劉暢

[摘 要]2012年以來，南通選取了19個經(jīng)濟實力強、具有輻射帶動作用的市級中心鎮(zhèn)進行重點培育，經(jīng)過幾年的發(fā)展，中心鎮(zhèn)的集聚能力正在不斷提升，輻射效應(yīng)初步形成。文章通過對南通市級中心鎮(zhèn)的現(xiàn)狀分析，結(jié)合南通經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和區(qū)位特點，提出中心鎮(zhèn)目前發(fā)展存在的問題及解決策略。

[關(guān)鍵詞]市級中心鎮(zhèn)；集聚帶動功能；核心村鎮(zhèn)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.042

1 引 言

近年來，南通經(jīng)濟取得了快速發(fā)展。為進一步推動區(qū)域發(fā)展，更好地促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同提升中心鎮(zhèn)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，2012年底南通市確定了首批19個經(jīng)濟實力較強、具有輻射帶動作用和集聚能力的市級中心鎮(zhèn)，加以重點培育。[1]隨著中心城鎮(zhèn)建設(shè)項目的逐項開展，這些市級中心鎮(zhèn)具有了一定的集聚能力，對周邊村鎮(zhèn)的帶動效應(yīng)明顯增強，起到了一定的輻射效果。但是也存在著產(chǎn)業(yè)集聚度較低、輻射帶動能力有待提升、各村鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展亟待增強、各個行業(yè)的參與度亟待解決等問題。因此，要發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，落實城鎮(zhèn)化建設(shè)的新要求，推動市級中心鎮(zhèn)的提檔升級，把市級中心鎮(zhèn)打造成特色小鎮(zhèn)。

2 南通19個市級中心鎮(zhèn)集聚帶動能力現(xiàn)狀

中心鎮(zhèn)建設(shè)工作自2013年正式啟動以來，緊緊圍繞經(jīng)濟發(fā)展和公共事業(yè)提升等重點工作，在不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，改善人居環(huán)境、激發(fā)創(chuàng)新斗志，提升生活品質(zhì)等方面開展工作，初步顯現(xiàn)了集聚帶動效果。這19個中心鎮(zhèn)分別是通州區(qū)的二甲鎮(zhèn)、石港鎮(zhèn)和平潮鎮(zhèn)，海安縣的曲塘鎮(zhèn)、李堡鎮(zhèn)、墩頭鎮(zhèn)和白甸鎮(zhèn)，如東縣的栟茶鎮(zhèn)、岔河鎮(zhèn)和河口鎮(zhèn)，啟東的北新鎮(zhèn)和南陽鎮(zhèn)，如皋的白蒲鎮(zhèn)、江安鎮(zhèn)、搬經(jīng)鎮(zhèn)和磨頭鎮(zhèn)、海門的常樂鎮(zhèn)、悅來鎮(zhèn)和正余鎮(zhèn)。

2.1 制定村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，合理布局

隨著中心鎮(zhèn)建設(shè)的展開，各市縣規(guī)劃部門都進行了相應(yīng)的規(guī)劃編制，對中心村鎮(zhèn)的功能定位、發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)模進行合理布局，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)定位各個村鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。根據(jù)各中心鎮(zhèn)原有的發(fā)展狀況及特點，結(jié)合《加快推進世紀中心鎮(zhèn)建設(shè)的意見》，制定了對中心鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的評價指標和具體考核的時間節(jié)點。選擇鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)、民生保障和生態(tài)環(huán)境等五大類21個指標體系作為考核評價標準，以2017年底完成情況作為具體的時間節(jié)點。

2.2 產(chǎn)業(yè)集聚度不斷提升，經(jīng)濟實力不斷增強

中心村鎮(zhèn)建設(shè)主要是圍繞經(jīng)濟發(fā)展和改善民生兩個方面，因此各地區(qū)都將經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為主要工作任務(wù)。根據(jù)南通市經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，2012年至2014年，19個中心鎮(zhèn)的地方生產(chǎn)總值顯著提升，高于全市平均增幅6個百分點以上；公共財政預(yù)算收入大幅上升。各地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動了農(nóng)村經(jīng)濟社會的各個方面，推動了地區(qū)經(jīng)濟新增長點的形成。2012年，僅有1個市級中心鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值超過50億元，2013年增加到2個，2014年增加到3個。詳見下表。

2.3 公共服務(wù)能力明顯增強

社會事業(yè)、民生保障以及生態(tài)環(huán)境等是考核中心城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的指標，因此各村鎮(zhèn)將完善城鎮(zhèn)功能、強化公共服務(wù)作為重點推進項目。各中心鎮(zhèn)把大力改善交通、教育、衛(wèi)生、文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在重要位置，讓居民在獲得更高生活品質(zhì)的同時，能夠享受到更好的教育，更完善的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，不斷提高鎮(zhèn)區(qū)吸引力和輻射帶動能力。在環(huán)境改善方面，通過“四位一體”的長效管理方式，整治村容村貌，基本建成了全面的垃圾清運體系、生活污水處理系統(tǒng)。截至2014年年底，19個市級中心鎮(zhèn)落實民生項目267個，總投資達到109.34億元。

3 南通19個市級中心鎮(zhèn)集聚帶動功能存在的問題

3.1 產(chǎn)業(yè)集聚模式有待優(yōu)化

產(chǎn)業(yè)集聚是中心鎮(zhèn)經(jīng)濟繁榮的基礎(chǔ)，目前南通市中心鎮(zhèn)也把產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在了重要位置，建成了南陽鎮(zhèn)中國供銷產(chǎn)業(yè)園項目、李堡鎮(zhèn)黏膠纖維項目、白甸鎮(zhèn)鎮(zhèn)恒化纖項目等一批超億元企業(yè)。但是這些項目和企業(yè)的建設(shè)大多源于政府為主導(dǎo)的招商引資，仍處于起步階段，其對周邊產(chǎn)業(yè)的集聚和帶動能力尚不能顯現(xiàn)，未來能發(fā)揮多大的作用還要拭目以待。其余大多數(shù)中心鎮(zhèn)經(jīng)濟仍停留在項目散亂、基礎(chǔ)薄弱、規(guī)模較小的資源粗加工型企業(yè)，科研創(chuàng)新能力較差，產(chǎn)品的附加值不高，難以成為帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭企業(yè)。產(chǎn)業(yè)集聚仍處于被動集聚的范疇，企業(yè)主動進入積極性不高。另外，中心鎮(zhèn)可用的土地資源與產(chǎn)業(yè)集聚過程中對土地的需求之間的矛盾日益突出。土地流轉(zhuǎn)在實際操作中受到多方面的制約，對企業(yè)和農(nóng)民造成了一定影響，導(dǎo)致集聚模式的粗放性和低質(zhì)性凸顯。

3.2 各村鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展亟待增強

依據(jù)2013年制定的南通市中心鎮(zhèn)建設(shè)導(dǎo)則，在短時間內(nèi)成為一定區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚集中區(qū)、人口轉(zhuǎn)移的承載區(qū)、城鄉(xiāng)一體化的示范區(qū)，各村鎮(zhèn)之間就必然會更多地呈現(xiàn)為競爭性的發(fā)展關(guān)系。尤其在產(chǎn)業(yè)引入、專利創(chuàng)新及轉(zhuǎn)讓、籌資建設(shè)方面容易出現(xiàn)資源不均、重復(fù)建設(shè)等問題，這就會導(dǎo)致各村鎮(zhèn)之間協(xié)同發(fā)展的可能性降低，競爭觀望等負面態(tài)度明顯。從目前發(fā)展來看，各村鎮(zhèn)之間的合作率微乎其微，大多數(shù)呈現(xiàn)各自為政，自掃門前雪，難以互為補充。

3.3 各個行業(yè)的參與度亟待提升

中心城鎮(zhèn)建設(shè)的推進實質(zhì)上更多地源于企業(yè)、資金和勞動力的吸引為基礎(chǔ)。企業(yè)的引入需要各方面基礎(chǔ)設(shè)施的完善與配合。如要考慮到企業(yè)工人就醫(yī)、子女就學(xué)等生活問題，企業(yè)排水、污水處理、垃圾清運等公共設(shè)施配套問題，交通運輸?shù)茸瞵F(xiàn)實的利益問題。資金籌集方面受到國家限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立融資平臺的影響，中心鎮(zhèn)可支配的財力與村鎮(zhèn)建設(shè)所需資金存在巨大差口，如何解決建設(shè)資金、保障中心鎮(zhèn)順利建成仍然是一大難題。這也在一定程度上制約了各個行業(yè)對于城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。以上問題不能夠順利解決就會帶來人口集聚不強，失地農(nóng)民缺乏安全感，對政府缺乏信心等一系列問題。這些基本的集聚條件不成熟，不利于城市集聚帶動內(nèi)生功能的增長。endprint

4 切實增強南通19個核心村鎮(zhèn)集聚帶動功能

4.1 進一步擴權(quán)強鎮(zhèn)，夯實基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進核心村鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)展

首先，市級政府要賦予核心鎮(zhèn)部分社會管理權(quán)限，推動簡政放權(quán)，增強核心村鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、自主決策、公共服務(wù)和依法行政的能力，激發(fā)村鎮(zhèn)發(fā)展動力和活力，促進區(qū)域經(jīng)濟又好又快發(fā)展。[3]其次，加大設(shè)施投入力度。政府方面要加大財政對公共設(shè)施建設(shè)的投入，積極引進人才，充分調(diào)動工作人員的能動性，人盡其才。

現(xiàn)階段主要以完善交通、醫(yī)療、排污、垃圾清理等市政配套建設(shè)。村鎮(zhèn)方面要及時改變政府管理理念，防止“拍腦袋”決斷所帶來的重復(fù)性建設(shè)、樣子工程等問題。注重培養(yǎng)廣大農(nóng)民的文化意識，素質(zhì)提升。共同建設(shè)和維護優(yōu)美、整潔、便利的人居環(huán)境。

4.2 強化產(chǎn)業(yè)支撐，充分發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用，提升集聚能力

產(chǎn)業(yè)支撐在城市集聚輻射過程中處于重要地位。要因地制宜，選取與本地區(qū)資源與環(huán)境，區(qū)位與經(jīng)濟發(fā)展相契合的支柱性產(chǎn)業(yè)，形成獨特的競爭優(yōu)勢和鮮明的特色，注重多元化發(fā)展，一業(yè)為主多業(yè)驅(qū)動。將企業(yè)選取、人才引進和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等事項，更多地交由市場機制進行篩選，減弱政府的決策性主導(dǎo)權(quán)，從而有效地減少被動集聚，進一步推動企業(yè)向城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行產(chǎn)業(yè)集聚。完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃及定位，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，加快推進土地流轉(zhuǎn)，實施規(guī)模經(jīng)營，提升現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)水平。緊抓長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的實施機遇，逐步形成以先進制造業(yè)承接轉(zhuǎn)移為中心的立體化區(qū)域發(fā)展體系。

4.3 增進各村鎮(zhèn)之間的互聯(lián)互通，協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)塊狀經(jīng)濟帶格局

中心村鎮(zhèn)的拓展，更多地體現(xiàn)為其輻射帶動功能。發(fā)揮核心村鎮(zhèn)的的集聚帶動能力也離不開村村之間以及村鎮(zhèn)之間的相互溝通、產(chǎn)業(yè)的相互聯(lián)結(jié)以及人才的相互流動。城鎮(zhèn)集聚能力的發(fā)展是一個由低級到高級的循序漸進的過程，各村鎮(zhèn)之間的協(xié)同合作也是由不成熟到成熟的漸進過程，這其中必然會有利益的矛盾和沖突，如何在各種矛盾和沖突中找到合理的解決路徑，形成區(qū)域分工體系和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，努力推進村鎮(zhèn)的抱團發(fā)展和組團發(fā)展，逐步形成在各個區(qū)域具有典型輻射帶動作用的核心城鎮(zhèn)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，才是共贏之道。

4.4 推進創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，激發(fā)發(fā)展動力和活力

從目前各村鎮(zhèn)的發(fā)展狀況來看，土地和資金是核心村鎮(zhèn)發(fā)展的兩大障礙：一方面，推進金融創(chuàng)新，鼓勵金融機構(gòu)在中心鎮(zhèn)設(shè)立分支機構(gòu)，加快村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司的組建和運行，加大核心鎮(zhèn)建設(shè)的信貸支持力度。吸引社會資本、私人自辦參與核心村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)和運營。另一方面，保障用地指標，加大對企業(yè)廢棄地等閑置土地的清理工作，盤活土地資源。此外，加強科技創(chuàng)新投入，積極研發(fā)和探索新型科技資源，推定高端化發(fā)展，積極與高校進行產(chǎn)學(xué)研合作，推動科技創(chuàng)新和資金籌措創(chuàng)新。

總之，這19個核心村鎮(zhèn)處于南通新城鎮(zhèn)建設(shè)的核心地位，其集聚帶動能力的強弱，對周邊區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及未來南通中小城鎮(zhèn)的發(fā)展起到了重要的基礎(chǔ)性推動作用。在結(jié)合當(dāng)前南通“四位一體”環(huán)境長效管理機制和“萬畝良田”工程建設(shè)的契機，著力推動中心鎮(zhèn)集聚帶動能力，對南通未來經(jīng)濟發(fā)展將起到重要作用。

參考文獻：

[1]江蘇南通出臺政策加快推進市級中心鎮(zhèn)建設(shè)[EB/OL].（2013-01-05）.http：//www.scopsr.gov.cn.

[2]張文武.增強江蘇區(qū)域中心城市集聚帶動功能[J].唯實，2016（3）：73-75.

[3]張小平，陳德福.對常州市中心鎮(zhèn)建設(shè)的幾點思考——以金壇市兩個中心鎮(zhèn)為例[J].江蘇城市規(guī)劃，2012（3）：65-68.endprint