文李倩

土地利用管理：聚焦主線 服務大局

文李倩

黨的十八大以來，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，重大的趨勢性變化映射到國土資源領(lǐng)域，突出表現(xiàn)為土地需求結(jié)構(gòu)的變化。土地利用管理工作“觀大勢、謀大事、懂全局、管本行”，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為動力，緊緊圍繞“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險”，聚焦節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)兩條業(yè)務主線，更好地服務了經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

瞄準難點痛點，助力供給側(cè)改革“攻堅戰(zhàn)”

土地利用管理工作處于供應端的重要位置，在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中責無旁貸。

改革的痛點、難點就是突破點。產(chǎn)能過剩的制造業(yè)項目供地偏多，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)以及物流倉儲、研發(fā)、文化、旅游、健康等新興產(chǎn)業(yè)用地供應偏少，固然與粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式有關(guān)，也與土地要素供應結(jié)構(gòu)不合理造成低效供給有關(guān)；在經(jīng)濟趨緩、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換大形勢下，一些地方仍過度依賴土地出讓收益和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，地方政府性債務等財政金融風險不減；既要去庫存又要防過熱，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制任重道遠……

惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴。黨的十八大以來，土地利用管理工作始終站在供給側(cè)改革前沿陣地，瞄準難點和痛點精準施策，在支持“雙創(chuàng)”、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、《中國制造202 5》、“互聯(lián)網(wǎng)+”、現(xiàn)代服務業(yè)、公共服務等重點領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，積極參與“三去一降一補”等方面，成為重要的政策工具。

在國家層面，及時供給產(chǎn)業(yè)用地政策，調(diào)整供地結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新供地方式，提高供地質(zhì)量和效率，土地供給對需求變化的適應性和靈活性不斷增強。在土地用途管理上，建立了新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用途管理制度，創(chuàng)新了旅游業(yè)用地分類管理制度；在供地方式上，探索先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓、配套建設(shè)等新方式，推進和擴展了土地租賃和作價出資（入股）供應方式的應用；在盤活利用存量土地上，創(chuàng)立了過渡期政策，推廣了設(shè)立地役權(quán)政策；在政策實施和土地利用監(jiān)管上，建立和完善了部門協(xié)商協(xié)同監(jiān)管機制。

地方層面的探索亦可圈可點。不少地方綜合運用各種措施降低實體經(jīng)濟企業(yè)用地成本，積極支持過剩產(chǎn)能行業(yè)企業(yè)盤活利用存量土地轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過改革完善國有土地有償使用制度，精準加力支持公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展。

上海市統(tǒng)籌實施產(chǎn)業(yè)用地政策與存量用地盤活政策，協(xié)助實體企業(yè)向新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展。他們著力細化用地分類，以差別化供地方式和引導性地價管理保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，實行“彈性年期出讓+有條件續(xù)期”的工業(yè)用地供應政策，降低用地成本，在自貿(mào)區(qū)開展綜合用地試點，提高科研服務設(shè)施配建比例，促進土地用途兼容復合利用。重慶市大足區(qū)注重強化企業(yè)用地服務、助推民間投資健康發(fā)展的相關(guān)舉措，在國務院大督查中受到通報表揚。江蘇省重保優(yōu)供、分級保障，建立重大產(chǎn)業(yè)支持政策和產(chǎn)業(yè)用地差別化供應機制，重點保障“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶建設(shè)等國家戰(zhàn)略落地見效。

前不久，隨著北京、江蘇、河北等地發(fā)行我國首批地方政府儲備債券，土地儲備工作實現(xiàn)突破性轉(zhuǎn)型。開“正門”堵“外門”，保障了土地市場平穩(wěn)運行，杜絕了地方走靠賣地謀增長的老路的債務風險，對房地產(chǎn)市場長期健康發(fā)展影響深遠。

房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展長效機制建設(shè)頻放“大招”。土地調(diào)控更加注重供需中長期均衡，各地紛紛向社會公布住宅用地供應中期規(guī)劃和三年滾動計劃，有效穩(wěn)定市場預期；分類調(diào)控兼顧防過熱和去庫存，70個大中城市、450多個市縣制定了“五類”調(diào)控目標；科學實施地價管控，實行異常交易宗地報備制度，完善招拍掛供應政策，遏制局部地區(qū)地價過快上漲勢頭；建設(shè)購租并舉住房體系建設(shè)，啟動集體土地建設(shè)租賃住房試點。

聚焦節(jié)約集約用地，為經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型提供“正能量”

節(jié)約集約用地，既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對土地供給的新要求，也是經(jīng)濟發(fā)展方式深刻變化的必然選擇。

不再“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，徹底根治過往用地大手大腳的積弊，以用地方式轉(zhuǎn)型助推經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，近年來我國已基本形成以“規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監(jiān)測監(jiān)管、考核評價、共同責任”為核心的節(jié)約集約用地制度框架“頂層設(shè)計”。

節(jié)約集約爭在朝夕，落實難在方寸。頂層設(shè)計到位后，如何讓一線實踐者真正動起來？要靠科學健全的節(jié)約集約用地評價手段和考核機制。

宏觀層面，以落實單位GDP建設(shè)用地下降目標為抓手，加強規(guī)劃和計劃管控，嚴格控制建設(shè)用地總規(guī)模，提升土地利用強度。中觀層面，啟動全國城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價。截至目前，全國80%地級市、60%縣級市的城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀、動態(tài)變化趨勢、管理績效、空間分布特征已盡在掌握，500余個國家級開發(fā)區(qū)和1100多個省級開發(fā)區(qū)曬出節(jié)約集約用地“成績單”，接受社會各界評價。微觀層面，土地使用標準體系日漸完善，各類項目節(jié)地評價越來越嚴格、規(guī)范，建設(shè)占用耕地比重由2011年的41.4%下降到2015年40.37%，節(jié)約集約用地指標在多地成為政府效能考核的“必答題”。

上?！拔辶空{(diào)控”、江蘇“雙提升行動”、浙江“畝產(chǎn)倍增行動計劃”、湖北“工業(yè)倍增、耕地提升、綠色礦山行動”、廣東“三舊改造”……同心同德節(jié)約集約，群策群力見心見行，5年來，全社會節(jié)約集約用地共識不斷凝聚，節(jié)約集約用地新模式不斷涌現(xiàn)，節(jié)約集約用地的正能量不斷釋放，全國已有427個縣（市）進入模范縣（市）行列，江蘇、浙江、廣東、福建開展了國土資源節(jié)約集約示范省創(chuàng)建。

向土地存量要發(fā)展增量，成為各地的不二選擇，精打細算做足存量文章，用地效率明顯提升。截至2017年第二季度末，全國近5年平均供地率達65.9%，比2012年同期提升12.3個百分點。各地依法依規(guī)處置閑置土地，全國2015年節(jié)約集約用地專項督察發(fā)現(xiàn)的105萬畝閑置土地中，目前已處置完畢98.55萬畝，處置比例達93.9%。

低效用地再開發(fā)不僅是為了節(jié)約而節(jié)約，更是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求。全國很多地方從激發(fā)內(nèi)生動力著手，建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵和倒逼機制，更多的舊廠房、工礦、城中村上長出了文化創(chuàng)意、互聯(lián)網(wǎng)、旅游等新型業(yè)態(tài)。

聚焦城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)，為全面深改“立柱架梁”

經(jīng)過多年探索，國有建設(shè)用地市場發(fā)展雖基本成熟，但市場配置土地資源的決定性作用沒有得到充分發(fā)揮。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場尚未建立，阻礙了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和廣大農(nóng)民平等參與的現(xiàn)代化進程。此種背景下，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，成為土地利用管理的另一條業(yè)務主線。

黨的十八屆三中全會決定明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點和要求——擴大權(quán)能是基礎(chǔ)，征地改革是關(guān)鍵，城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向。2014年12月，中央深改組審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，33個試點地區(qū)敲響了改革的鼓點。落實統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)新理念，改革不斷引向深入。2017年中央一號文件提出，將征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點范圍擴至33個縣。幾年來，改革蹄疾步穩(wěn)，形成了大量可復制、可推廣的成果，為修改完善《土地管理法》提供了實踐經(jīng)驗。

市場配置國有土地的“話語權(quán)”越來越大，擴大國有土地有償使用范圍邁出實質(zhì)性步伐。推行經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用、制定公共服務項目用地基準地價、推進國有農(nóng)用地使用制度改革、創(chuàng)新工業(yè)用地管理、支持國有企事業(yè)單位改革等。

土地二級市場改革試點全面啟動。2017年初，國土資源部印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的試點方案》。目前，各地正在積極有序推進試點工作，著手組建機構(gòu)、設(shè)計制度、建立平臺，落實人員和經(jīng)費。

征程萬里風正勁，重任千鈞再奮蹄。新時期土地利用管理工作的總體要求和主要任務已明，以新發(fā)展理念為指引，立足“盡職盡責保護國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權(quán)益”工作定位，聚焦節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)兩條業(yè)務主線，深化改革、創(chuàng)新機制，未來土地利用管理工作必將為我國經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展注入源源不斷的澎湃動力。