摘 要 京津冀協(xié)同立法問題已經(jīng)成為了京津冀協(xié)同發(fā)展中不可回避的話題，直接影響到京津冀一體化的進(jìn)程，所以積極推進(jìn)京津冀協(xié)同立法項(xiàng)目具有必要性。雖然在這一過程中會(huì)面臨一些問題，比如京津冀三地政治、經(jīng)濟(jì)地位的不均衡，新法和現(xiàn)行地方性法律法規(guī)的利益沖突等，但是我們并不是沒有方法可尋。通過京津冀協(xié)同發(fā)展模式彌補(bǔ)三地之間政治、經(jīng)濟(jì)地位的差距，同時(shí)設(shè)立專門的協(xié)同立法機(jī)構(gòu)和機(jī)制，以及加強(qiáng)地方法律法規(guī)的立改廢釋工作，都是解決問題的有效途徑。

關(guān)鍵詞 協(xié)同立法 法律沖突 立法機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：郭雅雯，河北省中共滄州市委黨校政策法律教研室講師。

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.314

京津冀一體化不僅僅是一個(gè)區(qū)域化發(fā)展計(jì)劃，更是我們國(guó)家重要的戰(zhàn)略性舉措和目標(biāo)，具有重大的意義和影響。通常一體化被解讀為市場(chǎng)一體化、公共服務(wù)一體化、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)一體化與規(guī)劃一體化，然而京津冀一體化還應(yīng)該具有更為深層次的內(nèi)涵，那就是尋求法制一體化。

隨著京津冀三地協(xié)調(diào)與合作的加強(qiáng)，我們已經(jīng)看到了一些顯著的成效，特別是在對(duì)首都產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整方面，津冀地區(qū)，尤其是河北，承接了北京大量的非首都性功能，協(xié)助北京地區(qū)實(shí)現(xiàn)減負(fù)，同時(shí)也給河北地區(qū)帶來新的發(fā)展機(jī)遇。但是在這一發(fā)展過程當(dāng)中也出現(xiàn)了不少的問題，發(fā)現(xiàn)了京津冀三地之間處理問題規(guī)則的差異，由此催生了京津冀協(xié)同立法的必要。而雄安新區(qū)的成立是京津冀一體化的又一重大舉措，這一舉措進(jìn)一步反映出了京津冀一體化的迫切性和京津冀協(xié)同立法的緊迫性。

一、京津冀協(xié)同立法之必要性

隨著經(jīng)濟(jì)和科技的不斷發(fā)展和進(jìn)步，區(qū)域間各方面的協(xié)作日益密切，不管是在經(jīng)濟(jì)合作方面還是社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)方面，我們不得不承認(rèn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為了社會(huì)發(fā)展必然趨。而隨著區(qū)域協(xié)同發(fā)展所帶來的一系列問題，協(xié)同治理便應(yīng)運(yùn)而生了，各個(gè)區(qū)域間不得不共同面對(duì)協(xié)同發(fā)展所產(chǎn)生的各類問題。但是，不同地區(qū)規(guī)則的差異性又給問題的解決帶來新的麻煩，京津冀共同發(fā)展過程中所產(chǎn)生的各類問題就說明了這一點(diǎn)。這就要求不同地區(qū)間規(guī)則的日益完善，而法制是社會(huì)治理規(guī)則的核心，所以協(xié)同立法問題成立不可回避的話題。事實(shí)證明，只有法制一體化才能保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和可持續(xù)性，于是京津冀協(xié)同立法的問題越來越受到中央和地方立法機(jī)構(gòu)的重視。

這一問題也在近幾年得到了初步的探討和實(shí)踐。自2014年啟動(dòng)了京津冀協(xié)同立法方案以來，京津冀三方通過了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，并在一些法規(guī)的制定上取得了協(xié)同立法的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，對(duì)三地的立法工作起到了重要的促進(jìn)作用。2015年京津冀協(xié)同立法問題得到實(shí)踐，該年通過的《天津市大氣污染防治條例》就是成果之一，該條例就是在充分征求京冀兩地的意見的前提下完成的。2016年通過的《河北省大氣污染防治條例》是協(xié)同立法問題的再一次試探，該條例不僅征求了京津兩地的意見，還在內(nèi)容上進(jìn)行了專門性規(guī)定，再一次印證了協(xié)同立法模式的可行性和重要性。今年京津冀人大協(xié)同立法工作會(huì)議通過了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》 ，確定了2017年京津冀人大協(xié)同立法項(xiàng)目，并針對(duì)操作層面進(jìn)行了具體規(guī)范。

可見京津冀協(xié)同立法問題在理論層面和實(shí)踐層面都得到了有效的論證，對(duì)于加強(qiáng)京津冀一體化進(jìn)程有著至關(guān)重要的作用，這不僅是有益于解決立法層面的技術(shù)性問題，更為重要的是有利于加強(qiáng)京津冀之間的理解與合作，推進(jìn)區(qū)域性發(fā)展。所以，京津冀協(xié)同立法是京津冀一體化的重要保障，是維護(hù)京津冀區(qū)域共同利益的必備條件，可以促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展和公平競(jìng)爭(zhēng)，保證市場(chǎng)的有序性和穩(wěn)定性。同時(shí)也有效的避免地區(qū)間的法律沖突，減少行政和民事糾紛，保障區(qū)域法制的統(tǒng)一，減少司法成本。

二、京津冀協(xié)同立法所面臨的問題

然而，京津冀協(xié)同立法項(xiàng)目并不是一蹴而就的，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，需要三地不斷的合作和磋商，而且這一項(xiàng)目還面臨著一些不可回避的問題。

首先，京津冀協(xié)同立法面臨的第一個(gè)問題就是京津冀三地在政治地位上的不對(duì)等。北京作為首都是我國(guó)的政治中心，占據(jù)了我國(guó)大部分的政治資源，相較其他兩地必然具有政治地位優(yōu)越性。而天津和河北，尤其是河北地區(qū)，一直以來處于被動(dòng)和從屬地位，往往習(xí)慣于犧牲本地區(qū)的發(fā)展利益來滿足首都的需求。所以天津和河北相比北京而言，兩地在政治地位上的從屬性有可能使得三地在協(xié)同立法中所起到的作用有所不同，最終影響法律的公平性。

其次，京津冀三地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差異較大。京津地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、人才創(chuàng)新能力、信息科技資源相較于河北而言有著巨大的優(yōu)勢(shì)。按照地區(qū)生產(chǎn)總值的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，北京天津已經(jīng)開始邁入后工業(yè)化階段，而河北則處于工業(yè)化的進(jìn)行階段，且河北各地之間發(fā)展還很不平衡，許多地區(qū)還處在貧困邊緣，屬于脫貧扶助對(duì)象。而以往的發(fā)展模式過程中，河北犧牲了很多的發(fā)展機(jī)會(huì)，甚至犧牲了本地區(qū)的自然資源和環(huán)境資源，造成了河北和天津、北京地區(qū)經(jīng)濟(jì)上巨大的差距。經(jīng)濟(jì)總量上不對(duì)等，經(jīng)濟(jì)資源占有差異大，財(cái)政能力不同，這都是會(huì)對(duì)京津冀協(xié)同立法工作帶來挑戰(zhàn)。

再次，京津冀協(xié)同立法會(huì)與現(xiàn)行法律產(chǎn)生沖突。根據(jù)我國(guó)的法律體系，京津冀各個(gè)地方都有自己的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，各地的政府還會(huì)出臺(tái)一些政策性的指導(dǎo)意見，這些在各地都已經(jīng)成為了長(zhǎng)期遵守的規(guī)則和處罰措施，具有約束力和權(quán)威性。而協(xié)同立法所產(chǎn)生的新的規(guī)則必然會(huì)觸及到現(xiàn)有的地方法律體系，從而導(dǎo)致新生利益集體和現(xiàn)有利益集體的沖突，法律利益的博弈會(huì)直接影響到協(xié)同立法項(xiàng)目的進(jìn)程。另外不可避免的一點(diǎn)是協(xié)同立法所產(chǎn)生的新的法律規(guī)則的法律位階問題，相比現(xiàn)有的地方性法規(guī)，協(xié)同立法所產(chǎn)生的新的法律法規(guī)將處于一個(gè)什么地位？如果協(xié)同立法所產(chǎn)生的新的法律規(guī)范效力高于各地現(xiàn)行的地方性法規(guī)，那么相同內(nèi)容的地方性法規(guī)還有沒有存在的必要性，尤其是與之相沖突的地方性法規(guī)？面對(duì)這一問題京津冀三地該如何做出讓步，才能保證法治的公正性？而事實(shí)上目前關(guān)于協(xié)同立法的地位缺乏一個(gè)有效的法律支持和定位，需要全國(guó)人大常委會(huì)給予法律地位上的認(rèn)可。endprint

三、京津冀協(xié)同立法的有效途徑

雖然京津冀協(xié)同立法仍是一個(gè)摸著石頭過河的探索階段，但是我們并不是沒有經(jīng)驗(yàn)可尋。我國(guó)珠三角、長(zhǎng)三角都有過協(xié)同立法的先例，而且世界各國(guó)也都有區(qū)域立法的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。針對(duì)京津冀協(xié)同立法所面臨的問題，我們大概可以從以下幾個(gè)方面解決。

第一，平衡京津冀三地的政治地位和經(jīng)濟(jì)差距。京津冀三地之間的政治、經(jīng)濟(jì)地位差距較大，但是并不是不可彌補(bǔ)的。京津冀三地協(xié)同發(fā)展就是彌補(bǔ)差距的一個(gè)重要機(jī)遇，北京作為首都承擔(dān)了許多其他的社會(huì)功能，所以急需減負(fù)，從而北京許多重要的產(chǎn)業(yè)遷移到河北，同時(shí)許多先進(jìn)的醫(yī)療和教育事業(yè)也遷移到河北，這不僅給河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了美好的春天，還直接提高了河北的教育和醫(yī)療水平，極大地彌補(bǔ)了河北地區(qū)的短板，也為河北地區(qū)今后的發(fā)展打下了好的基礎(chǔ)。比如，雄安新區(qū)的成立將疏散北京的部分非首都功能，它所帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和醫(yī)療教育資源的轉(zhuǎn)移，將極大地促進(jìn)河北地區(qū)經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療教育公共事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也帶動(dòng)了河北政治地位的提升。而天津和河北的沿海城市相連，天津港和河北黃驊港都是重要的港區(qū)，二者地理位置相鄰聯(lián)系密切，今后可以加大合作力度，進(jìn)一步打破地區(qū)經(jīng)濟(jì)壁壘，帶動(dòng)河北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加快一體化進(jìn)程。

第二，建立起專門的協(xié)同立法機(jī)構(gòu)和協(xié)同立法機(jī)制，提高協(xié)同立法項(xiàng)目效率。既然京津冀協(xié)同立法是一個(gè)長(zhǎng)期的項(xiàng)目，所以建立起一個(gè)長(zhǎng)期有效的協(xié)同立法機(jī)構(gòu)十分必要，同時(shí)需要建立起一套完整的協(xié)同立法機(jī)制，這樣可以保證協(xié)同立法的持續(xù)性和效率性。可以由三地的人大組成專門的立法委員會(huì)專注協(xié)同立法問題，也可以由一地起草專項(xiàng)立法方案，其他兩地提出修改意見進(jìn)一步協(xié)商。

第三，京津冀三地需做好各自法律法規(guī)的立改廢釋工作。既然協(xié)同立法制定的新的法律法規(guī)必然會(huì)與各地現(xiàn)行的地方性法規(guī)和規(guī)章產(chǎn)生沖突，那么各地的人大立法機(jī)關(guān)就要積極做好對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的修改解釋和廢除工作，從而減少協(xié)同立法工作中的問題，有效的促進(jìn)協(xié)同立法工作的進(jìn)程。而地方性法律法規(guī)的立改廢釋，以及與協(xié)同立法所產(chǎn)生的新的法律規(guī)范的銜接，需要三地各自做出不同程度的讓步，減少三地在這一過程當(dāng)中的法律利益博弈，才能確保這一工作順利有效的進(jìn)行。

總之，京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)戰(zhàn)略性的區(qū)域發(fā)展計(jì)劃，給人民帶來不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的飛躍，還有社會(huì)公共服務(wù)、教育、醫(yī)療等方面的全新改變和體驗(yàn)。而協(xié)同立法是這一戰(zhàn)略性發(fā)展計(jì)劃的前提和保障，雖然京津冀協(xié)同立法還面臨著一些問題，但是這些問題隨著三地的共同努力和發(fā)展必然將得到有效的解決。京津冀協(xié)同立法的順利進(jìn)行也會(huì)為今后京津冀協(xié)同執(zhí)法和司法打下良好的基礎(chǔ)，促進(jìn)京津冀一體化的進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

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