【摘要】績效預(yù)算改革是政府績效管理改革的重要組成部分，深入推進(jìn)績效預(yù)算改革是建設(shè)“責(zé)任政府”、“陽光政府”、“服務(wù)政府”和“節(jié)約政府”的重要途徑，對于提高政府財(cái)政資金使用效率和提升公共服務(wù)水平，優(yōu)化公共資源配置具有十分重要的意義。本文通過對哈爾濱市績效預(yù)算改革進(jìn)行研究，分析哈爾濱市在績效預(yù)算改革實(shí)施過程中存在的問題，最后針對問題提出了具體的解決對策。

【關(guān)鍵詞】績效預(yù)算 預(yù)算改革 財(cái)政資金 公共服務(wù)

一、哈爾濱市績效預(yù)算改革的實(shí)施情況

為了提高哈爾濱支出預(yù)算的執(zhí)行效率，在年初預(yù)算的執(zhí)行過程中，每個部門將上級所下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金編入年初的計(jì)劃中，對項(xiàng)目的支出資金進(jìn)行提前劃撥和次年清算的辦法。根據(jù)實(shí)際情況建立預(yù)撥和清算制度，對于按照收入確定支出數(shù)額的需要提前發(fā)放，次年結(jié)算，建立提前撥付和清算體系。與此同時，對于同一級別代為編織的預(yù)算在6月30日前進(jìn)行分配，對于沒有進(jìn)行分配的，除去已經(jīng)結(jié)算的全部收回，對于上級的轉(zhuǎn)移支付比如在1個月內(nèi)全部發(fā)放完畢。

同時，哈爾濱市健全剩余財(cái)政資金的清理機(jī)制，對沒有被利用的資金需要收回財(cái)政，在資金編制和結(jié)余方面也建立了相應(yīng)的制度，如果一些單位沒有充分的發(fā)揮預(yù)算的作用，那么就裁減次年的預(yù)算額度。與此同時，哈爾濱市對政府的采購行為也加強(qiáng)整理和規(guī)范，對于計(jì)劃好的采購應(yīng)該盡快的處理，而剩余資金收回財(cái)政，沒有及時申請政府采購的，則取消本年的采購計(jì)劃，相應(yīng)的財(cái)政資金給予收回。

對于國庫資金管理方面，哈爾濱市也建立了現(xiàn)金流和最佳剩余資金體系，進(jìn)而對國庫的現(xiàn)金凈流量以及現(xiàn)金余額的變動情況進(jìn)行實(shí)時的監(jiān)督和管理，與此同時，哈爾濱市也建立了對外墊資體系，對預(yù)借款和預(yù)先墊付資金進(jìn)行核算，符合條件的按時收回，不符合條件的安排在合理的期限內(nèi)收回，能夠劃入財(cái)政支出的需要轉(zhuǎn)入財(cái)政預(yù)算。通過這些措施的實(shí)施，可以有效的促進(jìn)國庫資金的使用和管理效率的提高。

對于績效評價而言，哈爾濱市為了做好績效預(yù)算評價工作，設(shè)計(jì)了科學(xué)的績效評價流程。哈爾濱市的績效預(yù)算評價對目標(biāo)的完成情況以及執(zhí)行情況進(jìn)行考評，對資金的使用狀況、耗費(fèi)狀況等進(jìn)行相應(yīng)的審核。同時，對各預(yù)算部門按照績效規(guī)定所涉及的制度、實(shí)施的辦法、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響、社會和生態(tài)影響進(jìn)行評估。與此同時，每個項(xiàng)目都需要建立績效預(yù)算方案，通過這樣的評價管理體系，確保項(xiàng)目能夠達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。

二、哈爾濱市績效預(yù)算改革實(shí)施中存在的問題

（一）績效預(yù)算編制過程粗糙，受上級限制較大

哈爾濱市在績效預(yù)算的編制中，盡管對績效預(yù)算的控制比較嚴(yán)格，但是哈爾濱市的每個預(yù)算單位均為自行編制，之間沒有進(jìn)行有效的溝通，對本身所需要的財(cái)政資金缺少科學(xué)的統(tǒng)籌。比如，對基本支出和項(xiàng)目支出出現(xiàn)了混淆。為了短期利益，哈爾濱市的財(cái)政績效預(yù)算缺乏中期或者長期的規(guī)劃，最終導(dǎo)致了財(cái)政資金分配的不合理，也降低了財(cái)政資金的運(yùn)用效率。與此同時，哈爾濱市的預(yù)算編制依據(jù)相對落后，陳舊的預(yù)算編制依據(jù)已經(jīng)不能滿足當(dāng)下的發(fā)展要求。比如，哈爾濱市公車運(yùn)行費(fèi)用一直保持著2萬元/輛，到現(xiàn)在仍然沒有改變，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)在的要求，致使預(yù)算單位需要在別的地方挪用資金來進(jìn)行對公車運(yùn)行費(fèi)用的補(bǔ)貼。

此外，哈爾濱市績效預(yù)算受中央和省級政府影響，在財(cái)政資金運(yùn)用的權(quán)利方面，下級政府需要聽從于上級政府。特別是對于哈爾濱市而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在我國處于二線城市，有些時候財(cái)政收入低于財(cái)政支出，所以財(cái)政資金需要省級政府的轉(zhuǎn)移支付。但是轉(zhuǎn)移支付不能保證及時性，而且財(cái)政資金下達(dá)的規(guī)模小、較為分散、隨意性大、所以導(dǎo)致了財(cái)政資金的使用效果并不是很好。

（二）績效預(yù)算執(zhí)行存在偏差，二次分配混亂

哈爾濱市績效預(yù)算在執(zhí)行中還是存在一些偏差的。例如，哈爾濱市2014年中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，有將近70%的資金沒有進(jìn)行落實(shí)。又如，哈爾濱市的體育發(fā)展專項(xiàng)資金基本執(zhí)行率為0。在有些項(xiàng)目資金執(zhí)行不強(qiáng)的同時，也存在著有些項(xiàng)目資金過大的現(xiàn)象，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)算。例如，2014年哈爾濱市綠化專項(xiàng)資金的執(zhí)行率為130%，黑龍江省的農(nóng)作物秸稈焚燒自從列入了環(huán)保專項(xiàng)之后，每年都會投入大量的資金用于治理秸稈焚燒導(dǎo)致的環(huán)境問題，因此這個項(xiàng)目資金的投入超出了預(yù)算，造成了很大的資金缺口，只能使用財(cái)政預(yù)備費(fèi)用?？梢钥闯?，哈爾濱市的績效預(yù)算執(zhí)行還是存在著一定偏差的。

同時，哈爾濱市的績效預(yù)算執(zhí)行存在著二次分配的現(xiàn)象。所謂的二次分配主要是指在財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行中，追加撥付的財(cái)政資金。一般而言，如果追加資金數(shù)額較小的，副市長審核即可，一定數(shù)額的則需要經(jīng)過副市長審核之后，然后市長審批。但是這部分追加的績效預(yù)算財(cái)政資金歸屬于哈爾濱市財(cái)政預(yù)留資金，在二次分配中，缺乏固定的的利用標(biāo)準(zhǔn)，隨意性強(qiáng)，進(jìn)而造成了二次分配混亂的局面。在2015年，哈爾濱市的某預(yù)算單位針對居民信息收入平臺項(xiàng)目申請了100萬的財(cái)政資金支持，而另一個單位因?yàn)椴涣私庖呀?jīng)有單位申請此項(xiàng)目財(cái)政資金，則再一次提出申請，導(dǎo)致了一個項(xiàng)目多撥出了100萬的資金，最終產(chǎn)生了財(cái)政支出重疊，造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。

（三）績效預(yù)算評價指標(biāo)體系不健全

哈爾濱市的績效預(yù)算評價指標(biāo)體系主要是針對項(xiàng)目的績效預(yù)算評價，并沒有完整的、全面的評價指標(biāo)體系。由于缺乏統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)化的績效預(yù)算評價指標(biāo)體系，導(dǎo)致了各個預(yù)算單位獨(dú)立制定標(biāo)準(zhǔn)，自助考核，缺乏比對和缺乏外界監(jiān)督，因此導(dǎo)致了哈爾濱市績效預(yù)算評價工作很難做到合理公正?，F(xiàn)行的績效評價指標(biāo)體系與實(shí)際情況不吻合，使得哈爾濱市績效預(yù)算評價工作缺少一定的基礎(chǔ)，對財(cái)政預(yù)算資金的使用情況給予的評價欠缺合理性，哈爾濱市績效預(yù)算評價指標(biāo)體系的不健全使得本市的財(cái)政資金不能得到有效的利用和監(jiān)督。

三、完善哈爾濱市績效預(yù)算改革的對策建議

（一）采用三年滾動績效預(yù)算編制方法，完善轉(zhuǎn)移支付制度

建議哈爾濱市對績效預(yù)算的編制采用三年滾動績效預(yù)算編制方法。通過三年滾動績效預(yù)算編制，不但可以對未來3年的財(cái)政收支進(jìn)行預(yù)測，而且也可以通過制定合理的收支方案，對重點(diǎn)項(xiàng)目資金的利用進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資運(yùn)用狀況的動態(tài)管理。為此，哈爾濱市可以做好以下幾點(diǎn)工作：首先，每個部門應(yīng)該基于自身的職能、發(fā)展規(guī)劃，制定重點(diǎn)項(xiàng)目的改革政策和實(shí)施措施，以年為單位，對收支情況進(jìn)行預(yù)測。對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要決策、重要項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性。對財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展具有推動性作用，并且可以有效的發(fā)揮財(cái)政的職能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。其次，對中期收支限額進(jìn)行審核，對各個預(yù)算單位按照年度報(bào)送的計(jì)劃進(jìn)行動態(tài)的審查，將計(jì)劃匯總之后制定三年的規(guī)劃方案。最后，地方財(cái)政局需要對各個預(yù)算單位的三年預(yù)算編制的情況進(jìn)行嚴(yán)格的審核論證，對重點(diǎn)項(xiàng)目需要建立項(xiàng)目管理庫，對數(shù)量和金額進(jìn)行嚴(yán)格的控制和管理。避免績效管理和中期規(guī)劃南轅北轍，應(yīng)使二者緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)財(cái)力的統(tǒng)籌平衡，推動政府轉(zhuǎn)型升級。endprint

同時，為了能夠解決績效預(yù)算受到上級限制較大的問題，就必須對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善，以確保下放的財(cái)政資金在規(guī)模上、時效上、管理上科學(xué)合理。因此，哈爾濱市應(yīng)當(dāng)為中期財(cái)政規(guī)劃的編制提供正確的信息支撐，對上下級的事權(quán)劃分進(jìn)行合理規(guī)劃，上級安排的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)在于調(diào)控意圖的體現(xiàn)，劃清政府和市場的邊界，具體的事務(wù)應(yīng)該交給市場，減少政府的干涉，這樣可以保證財(cái)政資金不重復(fù)、不浪費(fèi)以及規(guī)模合理。此外，還應(yīng)對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行嚴(yán)格的審核和監(jiān)督，項(xiàng)目結(jié)束之后需要驗(yàn)收，對重點(diǎn)項(xiàng)目要制定公開審核制度，避免隨意性和財(cái)政資金的浪費(fèi)。

（二）強(qiáng)化績效預(yù)算執(zhí)行分析，加強(qiáng)對財(cái)政資金的跟蹤問效

哈爾濱市應(yīng)當(dāng)建立對績效預(yù)算的執(zhí)行分析制度，對績效預(yù)算執(zhí)行月底分析，實(shí)時跟進(jìn)績效預(yù)算執(zhí)行的情況。通過對國庫款項(xiàng)、結(jié)余資金、暫存暫付資金以及專項(xiàng)資金進(jìn)行科學(xué)的分析，確保財(cái)政的利用符合實(shí)際情況。同時，通過績效執(zhí)行分析制度的完善，對財(cái)政資金在使用的過程中進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)測，能夠確保資金合理有效的利用。對重點(diǎn)的項(xiàng)目給予指導(dǎo)，對細(xì)節(jié)問題以及關(guān)鍵環(huán)節(jié)提高警惕，使得績效預(yù)算執(zhí)行工作的效率提升，同時也保證了績效預(yù)算資金能夠充分得到利用，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)，促進(jìn)財(cái)政資金的優(yōu)化配置。

此外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府預(yù)算的透明度，對財(cái)政資金實(shí)施跟蹤問效。特別是對資金數(shù)量較大的重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)該進(jìn)行動態(tài)的跟進(jìn)，加強(qiáng)對這些項(xiàng)目的監(jiān)督，保證資金的合理使用。在二次分配的過程中，需要做好前期工作，按照進(jìn)程對款項(xiàng)的使用情況以及項(xiàng)目進(jìn)行定期匯報(bào)，加強(qiáng)精細(xì)化管理，提高績效預(yù)算的執(zhí)行效率。

（三）規(guī)范績效預(yù)算評價工作的標(biāo)準(zhǔn)，健全評價指標(biāo)體系

為了能夠進(jìn)一步提高哈爾濱市績效預(yù)算評價工作的質(zhì)量，哈爾濱市必須對績效預(yù)算評價工作的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。為此，哈爾濱市政府應(yīng)該做好以下了兩個方面：一方面，加強(qiáng)對績效預(yù)算評價指標(biāo)庫的建立，擴(kuò)展更多的行業(yè)部門，完善績效預(yù)算評價指標(biāo)體系，建立指標(biāo)庫中的共性指標(biāo)，同時完善評級工作體系中的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，在共性指標(biāo)下針對不同的行業(yè)和部門建立評價指標(biāo)體系，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，哈爾濱市政府應(yīng)該建立項(xiàng)目信息庫，加強(qiáng)對績效預(yù)算評價體系的信息化建設(shè)。通過運(yùn)用評價指標(biāo)庫、評價項(xiàng)目信息庫以及預(yù)算項(xiàng)目庫實(shí)現(xiàn)“三庫聯(lián)動”，對績效預(yù)算財(cái)政資金的查詢、預(yù)警、監(jiān)督等功能不斷的加強(qiáng)和完善。

在執(zhí)行過程中，還應(yīng)注意建立完善的績效預(yù)算評價程序，采用主觀評價與指標(biāo)評價相結(jié)合的方法，有效的將評價結(jié)果與預(yù)算編制相結(jié)合，并根據(jù)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎勵與懲罰，增強(qiáng)預(yù)算支出的公平性、公正性。

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作者簡介：張媛（1980-），女，漢族，山西太原人，遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院會計(jì)學(xué)院副教授，研究方向：財(cái)稅政策、稅收制度。endprint