鄧杰

[摘 要]改革開放以來，北京、上海等一線大城市的規(guī)?？焖俪砷L。和改革開放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相比，控制一線城市規(guī)模的思想和政策目標(biāo)是一貫的，但所采取的主要措施變化較大。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代動(dòng)員一線大城市人口外遷的做法停止了，改革開放之后一線城市主要依靠提高落戶條件來限制外來人口的遷入。但這樣的措施只能控制一線大城市戶籍人口的增長，對控制一線城市的常住人口規(guī)模的作用不大。從歷史經(jīng)驗(yàn)出發(fā)思考一線大城市的人口規(guī)模問題，或能有新的啟示。

[關(guān)鍵詞]一線城市；上海；城市規(guī)模；人口；戶籍

[中圖分類號] TU984.11；C924.23 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）11-0026-04

改革開放以來，北京、上海、廣州這幾個(gè)一線大城市的城市規(guī)模（用地規(guī)模和人口規(guī)模）快速增長，進(jìn)入世界上規(guī)模最大的超級城市之列。這一方面反映了改革開放政策的成功，另一方面也引起很多人的警惕與批評?？刂埔痪€大城市規(guī)模的過度擴(kuò)張，是改革開放以來一以貫之的政策。本文以上海為例，分析改革開放之后一線城市在控制城市規(guī)模方面的目標(biāo)及所采取的措施，并對這些措施的結(jié)果及有效性進(jìn)行討論。最后，基于更長時(shí)段的歷史經(jīng)驗(yàn)，對控制一線城市規(guī)模的思想的合理性與必要性提出一些思考和建議。

1979年2月，上海市革命委員會(huì)決定重新成立城市規(guī)劃建筑管理局，負(fù)責(zé)上海城市規(guī)劃和管理，編制城市總體規(guī)劃。當(dāng)年，《上海市城市總體規(guī)劃綱要（草案）》編訂完成。經(jīng)過數(shù)輪的討論、評議與修改，1982年，草案定稿為《上海市城市總體規(guī)劃方案》。1984年，該方案被上海市上報(bào)到中共中央和國務(wù)院。1986年4月14日，中共中央書記處專門討論了該方案并做出指示。上海市委、市政府根據(jù)中共中央書記處的指示進(jìn)一步修改了總體規(guī)劃方案，于1986年再次上報(bào)中共中央和國務(wù)院。[1]該方案從起草到正式發(fā)布，歷時(shí)7年，動(dòng)員了多個(gè)單位和部門，數(shù)易其稿，且在上海和中央之間來回兩次，不可不謂極為慎重。這個(gè)方案的內(nèi)容，集中體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的中央和上海地方對于上海這座城市的安排。1985年，上海的全市人口已經(jīng)達(dá)到1216萬人。1986年的《上海市城市總體規(guī)劃方案》中明確提出“上海必須嚴(yán)格控制城市人口”，而且特別強(qiáng)調(diào)“特別是控制中心城的人口規(guī)模”，“到2000年全市人口規(guī)劃控制在1300萬人左右”，“中心城人口密度規(guī)劃為每平方公里2萬人左右”。[2]從該方案發(fā)布到2000年，有15年左右的時(shí)間，而方案留給上海的人口增量僅僅是84萬，這樣的規(guī)劃自然是難以實(shí)現(xiàn)的。實(shí)際上，到2000年，上海的人口已經(jīng)突破了1600萬。

鄧小平南方講話之后的1993年，在上海市第三次規(guī)劃工作會(huì)議上，市政府提出要進(jìn)一步解放思想，高起點(diǎn)、高水平地編制上?？缡兰o(jì)的城市總體規(guī)劃。《上海市城市近期建設(shè)規(guī)劃》的編制于1997年完成。該計(jì)劃同樣強(qiáng)調(diào)合理控制中心城用地和人口規(guī)模。[3]1998年，市政府以《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃與2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》為依據(jù)，基本上完成了新的上海市城市總體規(guī)劃的編制工作。這個(gè)規(guī)劃將2010年的上海全市常住人口設(shè)定為1500萬人。[4]而實(shí)際上，上海市的常住人口在該計(jì)劃編制和發(fā)布時(shí)已經(jīng)接近甚至超過了1500萬，到2010年更是達(dá)到了2300萬人，是該總體規(guī)劃的1.5倍。

2001年5月，《上海城市總體規(guī)劃（1999—2020）》得到了國務(wù)院的批準(zhǔn)。這個(gè)規(guī)劃對于上海人口規(guī)模的設(shè)定是“到2020年……全市實(shí)際居住人口1600萬左右，其中非農(nóng)人口1360萬，城市化水平達(dá)到85%”；在全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模上，該規(guī)劃給出的總面積為約1500平方公里，其中中心城區(qū)規(guī)劃人口約800萬，還提出“城市建設(shè)用地控制在外環(huán)以內(nèi)667平方公里范圍”。[5]2013年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局的黨組書記兼局長撰文稱：“城市規(guī)?？刂剖翘卮蟪鞘邪l(fā)展普遍面臨的突出問題。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，上海城市規(guī)模也在持續(xù)增長，當(dāng)前上海在城市控制上面臨兩方面的突出矛盾。一是城市規(guī)模遠(yuǎn)超總體規(guī)劃指標(biāo)，持續(xù)增長壓力巨大……2011年底全市建設(shè)用地將近2900平方公里……2012年全市人口規(guī)模達(dá)2380萬人……二是中心城人口總量和人口密度過大。2010年上海中心城常住人口為1132萬人，在全市十分之一的用地上容納了50%的人口，人口密度高達(dá)1.71萬人每平方公里?！盵6]而到2014年底，上海的常住人口總數(shù)已經(jīng)達(dá)到2425萬。2016年年初通過的《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》，將十三五期間上海人口的控制目標(biāo)確定為2500萬。2016年下半年，上海市城市總體規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室完成的《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》的草案公示。關(guān)于上海的人口規(guī)模，該規(guī)劃在第十八條“常住人口規(guī)?！辈糠謱懙溃骸爸?020年將常住人口控制在2500萬人以內(nèi)，至2040年控制在2500萬人左右，以用地供給優(yōu)化人口規(guī)模布局調(diào)控?！痹谟玫匾?guī)模方面，該方案按照人均建設(shè)用地100平方米左右的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)控土地供應(yīng)規(guī)模，規(guī)劃的第二十條中規(guī)定：“按照規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?！?fù)增長要求，至2040年，全市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?200平方公里以內(nèi)?！盵7]

如果把改革開放以來，上海比較重要的城市規(guī)劃方案中人口規(guī)模方面的數(shù)據(jù)拿出來，和現(xiàn)實(shí)中的上海人口規(guī)模數(shù)據(jù)做對比，就可以發(fā)現(xiàn)，上海的實(shí)際人口規(guī)?？偸浅^規(guī)劃中的人口規(guī)?？刂凭€。改革開放以來，每一次做城市規(guī)劃方案時(shí)，政府都把15年之后、甚至20年之后的人口規(guī)模設(shè)定在非常接近當(dāng)下數(shù)值的位置上。政府認(rèn)為：必須控制上海的人口規(guī)模，使其不再增長，或只是微微增長一點(diǎn)點(diǎn)；有的年份甚至要求15年后上海人口總量下降。上述4個(gè)規(guī)劃方案中的3個(gè)都過了規(guī)劃截止年份。在人口規(guī)模方面，1985年的控制線和屆時(shí)的實(shí)際人口規(guī)模相比，差了24%，1997年和2001年的控制線和屆時(shí)的實(shí)際人口規(guī)模分別差了59%和51%。城市的總體規(guī)劃，指導(dǎo)著一個(gè)城市的交通、土地、能源、公共服務(wù)等諸多方面的配套規(guī)劃。如果對人口規(guī)模的預(yù)測和實(shí)際相差高達(dá)50%，那么按照這種規(guī)劃執(zhí)行的結(jié)果，一定是城市建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際需要。2016年的上海市城市總體規(guī)劃對于人口規(guī)?？刂凭€的設(shè)定能否擺脫前三個(gè)規(guī)劃的命運(yùn)，還要留待時(shí)間去檢驗(yàn)。這里出現(xiàn)的一個(gè)極有趣味的問題是：規(guī)劃方案的編制者為什么一而再、再而三地在同一個(gè)問題上做出同樣的選擇？endprint

改革開放以來的30多年間，上海的城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，人口總數(shù)從1000萬左右增加到現(xiàn)在的接近2500萬，用地規(guī)模也顯著增加。和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相比，上海在城市規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面均取得了令人印象深刻的進(jìn)步。但在對于城市規(guī)模的理解上，改革開放之后與改革開放之前沒有很大的變化。實(shí)際上，從1950年代以來的60多年里，上海對于城市規(guī)模的政策一直是限制。而上海并不是一線城市中的特例，其他一線城市的規(guī)劃方案和上海的規(guī)劃方案在城市規(guī)模問題上是比較一致的。

改革開放以來，上?？刂瞥鞘幸?guī)模的主要辦法是嚴(yán)控戶口遷入上海的指標(biāo)，每年只接納一個(gè)較小數(shù)量的外地人口轉(zhuǎn)為上海戶口。改革開放之后，外地及外資企業(yè)大量進(jìn)入上海，于是，各個(gè)企業(yè)按照其投資規(guī)模和所在行業(yè)等因素會(huì)獲得一定數(shù)量的上海戶籍指標(biāo)。1987年1月，上海市政府制定了《控制本市人口機(jī)械增長若干問題的試行規(guī)定》，為了防止城市人口膨脹，該規(guī)定提出“實(shí)行寬嚴(yán)有別、有進(jìn)有出、重點(diǎn)突出、分層控制的原則”。1994年2月起，為了吸引投資、刺激房地產(chǎn)行業(yè)，上海試行藍(lán)印戶口政策，該政策為在上海購買一定金額以上商品房的外地人口授予準(zhǔn)上海戶口。2002年4月起，這項(xiàng)政策被終止。1997年4月起，上海施行人才引進(jìn)落戶政策。2004年開始，出臺(tái)非上海生源應(yīng)屆高校畢業(yè)生評分落戶政策。2009年2月起，上海推出了居住證轉(zhuǎn)常住戶口政策。[8]雖然這些政策在具體內(nèi)容上有些不同，但在精神和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上是高度相同的，那就是對申請上海戶籍者的教育程度、工作技能、財(cái)力、年齡、工作崗位等設(shè)置較高的要求，只接納那些工作技能、教育程度等方面條件比較優(yōu)越者。這種落戶制度，與美國、加拿大等國家接納技術(shù)移民和投資移民的制度相似，即劃定一個(gè)年度數(shù)額，接納那些符合自身發(fā)展需要的、在教育或技能或財(cái)力等方面比較突出的人。獲得上海戶口的外地人的群體特征是：年輕、文化程度高、從事高新技術(shù)行業(yè)和高端職業(yè)，這是因?yàn)楦母镩_放以來上海落戶政策是以教育程度和技術(shù)為核心導(dǎo)向的。[9]

沒有上海的戶口，在改革開放前可能無法在城市生存，但在改革開放之后的年代，并不意味著不能在上海工作和生活。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市的自由市場幾乎不復(fù)存在，許多生活必需品如糧食、衣服等都需要憑票證才能購買，而票證又需要本地戶口才能獲得。又由于私有經(jīng)濟(jì)部門幾乎被消滅，幾乎所有的工作機(jī)會(huì)都在公有部門，而公有部門的單位無權(quán)自行聘用員工，所以在政府的批準(zhǔn)之外，外地人口幾乎沒有可能在上海這座城市獲得賴以謀生的機(jī)會(huì)。改革開放改變了這種狀態(tài)。首先，商品憑票供應(yīng)的制度被慢慢革除，人們生活所需的絕大多數(shù)商品和服務(wù)都可以通過在市場上的自由交易而獲得。其次，隨著私有部門的崛起和公有部門的改革，沒有某個(gè)城市的戶口也可以獲得在該城市工作的機(jī)會(huì)。雖然有城市戶口者和沒有城市戶口者在社會(huì)福利、勞動(dòng)保障等很多方面存在很多的不公平，但外地人口還是有機(jī)會(huì)在上海這座城市合法地工作。于是，上海出現(xiàn)了這樣一個(gè)群體的居民：他們在上海工作和生活，但沒有上海的戶口。因?yàn)楂@得上海戶口的難度超出了絕大多數(shù)來上海謀生的外地人所能達(dá)到的程度，這類沒有戶口的居民數(shù)量龐大，且呈現(xiàn)出越來越大的態(tài)勢。

逐年查看1978年以來上海的常住人口和戶籍人口，可以很清楚地看到：從1978年到1989年，常住人口和戶籍人口幾乎是重合的，但從1990年開始，沒有上海戶籍的常住人口開始猛增，2012年開始，這部分人口數(shù)量的增速才開始放緩。改革開放30多年來，上海戶籍人口規(guī)模的增長才31%，總?cè)丝跀?shù)的增長超過了118%。[10]這就是說，改革開放以來上海人口規(guī)模的增長主要是由沒有上海戶籍的那部分人貢獻(xiàn)的。換言之，改革開放以來，政府已經(jīng)放棄了大規(guī)模外遷上海城市人口的做法，但依然堅(jiān)持控制上海人口規(guī)模的政策方向；可是由于計(jì)劃供應(yīng)制度被革除，外地人沒有上海戶口也能在上海定居，在不可抗拒的經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配下，巨量的外地人口從全國各地涌入上海謀生。這樣一來，政府只能有效地控制戶籍人口的規(guī)模，而對非戶籍人口的規(guī)模則沒有直接的控制力。

設(shè)置較高的準(zhǔn)許落戶的條件，是改革開放之后一線城市用以控制人口規(guī)模的主要手段。但很顯然，這個(gè)手段并不能真正控制一線城市的常住人口。目前，幾個(gè)一線城市的非戶籍常住人口在數(shù)量上占總?cè)丝诘谋壤己芨?。在這方面，上海同樣不是特例。

在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，上海的城市規(guī)模一直被認(rèn)為過于龐大，需要加以限制。上海的人口結(jié)構(gòu)被認(rèn)為問題很大，突出地表現(xiàn)為非生產(chǎn)性人口占比過高，而基礎(chǔ)人口占比太低。在二三十年間，政府進(jìn)行了一系列的上海人口外遷運(yùn)動(dòng)。1950年代初期的難民疏散運(yùn)動(dòng)、1950年代中期的回鄉(xiāng)生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、延續(xù)多年的支援外地建設(shè)運(yùn)動(dòng)、大小三線建設(shè)、1960年代中后期開始的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)，累計(jì)動(dòng)員并遷移出超過一千萬人次。與此同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成了一整套復(fù)雜的制度，從糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷到戶籍的遷入遷出，使得外地人口遷入上海這個(gè)城市工作和生活非常不易?？偟恼f來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代上海限制人口規(guī)模的行動(dòng)主要有兩類：一是發(fā)動(dòng)一輪輪的人口外遷運(yùn)動(dòng)，二是構(gòu)建制度壁壘控制外來人口的遷入。但這些控制上海人口規(guī)模的措施即便是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代也并不是非常成功，上海市政府早就為外遷出去的人口千方百計(jì)回流上海問題而苦惱不已。當(dāng)中央層面停止了將城市人口遷往鄉(xiāng)村的行動(dòng)之后，上海市政府自然也就不再發(fā)起大規(guī)模的人口外遷運(yùn)動(dòng)，諸如“上山下鄉(xiāng)”“回鄉(xiāng)生產(chǎn)”“戰(zhàn)略疏散”這樣的做法在改革開放之后幾乎已經(jīng)絕跡了。既然已經(jīng)不再向外地遷出人口，而又要控制上海的人口規(guī)模，那能夠做的也就只有在人口遷入的制度壁壘上下功夫了。

在上海城市規(guī)模問題上，改革開放之前和改革開放之后呈現(xiàn)出斷裂和連續(xù)并存的狀態(tài)。斷裂的一面可以很明顯地被觀察到：其一，改革開放之后，沒有再出現(xiàn)大規(guī)模地外遷上海人口的運(yùn)動(dòng)；其二，外來人口遷入上海成為很普遍的現(xiàn)象，特別是進(jìn)入1990年代后期，隨著私有經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)展、生活必需品憑票證供應(yīng)的終結(jié)，幾乎任何省區(qū)的人都可以自由地來到上海并生存下來；其三，上海的常住人口規(guī)?？焖?、穩(wěn)定、持續(xù)地增長。這些都和此前的30年大不相同。然而，同樣是在城市規(guī)模問題上，連續(xù)的一面也呈現(xiàn)得非常明顯。首先，和改革開放之前一樣，政府不斷地強(qiáng)調(diào)要控制上海的人口規(guī)模。其次，控制外來人口遷入的制度，特別是戶籍制度，并沒有被拆除。這導(dǎo)致了一個(gè)很微妙的局面，那就是雖然上海的常住人口規(guī)模增長極快、總數(shù)巨大，但戶籍人口增長速度較慢，到2015年有約40%的上海常住人口沒有上海戶籍。戶籍意味著政府對個(gè)體居民是“某城市正式一員”之地位的承認(rèn)，沒有上海戶籍而在上海生活的好幾百萬人的市民權(quán)益（諸如社會(huì)福利、子女在上海接受教育等）是排在戶籍人口之后的、受到限制的。再次，政府偶爾還是會(huì)發(fā)動(dòng)一些規(guī)模不太大的行動(dòng)（比如，對規(guī)模較小的傳統(tǒng)行業(yè)公司停發(fā)營業(yè)許可），迫使低技能外來人員離開上海。從這些方面看，改革開放之后，上?？刂迫丝谝?guī)模的思想和政策和前30年又是具有連續(xù)性的。endprint

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代要求限制人口規(guī)模，是基于“生產(chǎn)型城市”理論的。生產(chǎn)型的城市，其特征是基本人口要占總?cè)丝?5%以上。所以，在給定一個(gè)城市某年度的基本人口的條件下，可以計(jì)算出這個(gè)城市的總?cè)丝跀?shù)必須控制在多少之內(nèi)。而改革開放之后，這套20世紀(jì)50年代從蘇聯(lián)引入的斯大林模式的城市理論已經(jīng)被淘汰了，改革開放之后的各版本的上海城市規(guī)劃方案中，已經(jīng)沒有了“生產(chǎn)型城市”“基本人口”等術(shù)語。“要讓上海是一座生產(chǎn)型城市”的口號在改革開放之后基本上消失了，在這種情況下，沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市規(guī)劃中的人口規(guī)?？刂瓶偭浚蜎]有了堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。北京、廣州和上海在這方面并沒有本質(zhì)上的不同。這兩個(gè)城市同樣停止了先前的人口外遷的做法，主要依靠限制落戶的辦法來控制本城的人口規(guī)模，也同樣產(chǎn)生了大量的非戶籍常住人口。

改革開放之后上海的城市發(fā)展歷程表明：通過嚴(yán)控落戶指標(biāo)的辦法，只能控制一線城市的戶籍人口規(guī)模，而并不能控制其常住人口規(guī)模。而從近代以來的上海發(fā)展歷史出發(fā)，來思考上海城市人口規(guī)模問題，或許可以看到應(yīng)對人口壓力的另一個(gè)途徑，那就是“拓界容民”，通過更科學(xué)更有效率的管理，使得同樣的城市面積可以供更多的人在其中過上更有品質(zhì)的生活。原因有3個(gè)：第一，21世紀(jì)的上海完全具備拓界的條件。在條約世紀(jì)，租界如欲拓界，面臨主權(quán)和民族情感的巨大障礙。1949年之后，拓界沒有多少難以克服的政治的或法律上的障礙。1958年，中央政府就很順利地把江蘇的十個(gè)縣劃撥給了上海，讓上海的面積一下擴(kuò)大了10倍。上海拓界的自然條件也得天獨(dú)厚，它周圍沒有高山峻嶺、沙漠沼澤等天然障礙，向周圍擴(kuò)張，極為便利。第二，大幅提升城市空間的使用效率，在當(dāng)下也是可以實(shí)現(xiàn)的，這主要是依靠技術(shù)的進(jìn)步和管理的精細(xì)化與合理化。在20世紀(jì)前半期，由于建筑技術(shù)、電力技術(shù)等方面的限制，上海的建筑普遍不高，多數(shù)不超過六層，以三層及三層以下為主。而在今日的技術(shù)條件下，建設(shè)高層建筑在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上都不再是個(gè)問題。純粹從理論上說，僅僅是技術(shù)水平的進(jìn)步就可以讓上海的人口密度比19世紀(jì)前半期提高許多倍。空間管理的精細(xì)化和合理化，同樣又可以大幅提升單位面積的使用效率。上海租界的平均人口密度經(jīng)常保持在每平方公里7萬人以上，這還是在當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件和管理水平上實(shí)現(xiàn)的。那么今天還把上海城區(qū)的平均人口密度設(shè)定在每平方公里2萬人，似乎還有很大的提升空間。第三，上海這座城市在1949年之前的歷史上，都是通過拓界和提升人口密度來容納更多人口的，也就是說它擁有拓界容民和提升空間使用效率的傳統(tǒng)，而沒有限制外來人口遷入、控制人口規(guī)模的傳統(tǒng)。

上海的案例里所反映出的那些問題，在其他一線大城市、甚至非一線的大城市也或多或少地都存在。上海的案例引出的思考與建議，對其他大城市也有較高的適用性。

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本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)課題“建國初期中國共產(chǎn)黨治理大都市的經(jīng)驗(yàn)研究——以上海為例的討論（1949-1959）”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：15JD710085）中期成果

作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師

責(zé)任編輯：劉 捷endprint