田均森+張綦斌+趙麗坤

[摘 要]綠色建筑政策與綠色建筑發(fā)展具有密切的關(guān)聯(lián)，合理梳理綠色建筑政策對(duì)于進(jìn)一步指導(dǎo)綠色建筑發(fā)展意義重大。對(duì)此，文章首先梳理了國家頒布的綠色建筑政策整體狀況，可以發(fā)現(xiàn)綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)等體系基本已經(jīng)完善。其次各地方政府為推動(dòng)地區(qū)綠色建筑發(fā)展，對(duì)全國六大主要經(jīng)濟(jì)區(qū)分別從土地、稅收、補(bǔ)貼和消費(fèi)等方面進(jìn)行系統(tǒng)梳理，得出各地區(qū)發(fā)展差異較大的結(jié)論。最后通過國家和地方政策梳理，得出目前綠色建筑實(shí)施過程中還面臨的幾個(gè)問題，以便為進(jìn)一步推動(dòng)綠色建筑發(fā)展提供有效參考。

[關(guān)鍵詞]綠色建筑；政策；法律法規(guī)；標(biāo)準(zhǔn)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.117

1 引 言

隨著近幾年國家綠色建筑發(fā)展，行業(yè)技術(shù)問題已經(jīng)取得重大突破進(jìn)展，但地區(qū)綠色建筑發(fā)展規(guī)模程度，實(shí)施成效卻并不顯著。這不僅僅局限于采用技術(shù)方式來解決，而更應(yīng)該提高政策法規(guī)方面的支持和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的程度。

2 我國綠色建筑政策梳理

我國綠色建筑整體的發(fā)展是從淺綠—深綠—泛綠的過程，[1]而我國相應(yīng)政策的路徑也可以總結(jié)為三個(gè)階段：2003年及以前的工作試點(diǎn)階段、2004—2008年的工作推廣階段、2008年至2016年為逐步深化階段。自2016年開始為全面推廣階段，不同階段目標(biāo)主要圍繞著“不斷提高建筑節(jié)能率”展開。其總體思路概括為新建建筑節(jié)能、綠色建筑建設(shè)、公共建筑節(jié)能、可再生能源應(yīng)用和既有建筑節(jié)能改造等五項(xiàng)重點(diǎn)工作。

雖然我國綠色建筑工作起步較晚，但發(fā)展速度及推廣效果在國際上處于領(lǐng)先地位，這與政府制定了方向明確的政策及各地方的有效執(zhí)行力是分不開的。

2.1 國家級(jí)政策

在綠色建筑的發(fā)展領(lǐng)域，我國早已在起步階段就出臺(tái)來了相關(guān)的法律、行政法規(guī)及規(guī)章制度，并從等不同層面上制訂了具體的計(jì)劃。

2003年發(fā)布的《節(jié)約能源法》首次將建筑節(jié)能列入了法律，在國家級(jí)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略中，把建筑的節(jié)能作為獨(dú)立的章節(jié)列出，為推進(jìn)綠色建筑的發(fā)展提供了法律依據(jù)。[2]

工作推廣階段（2004—2008年），是政府出臺(tái)政策法規(guī)的重要年限。這一時(shí)期，以政府相關(guān)管理部門的督促及技術(shù)科研機(jī)構(gòu)的率先研究為主。2004年，國家領(lǐng)導(dǎo)人在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確提出了要大力發(fā)展節(jié)能省地型住宅，由此，綠色建筑開始從政府管理部門的角度推廣開來。2006年，我國發(fā)布了自己的綠色建筑評(píng)級(jí)系統(tǒng)“綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，從場(chǎng)地規(guī)劃、能源利用、土地利用、水資源保護(hù)和內(nèi)部空氣質(zhì)量等方面來對(duì)建筑進(jìn)行評(píng)估。2007年，住建部印發(fā)《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)管理辦法》，從建立評(píng)價(jià)體系入手，為規(guī)范綠色建筑的管理，依據(jù)《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》和《綠色建筑評(píng)價(jià)技術(shù)細(xì)則（試行）》，對(duì)已竣工并投入使用的住宅建筑和公共建筑確認(rèn)等級(jí)并進(jìn)行信息標(biāo)識(shí)，包括證書和標(biāo)志。并將綠色建筑的等級(jí)由低至高分為一星級(jí)、二星級(jí)和三星級(jí)三個(gè)級(jí)別。2003年到2007年間，我國制定實(shí)施法律4部、修訂1部，占綠色建筑相關(guān)法律的72%；平均每年出臺(tái)一部涉及建筑節(jié)能的法律。在這一階段，國家出臺(tái)了《民用建筑節(jié)能條例》和《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》及《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》，從能源利用、法律法規(guī)等方面逐步推進(jìn)。

逐步深化階段（2008—2016年），我國綠色建筑的推廣已不再是中央政府及地方政府為主要力量，拓展到了產(chǎn)業(yè)開發(fā)上及業(yè)主，并從政府主導(dǎo)的法律法規(guī)而轉(zhuǎn)為市場(chǎng)的引導(dǎo)及經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)政策。2008年4月，住建部成立了綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)辦公室，其主要職責(zé)是對(duì)綠色建筑的標(biāo)識(shí)評(píng)價(jià)進(jìn)行管理工作，并發(fā)布有關(guān)的管理要求。2009年，國家開始大力推進(jìn)一、二星級(jí)綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布通知要求各個(gè)省份要開展綠色建筑評(píng)價(jià)體系應(yīng)具備如下條件：有一定綠色建筑的發(fā)展基礎(chǔ)、出臺(tái)了當(dāng)?shù)鼐G色建筑相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、要有能夠承擔(dān)評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)管理工作的機(jī)構(gòu)、有技術(shù)支撐單位、成立了專家委員會(huì)等。在我國“十二五”綱要中，再次提到要大力推廣綠色建筑、綠色施工、推廣使用先進(jìn)環(huán)保的建筑材料、設(shè)備，以及優(yōu)化的信息結(jié)構(gòu)管理模式，自此，國家第一次將綠色建筑的發(fā)展正式列入我國中長期發(fā)展規(guī)劃中。2012年開始，政府逐漸引導(dǎo)市民、房地產(chǎn)及企業(yè)開發(fā)綠色建筑，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)管理和備案工作的通知》，鼓勵(lì)業(yè)主、房地產(chǎn)開發(fā)、設(shè)計(jì)、施工和物業(yè)管理等相關(guān)單位開發(fā)綠色建筑。2013年，國家首次出臺(tái)了強(qiáng)制節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)未來提出了目標(biāo)：國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部綠色建筑行動(dòng)方案的通知》，對(duì)“十二五”期間的建筑發(fā)展提出了目標(biāo)：城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有新建建筑都要強(qiáng)制執(zhí)行綠色建筑能源節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)，并完成新建綠色建筑10億平方米；到2015年末，新建建筑中達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的比率要達(dá)到20%，對(duì)于現(xiàn)有的建筑要進(jìn)行節(jié)能改造，完成要求是對(duì)北方采暖地區(qū)的供熱計(jì)量和節(jié)能進(jìn)行改造，目標(biāo)達(dá)到4億平方米以上；對(duì)夏熱冬冷地區(qū)的原有居住建筑改造，目標(biāo)為5000萬平方米；公共建筑和公共機(jī)構(gòu)辦公建筑節(jié)能改造，目標(biāo)為1.2億平方米，并對(duì)農(nóng)村的危房進(jìn)行改造，達(dá)到40萬套。到2020年末，北方采暖地區(qū)基本完成上述規(guī)定的節(jié)能改造，并強(qiáng)制規(guī)定政府投資的國家機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、博物館以及體建筑面積超過2萬平方米的機(jī)場(chǎng)、車站、賓館、飯店、商場(chǎng)、寫字樓等大型公共建筑，自2014年起全面執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。

全面推廣階段（2016至今），綠色建筑從全方位角度來全面推廣綠色建筑，如表1所示為本次“十三五”時(shí)期，綠色建筑發(fā)展主要涵蓋的項(xiàng)目列表。

2.2 地方級(jí)政策

近年來，我國政府及省份陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)綠色建筑的評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)了我國綠色建筑的發(fā)展。尤其是在大中城市，綠色建筑逐漸成為重要的建筑形式，“建筑節(jié)能—綠色建筑—綠色住區(qū)—綠色生態(tài)城區(qū)”的模式也逐步形成。然而，每個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、氣候、地理等因素不盡相同，因此在相關(guān)政策上也有所側(cè)重，根據(jù)不同地區(qū)和不同政策支持側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如表2所示。endprint

各地區(qū)積極響應(yīng)發(fā)展綠色建筑的的具體措施主要?dú)w結(jié)為在發(fā)展目標(biāo)制定基礎(chǔ)上，頒布強(qiáng)制措施及激勵(lì)措施。由表2可知，不同區(qū)域發(fā)展綠色建筑在各個(gè)方面的政策扶持是不同的。土地轉(zhuǎn)讓政策方面，黃河中游地區(qū)的發(fā)展較為重視，這或許是由于黃河中游地區(qū)相較于其他地區(qū)具有地區(qū)地域遼闊的特點(diǎn)。在政府補(bǔ)貼方面，絕大多數(shù)地區(qū)省份和城市都出臺(tái)了綠色建筑項(xiàng)目發(fā)展的政策獎(jiǎng)勵(lì)，這可以極大地刺激綠色建筑開發(fā)商們的積極性；在稅收方面，東部沿海地區(qū)較其他區(qū)域發(fā)展更為重視，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較高，稅收的傾斜優(yōu)勢(shì)可以有效地推動(dòng)綠色建筑發(fā)展。為了鼓勵(lì)引導(dǎo)顧客的消費(fèi)，東部沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，民眾對(duì)綠色建筑的認(rèn)知和接受能力較高，合理引導(dǎo)有助于推動(dòng)綠色建筑的良性推廣。從具體的省份發(fā)展綠色建筑的政策來看，廣東、上海和吉林三個(gè)省份發(fā)展綠色建筑的扶持政策在土地轉(zhuǎn)讓、稅收、消費(fèi)和補(bǔ)貼等方面均有涉及，而內(nèi)蒙古和湖南對(duì)于綠色建筑發(fā)展在這四個(gè)方面的政策支持還不明顯，其他省份的政策激勵(lì)和導(dǎo)向性作用有較為明顯的側(cè)重，這可能是由于地方政府制定推動(dòng)綠色建筑發(fā)展政策過程中采取了因地制宜的仿真策略。

3 我國綠色建筑政策實(shí)施存在問題

依據(jù)國家《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑節(jié)能與科技司2017年工作要點(diǎn)》，可以發(fā)現(xiàn)“十二五”期間的對(duì)原有建筑進(jìn)行的節(jié)能升級(jí)改造的成果已遠(yuǎn)超于“十一五”的預(yù)期目標(biāo)，可再生能源應(yīng)用進(jìn)一步得到了推廣，在國家層面上初步建立了相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及體系。但仍然面臨著深度不夠、政策與規(guī)范性的配套性、可操作性等也存在著諸多需完善的地方。具體地講包括這樣幾個(gè)方面。

3.1 行業(yè)發(fā)展有效實(shí)施激勵(lì)機(jī)制不完善、政策落地實(shí)施較差

目前，有部分地區(qū)或省市發(fā)展綠色建筑還處于跟風(fēng)實(shí)施階段，發(fā)展綠色建筑的重視程度不高，雖然積極參照國家的綠色建筑行動(dòng)方案制定適宜于本地區(qū)的綠色建筑發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃，但是在實(shí)施過程中獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制還是存有較大的漏洞。如地方政府制定的一些規(guī)范性文件、規(guī)定和通知等，實(shí)施起來機(jī)制建設(shè)還有待完善，法律效力還難以產(chǎn)生。其次，雖然綠色建筑在全國各地方也紛紛出臺(tái)政策，但是落地貫徹實(shí)施得還不夠。

3.2 實(shí)施過程中的監(jiān)管力度、機(jī)制體系還不健全

城鄉(xiāng)建設(shè)模式較為籠統(tǒng)，能源的消耗依舊較高、利用效率低，部分地區(qū)沒有完全落實(shí)具體的細(xì)則，只在乎規(guī)模而忽視了效率、對(duì)外觀的要求勝過內(nèi)在品質(zhì)、對(duì)管理的重視程度高于建設(shè)，建筑的使用壽命沒有達(dá)到相應(yīng)的要求等諸多細(xì)節(jié)性的問題。

3.3 違規(guī)違法行為處罰措施比較模糊

國內(nèi)與建筑活動(dòng)相關(guān)的行業(yè)法律《建筑法》中對(duì)節(jié)能建筑、新型建料等工作僅僅提出的是“支持”或“鼓勵(lì)”，強(qiáng)制性的規(guī)章制度要求明顯較為缺少，法律條文依據(jù)模糊。還有，《節(jié)約能源法》中的第12條和第37條中雖然對(duì)部分相關(guān)節(jié)能工作規(guī)定，但是并沒有規(guī)定在違反法律要求下該承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任。這樣容易造成違規(guī)措施懲罰依據(jù)不明，實(shí)施效果和實(shí)施力度的弱化。[3]

綠色建筑政策實(shí)施中除了上述的幾項(xiàng)明顯的問題，還存在著綠色建筑發(fā)展相應(yīng)的利益驅(qū)動(dòng)較少，建議與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)密切結(jié)合，以市場(chǎng)需求導(dǎo)向作為主要手段；民眾對(duì)綠色建筑的認(rèn)可程度還存在著片面性，這需要廣泛普及綠色建筑相關(guān)知識(shí)，提升民眾的接受程度。所以，在推廣綠色建筑過程中，政府制定政策主要目標(biāo)是應(yīng)該多鼓勵(lì)支持綠色建筑建設(shè)，扶持與綠色建筑相關(guān)的企業(yè)，加強(qiáng)引導(dǎo)民眾的消費(fèi)導(dǎo)向，從而形成推動(dòng)綠色建筑發(fā)展的長效機(jī)制。

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