文喬思偉

法治國(guó)土建設(shè)：護(hù)航全面小康

文喬思偉

黨的十八大以來，國(guó)土資源部以習(xí)近平總書記法治思想為引領(lǐng)，圍繞黨和國(guó)家工作大局，在全系統(tǒng)部署實(shí)施法治國(guó)土建設(shè)，取得了明顯成效，開創(chuàng)了國(guó)土資源法治建設(shè)的新局面。

5年中，國(guó)土資源部認(rèn)真總結(jié)法治建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，始終注重圍繞國(guó)土資源中心工作推進(jìn)法治建設(shè)，盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源，節(jié)約集約利用國(guó)土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益，依法行政水平不斷提高，在全社會(huì)營(yíng)造了良好的國(guó)土資源法治環(huán)境。

2015年1月，為堅(jiān)決貫徹黨的十八屆四中全會(huì)提出的推進(jìn)全面依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略，姜大明部長(zhǎng)在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上，首次提出“法治國(guó)土”概念，將法治國(guó)土建設(shè)作為落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措。8月，部黨組印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見》，形成了國(guó)土資源法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。9月，召開全系統(tǒng)有史以來最高規(guī)格的法治建設(shè)工作會(huì)議，全面系統(tǒng)部署法治國(guó)土建設(shè)。

堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線和礦產(chǎn)資源供給底線，必須從嚴(yán)執(zhí)法。部黨組提出將違法行為“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”，全系統(tǒng)積極推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)察關(guān)口前移，不斷創(chuàng)新，形成了“天上看、地上查、視頻探、群眾報(bào)、網(wǎng)上管”的立體模式，增強(qiáng)了執(zhí)法威懾力。

法治國(guó)土建設(shè)就是圍繞一條主線，即把法治理念、法治思維和法治原則貫穿國(guó)土資源管理的全過程和各個(gè)環(huán)節(jié)，通過統(tǒng)籌推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和全民守法三大工程，到2020年基本建成法制完備、職能科學(xué)、責(zé)權(quán)統(tǒng)一的國(guó)土資源管理體系，執(zhí)法嚴(yán)明、勤政廉潔、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膰?guó)土資源管理隊(duì)伍，法治統(tǒng)籌、公正文明、守法誠(chéng)信的國(guó)土資源管理秩序。這與四中全會(huì)提出的法治政府建設(shè)目標(biāo)高度契合，勾繪出了國(guó)土資源法治建設(shè)的藍(lán)圖。

科學(xué)立法，健全機(jī)制服務(wù)重大改革

沒有規(guī)矩不成方圓，法治國(guó)土建設(shè)的首要任務(wù)就是科學(xué)立法。5年來，國(guó)土資源部始終注重在服務(wù)黨和國(guó)家工作大局中，圍繞重點(diǎn)改革任務(wù)和國(guó)土資源管理職能，推進(jìn)完善國(guó)土資源法律法規(guī)體系。

2013年11月，國(guó)務(wù)院明確由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)。2015年初，國(guó)土資源部推動(dòng)出臺(tái)了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，從法律制度上保障了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的有效實(shí)施。

2015年2月，按照“重大改革于法有據(jù)”的要求，國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦、全國(guó)人大常委會(huì)法工委取得了在全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地管理制度改革試點(diǎn)的法律授權(quán)。這是四中全會(huì)后首個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的改革試點(diǎn)法律授權(quán)。兩年多來，試點(diǎn)與修法同步推進(jìn)，目前已形成《土地管理法》修正案草案上報(bào)國(guó)務(wù)院。

2015年末，國(guó)土資源部總結(jié)國(guó)家土地督察十年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了《國(guó)家土地督察條例（草案送審稿）》，國(guó)務(wù)院法制辦于去年公開征求意見。

當(dāng)前，按照自然資源管理體制改革、礦業(yè)權(quán)出讓制度改革等要求，《礦產(chǎn)資源法》修改也取得積極進(jìn)展，相關(guān)配套法規(guī)研究工作正積極推進(jìn)。

5年間，為落實(shí)行政審批制度改革成果，國(guó)土資源部配合國(guó)務(wù)院法制辦完成了《土地管理法實(shí)施條例》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等6部行政法規(guī)的修改。

依法責(zé)令涉及漓江風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的22家采石場(chǎng)全面停產(chǎn)并予以取締。凡違反規(guī)定擅自審批采石場(chǎng)等建設(shè)項(xiàng)目的，將按相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)肅追究當(dāng)事人責(zé)任。

堅(jiān)持立改廢釋并舉，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行動(dòng)態(tài)清理，是科學(xué)立法的另一重要內(nèi)容。近年來，國(guó)土資源部一方面繼續(xù)建章立制，出臺(tái)了《國(guó)土資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》、《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》等部門規(guī)章，對(duì)《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》等進(jìn)行了修改；另一方面加大了清理力度，原有911件規(guī)范性文件僅擬保留360余件，保留比例為40%，目前還在不斷合并中。

作為第一個(gè)對(duì)規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布的“三統(tǒng)一”制度的國(guó)務(wù)院部門，國(guó)土部于2015年5月1日正式啟用“國(guó)土資規(guī)”字文號(hào)發(fā)布規(guī)范性文件，凡不以該文號(hào)發(fā)布的文件，一律不作為行政管理的依據(jù)?！叭y(tǒng)一”大幅度減少了規(guī)范性文件的數(shù)量，減輕了行政管理成本，釋放了市場(chǎng)和社會(huì)活力。

截至目前，現(xiàn)行有效的國(guó)土資源管理行政法規(guī)有21部，部出臺(tái)的現(xiàn)行有效的部門規(guī)章有64部，基本形成了國(guó)土資源法律規(guī)章體系，為規(guī)范國(guó)土資源管理提供了有力的制度保障。

嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政維護(hù)群眾權(quán)益

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。

依法行政，首先要對(duì)自身權(quán)力嚴(yán)格規(guī)范。國(guó)土資源部是最早實(shí)行內(nèi)部會(huì)審制度的國(guó)務(wù)院部門，凡涉及土地、礦產(chǎn)的審批必經(jīng)分管部領(lǐng)導(dǎo)主持會(huì)議集體研究決定。法治國(guó)土建設(shè)實(shí)施后，會(huì)審事項(xiàng)還須向部長(zhǎng)辦公會(huì)報(bào)告，進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，讓依法行政的理念在內(nèi)部生根發(fā)芽。

依法履職，就要執(zhí)法為民，寓執(zhí)法管理于服務(wù)之中。在行政審批制度改革中，國(guó)土資源部按照“放管服”要求，將行政審批事項(xiàng)從57項(xiàng)減少到26項(xiàng)，25項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)全部取消；在行政執(zhí)法中，把公開公正和規(guī)范透明作為標(biāo)準(zhǔn)，按國(guó)務(wù)院部署積極開展行政執(zhí)法公示制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度的試點(diǎn)工作；在行政監(jiān)督中，既重視實(shí)體，也重視程序，在法理情的統(tǒng)一中切實(shí)維護(hù)群眾權(quán)益。

堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線和礦產(chǎn)資源供給底線，必須從嚴(yán)執(zhí)法。部黨組提出將違法行為“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”，全系統(tǒng)積極推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)察關(guān)口前移，不斷創(chuàng)新，形成了“天上看、地上查、視頻探、群眾報(bào)、網(wǎng)上管”的立體模式，增強(qiáng)了執(zhí)法威懾力。實(shí)踐中，各地高位推動(dòng)，明確地方黨委政府的“守土”主體責(zé)任，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作由部門行為上升為政府行為，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)作的執(zhí)法工作新格局。2013年-2016年，全國(guó)發(fā)現(xiàn)違法用地面積連續(xù)下降，群發(fā)性、大規(guī)模的礦產(chǎn)資源違法勘查開采得到有效管控，國(guó)土資源管理利用秩序和群眾合法權(quán)益得以有力維護(hù)。

與此同時(shí)，土地督察機(jī)構(gòu)針對(duì)行政執(zhí)法中反映出的政府層面的問題，堅(jiān)持按照法治政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)開展土地督察，推動(dòng)地方各級(jí)政府依照法定權(quán)限和程序履行土地利用和管理職責(zé)，提高依法管地用地水平，充分發(fā)揮了國(guó)家土地督察制度在法治國(guó)土建設(shè)中的作用。

國(guó)土資源領(lǐng)域矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)，特別是新《行政訴訟法》實(shí)施后，行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件呈現(xiàn)“量大、激增”的特點(diǎn)。面對(duì)這一形勢(shì)和壓力，全系統(tǒng)積極應(yīng)對(duì)，有效發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟的監(jiān)督和救濟(jì)功能。部出臺(tái)《國(guó)土資源行政應(yīng)訴規(guī)定》，成為首家以部門規(guī)章形式專門規(guī)范行政應(yīng)訴工作的國(guó)家部委，司局長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，及時(shí)促進(jìn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)完善；聘請(qǐng)中倫、大成律師事務(wù)為部法律顧問，實(shí)施流程再造，建立部機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)司局和外聘律師事務(wù)所相結(jié)合的工作機(jī)制；統(tǒng)計(jì)分析復(fù)議訴訟中占比較大的案件類型，通過修改、解釋部門規(guī)章，協(xié)調(diào)有關(guān)部門形成法規(guī)性解釋并被最高法院典型判例予以確認(rèn)，形成了行政復(fù)議與立法、政策制定的良性反饋機(jī)制。在復(fù)議訴訟數(shù)量成倍增加的情況下，國(guó)土資源系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議案件的糾錯(cuò)率逐年增長(zhǎng)，同期行政訴訟案件的敗訴率逐年下降，有力地促進(jìn)了依法行政。

助民守法，內(nèi)外兼修提升法治意識(shí)

以法治凝聚改革共識(shí)，規(guī)范發(fā)展行為，促進(jìn)社會(huì)和諧，是法治國(guó)土建設(shè)的內(nèi)在要求。近年來，國(guó)土資源系統(tǒng)對(duì)內(nèi)全面加強(qiáng)法治教育，牢固樹立法治思維；對(duì)外持續(xù)開展法治宣傳，不斷提高全社會(huì)的國(guó)土資源法治意識(shí)。

打鐵還須自身硬。自建設(shè)法治國(guó)土以來，國(guó)土部緊抓“關(guān)鍵少數(shù)”，建立黨組憲法法律學(xué)習(xí)制度，面向機(jī)關(guān)干部舉辦法律知識(shí)大講堂，使機(jī)關(guān)干部牢記并善用權(quán)利義務(wù)思維、程序性思維、責(zé)任思維。2016年12月，國(guó)土資源部舉行首次憲法宣誓活動(dòng)，新任命的45名司處級(jí)干部簡(jiǎn)短而鏗鏘的誓言，昭示出了對(duì)法律的忠誠(chéng)、對(duì)人民的承諾。憲法是治國(guó)安邦的總章程，具有最高的法律地位和權(quán)威，實(shí)施憲法宣誓制度，就是要讓領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，帶頭依法辦事。

2013年以來，國(guó)土資源系統(tǒng)通過建立健全法律學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考核等制度，不斷加強(qiáng)黨員干部的法治教育，僅部層面組織的法治專題和包含法治內(nèi)容的培訓(xùn)就有60多批次，培訓(xùn)各級(jí)國(guó)土資源管理干部近8000人次。2015年還專門針對(duì)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神組織了部機(jī)關(guān)、督察局和直屬單位500多人次的干部培訓(xùn)，讓每一位領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員成為尊法學(xué)法守法用法的模范。

全民普法和守法是依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，國(guó)土資源部堅(jiān)持落實(shí)普法責(zé)任。一直以來，各級(jí)國(guó)土資源管理部門充分利用“世界地球日”“全國(guó)土地日”“國(guó)家憲法日”等重要節(jié)點(diǎn)，開展形式多樣的社會(huì)普法宣傳；從2015年起每年12月確定為“國(guó)土資源法治宣傳教育月”，集中開展大規(guī)模普法宣傳；2015年開通了“法治國(guó)土”微信公眾號(hào)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳教育”模式，及時(shí)發(fā)布政策文件，做好政策解讀和案例評(píng)析，提供行政復(fù)議立案查詢等服務(wù)?！傲迤辗ā敝衅诤推谀瑖?guó)土資源部均被評(píng)選為“法治宣傳教育全國(guó)先進(jìn)單位”，全系統(tǒng)多家單位和個(gè)人被評(píng)為先進(jìn)。

實(shí)施科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法三大工程的同時(shí)，國(guó)土資源部還將領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制和考核評(píng)價(jià)機(jī)制，作為全面推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的兩大重要保障。從2016年開始，部黨組要求各司局和直屬機(jī)構(gòu)要將依法行政和依法辦事情況，納入年終述職，相關(guān)情況占領(lǐng)導(dǎo)班子考核總分的10%，真正將法治要求變?yōu)橹贫然s束。

2016年底，“法治國(guó)土”榮獲第四屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”，成為中央政府部門全面踐行法治政府目標(biāo)的樣板。

法治中國(guó)的宏偉藍(lán)圖已經(jīng)磅礴展開。在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革征程中，推進(jìn)全面依法治國(guó)，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)提供強(qiáng)力的護(hù)航保障，法治國(guó)土建設(shè)責(zé)無旁貸。面對(duì)這項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性工程，我們將不忘初心，砥礪前行，當(dāng)好美麗中國(guó)長(zhǎng)治久安的守護(hù)者。