文/丁聲俊

五年砥礪創(chuàng)新 糧改穩(wěn)健推進

文/丁聲俊

5年，在歷史長河中，不過是彈指一揮間。然而，五年奮進史無前，糧食改革譜新篇?；厥走^去5年，令人鼓舞振奮。展望未來前景，我們信心滿懷。

黨的十八大以來，我國的改革發(fā)展既迎來前所未有的新機遇，也面臨繁重的新挑戰(zhàn)，還遭遇全球深度激蕩嬗變的新形勢。這是經(jīng)濟演變和發(fā)展的結(jié)果，也促使我國步入“三期疊加”的經(jīng)濟發(fā)展新階段：增長速度進入換擋期；結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨陣痛期；發(fā)展進入前期刺激政策的消化期。

面對這種發(fā)展態(tài)勢，以習近平同志為核心的黨中央作出富有創(chuàng)見性的戰(zhàn)略判斷，即：我國經(jīng)濟進入發(fā)展新常態(tài)。在經(jīng)濟新常態(tài)下，我國糧食市場流通面臨著五大挑戰(zhàn)：一是生產(chǎn)成本不斷攀升，導致競爭優(yōu)勢削弱；二是糧食“價格倒掛”懸殊，對國內(nèi)市場壓力加重；三是糧食市場扭曲，價格體系尤須健全；四是糧食加工業(yè)滯后，供給與需求不匹配；五是糧食物流設(shè)施落后，產(chǎn)后損失嚴重；六是糧食結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)脫節(jié)，滯銷積壓嚴重。

滄海橫流，方顯英雄本色。面對新動能不足、新矛盾交織、新挑戰(zhàn)嚴峻，以及外部傳導市場壓力巨大的復雜局面，以習近平同志為核心的黨中央，在科學的戰(zhàn)略分析的基礎(chǔ)上，作出準確的戰(zhàn)略判斷，對糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品改革作出多項重要決策：提出糧食安全戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展……改革發(fā)展的四梁八柱逐步構(gòu)建起來。

確立糧食安全戰(zhàn)略

國內(nèi)糧食“三量齊增”壓力巨大，世界經(jīng)濟持續(xù)低迷，處在重巒疊嶂的跋涉中，我國深化糧食領(lǐng)域改革深向何方、走向何處？

以習近平同志為核心的黨中央，站在全局和戰(zhàn)略的高度，以戰(zhàn)略思維確立戰(zhàn)略方向，即：確立了我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品深化改革的市場化取向。其內(nèi)涵是：充分發(fā)揮市場機制配置糧食資源的決定性作用，同時政府要有更好的作為。與這一戰(zhàn)略方向相輔相成，2014年中央經(jīng)濟工作會議明確提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。貫徹落實糧食安全戰(zhàn)略，那種片面自給自足的“糧安觀”必須摒棄，但片面依賴進口糧食養(yǎng)活中國人的“糧安觀”也決不可取。我國的糧食安全新戰(zhàn)略，正是在拒絕這兩種片面“糧安觀”的基礎(chǔ)上，掌握國內(nèi)國外兩個大局、以戰(zhàn)略思維制定出來的。這一新戰(zhàn)略的核心是始終一貫的，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，中國人的飯碗必須牢牢端在自己手上。當然，趨利避害、適時適量進口國內(nèi)市場需要的農(nóng)產(chǎn)品，也是有利于保障糧食安全的。

今昔相比，我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品改革的廣度和深度都大大拓展了。因為涉及利益關(guān)系較簡單、容易實施的改革課題已經(jīng)完成了，面臨的都是更深層次、更難啃的“硬骨頭”。5年砥礪，在跨越1800多個日子的時空中，我國糧食等農(nóng)產(chǎn)品改革難中求進，邁出了堅實的步伐、取得了突破性進展。

建立健全糧食安全省長責任制

2014年12月31日，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》。這是我國全面落實地方政府糧食安全責任的首個專門文件，從糧食生產(chǎn)、流通、消費等各環(huán)節(jié)，對各省級人民政府在維護國家糧食安全的事權(quán)與責任進行了明確。

意見明確了各省級人民政府須承擔起保障本地區(qū)糧食安全的主體責任。主要包括10個方面：強化糧食安全意識和責任，鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，切實保護種糧積極性，管好地方糧食儲備，增強糧食流通能力，促進糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，保障區(qū)域糧食市場基本穩(wěn)定，強化糧食質(zhì)量安全治理，大力推進節(jié)糧減損和健康消費，強化保障措施和監(jiān)督考核。省長要承擔的責任有：穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力；落實和完善糧食扶持政策，抓好糧食收購，保護農(nóng)民種糧積極性；管好地方糧食儲備，確保儲備糧數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量良好、調(diào)用高效；實施糧食收儲供應(yīng)安全保障工程，加強糧食流通能力建設(shè)。

為貫徹落實糧食安全省長責任制，國務(wù)院辦公廳又發(fā)出通知，對考核糧食安全省長責任制作出全面部署，提出了考核方案的總體框架設(shè)置，包括增強糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力、保護種糧積極性、增強地方糧食儲備能力、保障糧食市場供應(yīng)、確保糧食質(zhì)量安全、落實保障措施等6個方面、14個重點考核事項。2017年的考核辦法比2016年更加嚴格：一是重點突出。壓縮了日常工作考核，增加了重點事項考核。將2016年度的62項考核任務(wù)調(diào)整優(yōu)化為46項。二是考核從嚴。體現(xiàn)在提高部門評審分值權(quán)重，將部門評審和省級自評分值比例由5：5調(diào)整為6:4。三是注重實效。根據(jù)各地省情糧情和區(qū)域特點進行分類考核，最大程度體現(xiàn)地區(qū)特色。

制定和實施糧食安全省長責任制及其考核辦法，是我國糧食體制機制的重大改革與突破，顯示了確保國家糧食安全的極端重要性、必要性和復雜性，使各省級人民政府在維護國家糧食安全方面的事權(quán)與責任規(guī)定更全面、更系統(tǒng)、更明確，各項責任都可量化、可考核、可追究。

我國糧食等農(nóng)產(chǎn)品市場化程度得到提高

深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格改革，首要的是創(chuàng)新價格形成機制，改革歸宿點在堅定推行價格市場化。黨的十八大以來的5年，我國價格市場化改革加快推進，政府定價范圍進一步縮小。其中，糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格改革、尤其是價格形成機制取得歷史性進展。

糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格改革的主要目標就是改革高度集中的計劃價格體制，建立宏觀調(diào)控下主要由市場形成價格的機制。迄今，我國糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控已從主要依靠行政手段的直接控制，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用經(jīng)濟、法律、必要的行政等手段的市場調(diào)控，采取直接調(diào)控與間接調(diào)控有機結(jié)合的形式，統(tǒng)籌制定價格調(diào)控政策。

此外，我國基本建立和健全起糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)測預(yù)警體系以及覆蓋城鄉(xiāng)的價格監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建起完善的價格調(diào)控監(jiān)管體系，為國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供有利條件。大部分省市還建立了重要商品的價格調(diào)節(jié)基金制度，部分省份出臺了根據(jù)消費價格變動對低收入居民的動態(tài)補貼機制。為了更好地發(fā)揮其在扶持生產(chǎn)、促進流通、穩(wěn)定市場、平抑物價等方面的積極作用。還完善了價格異常波動時期的提價申報、調(diào)價備案、最高限價、差率控制等臨時價格干預(yù)措施，以及完善價格異常波動時期的提價申報、調(diào)價備案、最高限價、差率控制等臨時價格干預(yù)措施。

堅持和完善稻谷、小麥最低收購價政策

在深化農(nóng)產(chǎn)品價格改革中，既堅持戰(zhàn)略定力，又善于策略靈活，對稻谷、小麥托市收購制度必須進行完善和健全，變“托市價格”多年“只升不降”為及時合理調(diào)整和確定價格水平。例如2016年、2017年的稻谷、小麥“預(yù)案”與2015年相比，在托市收購執(zhí)行地區(qū)、執(zhí)行時間、托市價格、質(zhì)量標準、啟動程序、職能分工等方面都保持不變。但進行了四方面的顯著調(diào)整：（1）增加了托市收購執(zhí)行企業(yè)。即增加了受中儲糧總公司委托的中航工業(yè)、農(nóng)墾集團所屬企業(yè)及有關(guān)地方骨干企業(yè)。（2）可以委托租倉收購托市糧。在倉容緊張地區(qū)，中糧、中紡、中航工業(yè)3家中央企業(yè)直屬庫及縣級以上地方政府推薦的1~2家骨干企業(yè)，可接受承貸的中儲糧直屬企業(yè)委托，在其管理能力范圍內(nèi)租賃社會倉儲設(shè)施收儲糧食。（3）加強了對托市稻谷質(zhì)量監(jiān)管。在稻谷收購結(jié)束后，由省級糧油檢測機構(gòu)對托市稻谷逐倉檢測，由省財政及時足額撥付檢驗費用，經(jīng)檢測不符合食品安全國家標準的稻谷，要按國家有關(guān)規(guī)定進行處理，嚴防這部分糧食流入口糧市場。（4）在托市糧銷售上，由國家有關(guān)部門“合理制定銷售底價”，公開競價銷售。以上完善措施，在發(fā)揮托市收購政策原有優(yōu)越性的同時，又可發(fā)揮多方面的有利作用：有利于糧食價格與市場接軌，有利于緩解倉容緊張地區(qū)倉容壓力，有利于避免農(nóng)民“賣糧難”，有利于保障糧食質(zhì)量安全。

實施玉米收儲制度改革

2016年，我國取消了實行8年之久的玉米臨時收儲政策，創(chuàng)新玉米“市場化收購＋補貼”的新收購機制和新補貼制度。玉米收儲制度改革取得了顯著成效：一是多元市場主體初步形成。各類加工企業(yè)和貿(mào)易企業(yè)，以及糧食經(jīng)紀人積極入市，成為農(nóng)民售糧的主渠道，形成了多元市場主體共同入市收購的新格局，實現(xiàn)了從國家政策性收儲“獨角戲”到多元市場收購“大合唱”的轉(zhuǎn)變，有力增強了市場的活力。二是玉米價格初步回歸正常。由市場決定玉米價格，生產(chǎn)者隨行就市出售玉米，糾正了多年存在的“政策市”現(xiàn)象，逐步形成合理的地區(qū)差價、品質(zhì)差價，使玉米市場回歸正常秩序。三是有力推進了糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。玉米價格形成機制的轉(zhuǎn)變，各地采取了縮減“非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)”的玉米種植面積，以及農(nóng)牧結(jié)合、青儲飼料等方式，促進了玉米種植結(jié)構(gòu)的大幅調(diào)整與優(yōu)化。2016年，我國籽粒玉米種植面積減少3000多萬畝，超出年初確定的調(diào)減1000萬畝的目標。與此相對照，豆類和雜糧面積擴大，大豆面積增加1044萬畝、產(chǎn)量增加23億斤。雜糧面積增加700多萬畝、產(chǎn)量增加40多億斤。馬鈴薯面積增加160多萬畝、產(chǎn)量增加10億斤。四是增強了玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。玉米“市場化收購＋補貼”的新收購機制，促使包括玉米加工企業(yè)在內(nèi)的多元主體入市收購。玉米加工企業(yè)以市場價格收購原料，從而也理順了玉米上下游產(chǎn)品的價格，玉米深加工業(yè)的效益改善，工廠開工率持續(xù)回升。例如，東北地區(qū)的工廠開工率已接近飽和。華北地區(qū)玉米深加工業(yè)平均利潤達到54.14元/噸。五是保障了農(nóng)民的基本收益。在實施玉米收儲制度改革的過程中，守住了“兩條底線”，即守住了不出現(xiàn)“賣糧難”的底線，守住了保障農(nóng)民種糧的基本收益的底線。針對玉米市場價格回落對農(nóng)民收入的不利影響，及時發(fā)放了生產(chǎn)者補貼，加強對農(nóng)民收獲、烘干、存放等環(huán)節(jié)的指導服務(wù)，基本保障了多數(shù)農(nóng)民特別是玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的種植收益。

（作者系中國人民大學中國合作社研究院首席研究員）