檢查的扦樣和檢驗(yàn)可參照本辦法執(zhí)行。

（二）注重體系建設(shè)。1999年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家糧食局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查司的職責(zé)主要指向監(jiān)督檢查全國(guó)糧食流通和中央儲(chǔ)備糧，包括監(jiān)督檢查中央儲(chǔ)備糧的庫(kù)存、質(zhì)量和安全。如今監(jiān)督檢查司的職責(zé)，明確包括“負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)地方糧食行政管理部門對(duì)政策性糧食購(gòu)銷活動(dòng)和社會(huì)糧食流通進(jìn)行監(jiān)督檢查”。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)定和加強(qiáng)糧食行政管理部門機(jī)構(gòu)和人員，切實(shí)履行對(duì)全社會(huì)糧食流通監(jiān)管的職責(zé)，做好國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)改革的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)工作。2005年，全國(guó)有29個(gè)省（區(qū)、市）相應(yīng)制定和實(shí)施一系列配套規(guī)章、辦法，初步建立了糧食監(jiān)督檢查體系。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》要求有關(guān)執(zhí)法部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依法加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)糧食流通的監(jiān)督檢查，建立完善的糧食流通監(jiān)督檢查體系。核定并落實(shí)各級(jí)糧食行政管理部門或主管部門行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查的職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員，從2006年起將其工作經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。當(dāng)年國(guó)家糧食局要求逐步健全從國(guó)家到省市縣級(jí)糧食行政管理部門完整的網(wǎng)絡(luò)化行政執(zhí)法工作體系，著手建立監(jiān)督檢查執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。2007年，要求建立健全以糧食法律法規(guī)為依據(jù)、以庫(kù)存監(jiān)管為主線、以質(zhì)量安全為重點(diǎn)的面向全社會(huì)的糧食流通行政執(zhí)法監(jiān)督保障體系，確立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的糧食行政監(jiān)管機(jī)制。2009年，要求各地健全糧食監(jiān)督檢查行政執(zhí)法體系。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見》，要求加強(qiáng)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查等方面的工作力量。到2015年底，31個(gè)省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、93%的市地級(jí)和75%的縣級(jí)糧食行政管理部門設(shè)立監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。

（三）注重突出重點(diǎn)。2006年，依法落實(shí)政策性用糧監(jiān)管責(zé)任。2007年，加強(qiáng)對(duì)政策性用糧購(gòu)銷活動(dòng)的監(jiān)督檢查，開展糧食收購(gòu)專項(xiàng)監(jiān)督檢查。2008年，專項(xiàng)檢查儲(chǔ)備糧油庫(kù)存管理情況，加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)存儲(chǔ)糧競(jìng)價(jià)銷售出庫(kù)和移庫(kù)情況的監(jiān)督檢查。2009年，開展全國(guó)糧食清倉(cāng)查庫(kù)，重點(diǎn)檢查所有中央儲(chǔ)備糧、國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)糧（含最低收購(gòu)價(jià)糧、中央臨時(shí)儲(chǔ)備和臨時(shí)儲(chǔ)存進(jìn)口糧以及國(guó)家臨時(shí)儲(chǔ)存糧）、地方儲(chǔ)備糧的數(shù)量、品種和質(zhì)量情況，國(guó)有及國(guó)有控股糧食企業(yè)儲(chǔ)存商品糧的數(shù)量、品種、質(zhì)量和糧權(quán)歸屬情況。加強(qiáng)對(duì)政策性糧油交易過(guò)程和合同履約情況的監(jiān)督檢查，組織糧食收購(gòu)政策落實(shí)、國(guó)家臨儲(chǔ)糧銷售出庫(kù)和跨省移庫(kù)等專項(xiàng)檢查。2010年，開展面向全社會(huì)糧食流通的監(jiān)督檢查、中央和地方儲(chǔ)備油庫(kù)存專項(xiàng)檢查，加強(qiáng)對(duì)最低收購(gòu)價(jià)、臨儲(chǔ)等糧食庫(kù)存例行檢查和政策性糧食購(gòu)銷活動(dòng)的監(jiān)督檢查。嚴(yán)厲查處損害農(nóng)民利益、擾亂市場(chǎng)秩序及“轉(zhuǎn)圈糧”等違法違規(guī)行為。加大對(duì)“出庫(kù)難”問(wèn)題的查處力度。2011年，開展建國(guó)以來(lái)首次全國(guó)食用植物油庫(kù)存清查，檢查企業(yè)5243家，油罐24506個(gè)。2012年，抓好糧食最低收購(gòu)價(jià)政策、國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)政策落實(shí)情況及政策性糧食出庫(kù)的監(jiān)督檢查，繼續(xù)治理“轉(zhuǎn)圈糧”“出庫(kù)難”等行業(yè)不正之風(fēng)。2013年，有針對(duì)性地開展政策性糧食購(gòu)銷、出庫(kù)監(jiān)督檢查。依屬地管理要求，將本行政區(qū)域政策性成品糧油的質(zhì)量安全納入監(jiān)管范圍。2014年，加強(qiáng)監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法和庫(kù)存檢查，嚴(yán)肅查處“打白條”“轉(zhuǎn)圈糧”“頂包油”等行為。2015年，加強(qiáng)對(duì)糧食收購(gòu)市場(chǎng)、政策性糧食購(gòu)銷活動(dòng)、儲(chǔ)備糧管理和糧食企業(yè)安全生產(chǎn)等方面的監(jiān)督檢查。2016年，履行行政監(jiān)管督導(dǎo)職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制，把責(zé)任落實(shí)到收儲(chǔ)執(zhí)行主體、承儲(chǔ)企業(yè)負(fù)責(zé)人、倉(cāng)廒保管員。切實(shí)加強(qiáng)消化糧食庫(kù)存工作的監(jiān)督管理。2017年，強(qiáng)化玉米等市場(chǎng)化收購(gòu)的監(jiān)督檢查，推進(jìn)糧食市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制改革。

（四）注重強(qiáng)化措施。以2010年的3個(gè)文件為例，足以表明重要時(shí)點(diǎn)監(jiān)督檢查措施的強(qiáng)化。2月，針對(duì)部分政策性糧食質(zhì)量較差等庫(kù)存管理問(wèn)題，《國(guó)家糧食局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)糧食庫(kù)存管理的若干意見》，要求進(jìn)一步規(guī)范中央事權(quán)政策性糧食費(fèi)用補(bǔ)貼撥補(bǔ)管理，確保企業(yè)安全保糧的基本投入。積極探索政策性糧食庫(kù)存“在地監(jiān)管”模式。7月，鑒于一些地區(qū)出現(xiàn)災(zāi)害性天氣，導(dǎo)致糧價(jià)上漲預(yù)期增強(qiáng)，一些企業(yè)盲目“跟風(fēng)”抬級(jí)抬價(jià)在短時(shí)間內(nèi)大量收購(gòu)糧食，致使出現(xiàn)農(nóng)民惜售、企業(yè)惜賣、市場(chǎng)供求一時(shí)驟緊的局面，國(guó)家發(fā)改委等六部門發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)存儲(chǔ)糧油收購(gòu)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求加強(qiáng)對(duì)政策性庫(kù)存糧食交易、出入庫(kù)的管理和跟蹤檢查，嚴(yán)禁將已銷售的庫(kù)存陳糧轉(zhuǎn)為政策性糧食收購(gòu)入庫(kù)，杜絕“轉(zhuǎn)圈糧”的發(fā)生。各地糧食、價(jià)格主管部門要采取抽查、巡查、交叉檢查等方式，進(jìn)一步加強(qiáng)政策性糧油收購(gòu)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。嚴(yán)厲查處壓級(jí)壓價(jià)、抬級(jí)抬價(jià)、虛報(bào)進(jìn)度、“轉(zhuǎn)圈糧”、套取補(bǔ)貼等違法違規(guī)行為。違法違規(guī)行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要責(zé)成有關(guān)部門和單位立即取消企業(yè)的政策性糧油收儲(chǔ)資格，3年內(nèi)不得從事政策性收購(gòu)。9月，對(duì)有些地方和企業(yè)反映部分最低收購(gòu)價(jià)和國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)糧食承儲(chǔ)企業(yè)在銷售出庫(kù)過(guò)程中存在一些問(wèn)題，如設(shè)置障礙阻撓出庫(kù)、超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)亂收費(fèi)以及糧食質(zhì)量不符要求等，國(guó)家發(fā)改委等四部門發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)肅紀(jì)律切實(shí)做好政策性糧食出庫(kù)工作的通知》，提出嚴(yán)格遵守政策性糧食銷售出庫(kù)的各項(xiàng)規(guī)定等四項(xiàng)措施。

（五）注重創(chuàng)新方法。2013年，推進(jìn)中央事權(quán)糧食委托在地檢查，創(chuàng)新庫(kù)存檢查組織形式和方式方法。2015年，在監(jiān)督方式上實(shí)現(xiàn)由單向監(jiān)管向雙向監(jiān)督或多向監(jiān)督轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新糧食質(zhì)量安全監(jiān)管方式，加強(qiáng)糧食收購(gòu)和庫(kù)存環(huán)節(jié)質(zhì)量安全的檢測(cè)監(jiān)管。2016年首次對(duì)各地落實(shí)糧食安全責(zé)任的情況進(jìn)行全面考核。2017年，全面實(shí)施“一規(guī)定兩守則”，強(qiáng)化庫(kù)存安全監(jiān)督檢查，層層壓實(shí)安全儲(chǔ)糧和安全生產(chǎn)責(zé)任，并啟動(dòng)糧食庫(kù)存跨省交叉執(zhí)法檢查工作?！都Z食行業(yè)“十三五”規(guī)劃》提出建設(shè)政策性糧食監(jiān)管系統(tǒng)，提高政策性糧食庫(kù)存實(shí)時(shí)監(jiān)管能力，提升政策性糧食及業(yè)務(wù)監(jiān)管效能，提升政策性糧食庫(kù)存監(jiān)管的技術(shù)手段。加強(qiáng)對(duì)政策性糧食收儲(chǔ)、調(diào)銷政策和庫(kù)存管理政策制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。2013年前，國(guó)家糧食局監(jiān)督檢查司就提出積極探索監(jiān)督檢查工作的基本規(guī)律，每年召開工作會(huì)議、推出年度工作要點(diǎn)或?qū)嵤┮庖姟⑴e辦專題培訓(xùn)班，同時(shí)加強(qiáng)專題調(diào)研和信息交流，開展示范單位創(chuàng)建活動(dòng)，2014以來(lái)，實(shí)施“監(jiān)管能力提升年”、“監(jiān)管創(chuàng)新年”和“市場(chǎng)監(jiān)管改革年”行動(dòng)，推動(dòng)了監(jiān)督檢查工作不斷向前發(fā)展。

四、政策性糧食監(jiān)管的幾點(diǎn)意見

監(jiān)督檢查也好，監(jiān)督管理也罷，都含察看、查看和督促并加以管理之意，前為機(jī)構(gòu)所在，后有文件為據(jù)。在加快推進(jìn)糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新形勢(shì)下，如何完善檢查方式，始終保持高壓態(tài)勢(shì)，有許多工作要做。

（一）堅(jiān)決治理“出庫(kù)難”。

把庫(kù)里的政策性糧食按質(zhì)、按量、及時(shí)移出并投放市場(chǎng)，原本是一個(gè)事務(wù)性的出庫(kù)工作，這十年來(lái)卻成了嚴(yán)肅的政策性問(wèn)題，幾乎年年被提到，有的地方愈演愈烈。當(dāng)政策性糧食出庫(kù)成為政策性問(wèn)題后，我們必須重溫上級(jí)一系列出庫(kù)政策規(guī)定，特別是要按照《國(guó)家糧食局關(guān)于做好合理消化糧食庫(kù)存監(jiān)管工作的通知》、國(guó)家四部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家政策性糧食出庫(kù)管理工作的通知》、《國(guó)家糧食局關(guān)于加快推進(jìn)糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見》等文件，督促指導(dǎo)承儲(chǔ)企業(yè)、買方企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策性糧食銷售政策，依法治理各種形式的“出庫(kù)難”，確保銷售糧食正常出庫(kù)。對(duì)于阻撓購(gòu)糧企業(yè)競(jìng)買糧食、設(shè)置出庫(kù)障礙拖延出庫(kù)、摻雜使假、額外索取費(fèi)用、拍賣信息與實(shí)際不符、拒不執(zhí)行交易規(guī)則、未按政策規(guī)定及時(shí)出庫(kù)等各種“出庫(kù)難”，要進(jìn)一步加大依法治理力度。特別是對(duì)定向銷售給淀粉、酒精、飼料等加工企業(yè)的糧食，處置數(shù)量多，市場(chǎng)價(jià)差大，涉及范圍廣，要堅(jiān)決避免出現(xiàn)“轉(zhuǎn)圈糧”、虛購(gòu)虛銷、轉(zhuǎn)手倒賣、擅自改變用途、庫(kù)廠聯(lián)手分利等違規(guī)行為，嚴(yán)防問(wèn)題糧食流入口糧市場(chǎng)。湖南省對(duì)這類糧食實(shí)行的“專糧專用、分期分批、管出管進(jìn)、一日一報(bào)、重處重罰、盡心盡力”“鎖（信息鎖）隨車走、人盯機(jī)拍、嚴(yán)防死守”的管理辦法，還需進(jìn)一步完善。

（二）繼續(xù)抓好糧食庫(kù)存檢查。

糧食市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，糧食監(jiān)督檢查固然將從庫(kù)存監(jiān)管為重點(diǎn)向市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但要看到，政策性糧食“去庫(kù)存”任務(wù)不是一年兩年所能完成的，糧食庫(kù)存特別是政府儲(chǔ)備庫(kù)存或多或少總是長(zhǎng)期存在的。2001年起，連續(xù)17年開展糧食庫(kù)存例行檢查，其中兩年開展全國(guó)性糧食清倉(cāng)查庫(kù)工作，從一定意義上說(shuō)，這是最大的糧食流通監(jiān)督檢查項(xiàng)目。糧食清倉(cāng)查庫(kù)，要靈活運(yùn)用雙隨機(jī)抽查、突查、交叉互查等檢查方式；要加大對(duì)政策性糧食質(zhì)量安全的檢查；要選擇全國(guó)性糧食清倉(cāng)查庫(kù)、國(guó)家重點(diǎn)檢查省份清倉(cāng)查庫(kù)、非重點(diǎn)省份清倉(cāng)查庫(kù)查實(shí)的違規(guī)違紀(jì)典型案例予以公布；要切實(shí)做好糧食清倉(cāng)查庫(kù)后的整改工作，將整改工作納入糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核范圍，對(duì)差率超過(guò)4%的縣和差率超過(guò)5%的庫(kù)，要查明原因，分清責(zé)任，限期解決虧庫(kù)問(wèn)題；要邀請(qǐng)人大代表和政協(xié)委員等知名人士督查清倉(cāng)查庫(kù)工作，還要引入會(huì)計(jì)事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)或第三方專業(yè)人員予以全程監(jiān)督，并向問(wèn)題大、疑點(diǎn)多的地方加派力量。

（三）盡快闖過(guò)“雙隨機(jī)”的過(guò)渡期。“雙隨機(jī)”方才啟動(dòng)，傳統(tǒng)的檢查方式還在延續(xù)。在政策性糧食庫(kù)存檢查中建立隨機(jī)抽取被檢查對(duì)象、隨機(jī)選派檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，是對(duì)企業(yè)自覺守法、執(zhí)法人員依規(guī)執(zhí)法的雙重考驗(yàn)和促進(jìn)，它還可以制約糧食行政管理部門的自由裁量權(quán)。問(wèn)題是，行政方面的“雙隨機(jī)”基礎(chǔ)還不牢，一是省以下糧政管理機(jī)構(gòu)撤并不少，如有的市州糧食局并入新設(shè)機(jī)構(gòu)后，第一位的工作是招商引資，有單位要用80%的精力抓這項(xiàng)工作，第六位才輪到糧食流通。有的縣糧食局與六七個(gè)委局合并，糧食監(jiān)督檢查的地位可能弱化。二是多數(shù)糧食流通監(jiān)督檢查內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有怎么加強(qiáng)，特別是限于編制，人員有所減少，能力有所減弱。三是監(jiān)督檢查專職人員一定程度地青黃不接，而監(jiān)督檢查專家?guī)旄侨耸钟邢?，失去了隨機(jī)抽取的意義。四是不少專家長(zhǎng)期在本部門工作，熟人既多，又為人熟。五是有的地方尚未建庫(kù)，或有庫(kù)但隨機(jī)抽查對(duì)象名錄庫(kù)更新不快。這就需要來(lái)一次對(duì)監(jiān)督檢查庫(kù)的監(jiān)督檢查。而企業(yè)信息名錄庫(kù)既要全，又要將事涉政策性糧食方面的“黑名單”單位或問(wèn)題較大的重點(diǎn)單位納入其中?？傊选皟蓭?kù)（糧食經(jīng)營(yíng)者名錄庫(kù)和檢查人員名錄庫(kù)）、一清單（本級(jí)隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單）、一細(xì)則（監(jiān)管工作細(xì)則）、一平臺(tái)（監(jiān)管平臺(tái)）”建好，作為政策性糧食監(jiān)督檢查的利器，并主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

（四）抓好案件查辦工作。近年來(lái)，政策性糧食流通監(jiān)督檢查執(zhí)法水平總體上有所提高。但從一些地方反映的情況看，與此相關(guān)的日常工作的一般性檢查多、上級(jí)布置的常規(guī)性檢查多、核實(shí)舉報(bào)的被動(dòng)性檢查多的情形，具體還表現(xiàn)在預(yù)告檢查多、突擊檢查少，綜合檢查多、專項(xiàng)檢查少，常規(guī)檢查多、隨機(jī)檢查少，省內(nèi)檢查多、國(guó)家檢查少，內(nèi)部檢查多、三方（第三方）檢查少。有的縣市局一年甚至多年沒(méi)有查處一起涉糧案件。從糧食行業(yè)的情況來(lái)看，無(wú)論是糧食收儲(chǔ)還是糧食出庫(kù)，無(wú)論是中儲(chǔ)糧還是地方儲(chǔ)備糧，無(wú)論是國(guó)有糧食企業(yè)還是非國(guó)有糧食企業(yè)，不是無(wú)案可查，而是沒(méi)有深入，沒(méi)有亮劍，這就需要加大涉糧案件查處力度，特別是要重點(diǎn)查處涉及政策性糧食購(gòu)銷及庫(kù)存且嚴(yán)重侵害國(guó)家利益的重大違法違規(guī)案件，查處社會(huì)高度關(guān)注的包括采購(gòu)、加工、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、配送和銷售全過(guò)程的政策性糧食質(zhì)量案件。對(duì)于在政策性糧食方面發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題要立案調(diào)查，并按照《糧食流通涉嫌違紀(jì)違法案件移送紀(jì)檢和司法機(jī)關(guān)暫行辦法》規(guī)定移送紀(jì)檢和司法機(jī)關(guān)處理，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。新形勢(shì)下如何完善檢查方式，如何面對(duì)多元主體，如何適應(yīng)市場(chǎng)變幻，并進(jìn)一步辦結(jié)案件、辦好案件，工作很多。同時(shí)，還應(yīng)組織對(duì)案卷進(jìn)行抽查，如案件查辦是否嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)程序，案件實(shí)體處理是否公正，案件歸檔是否規(guī)范，以努力打造精品案卷。同時(shí)要運(yùn)用典型案例進(jìn)行警示教育。要通過(guò)多種方式建設(shè)一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，以適應(yīng)案件查辦工作之需。

（五）總結(jié)“糧食市場(chǎng)監(jiān)管改革年”的經(jīng)驗(yàn)。2014年我國(guó)啟動(dòng)棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，2016年開始對(duì)玉米實(shí)行“市場(chǎng)化收購(gòu)”加”補(bǔ)貼”改革，共同點(diǎn)是價(jià)補(bǔ)分離，并取消了大豆、油菜籽、玉米等臨儲(chǔ)政策。目前，國(guó)內(nèi)棉花、玉米價(jià)格不再大幅高于國(guó)際市場(chǎng)并與之基本接軌。今后，國(guó)家將在調(diào)整稻谷、小麥政策性收購(gòu)價(jià)格的基礎(chǔ)上，逐步向糧食購(gòu)銷全面市場(chǎng)化推進(jìn)，進(jìn)口稻谷價(jià)格很可能像改革后的進(jìn)口棉花和玉米一樣，不再具備優(yōu)勢(shì)。糧食市場(chǎng)化改革趨勢(shì)，的確對(duì)糧食監(jiān)督檢查重心轉(zhuǎn)移提出了新課題，將給政策性糧食庫(kù)存帶來(lái)新變化，這就是如何抓好糧食市場(chǎng)化改革推進(jìn)后糧食監(jiān)督檢查從庫(kù)存監(jiān)管為重點(diǎn)向市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》中的“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管”一節(jié)，提到做好糧食領(lǐng)域規(guī)范管理。落實(shí)與此相關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管，是今后落實(shí)監(jiān)督檢查工作的重要內(nèi)容。要總結(jié)2017年“糧食市場(chǎng)監(jiān)管改革年”的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地做好各項(xiàng)基礎(chǔ)工作。建立糧食企業(yè)信用監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮信用體系的約束作用，監(jiān)管好市場(chǎng)上有減有增但始終活躍的各類糧食經(jīng)營(yíng)者，監(jiān)管好流通中環(huán)節(jié)諸多但不斷變化的各類糧食質(zhì)量安全活動(dòng)，監(jiān)管好糧庫(kù)里總量減少但長(zhǎng)期存在的各類政策性糧食，開展好糧食安全隱患大排查快整治嚴(yán)執(zhí)法集中行動(dòng)?？傊?，糧食市場(chǎng)監(jiān)管，永遠(yuǎn)在路上，而對(duì)在庫(kù)政策性糧食，警鐘須長(zhǎng)鳴。

（作者系湖南省糧食局副局長(zhǎng)）